集中连片特殊困难地区扶贫攻坚面临的问题及对策时间： 2016-04-21信息来源：刘牧 韩广富　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：目前，中国农村扶贫攻坚的主战场是14个集中连片特殊困难地区，这些地区的共同特征是贫困人口数量庞大，贫困程度较深，致贫原因复杂，资源开发与环境保护矛盾突出。解决集中连片特殊困难地区贫困问题应采取的对策主要是加强规划指导，稳步推进片区区域发展与扶贫攻坚进程；实施主体功能区战略，优化片区国土资源空间开发格局；通过区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展；制定促进区域发展与扶贫攻坚优惠政策，加大支持力度；创新区域发展与扶贫攻坚工作机制，切实提高扶贫效益。
        关键词：贫困地区；扶贫开发；重点县；片区县
        中图分类号：C913.7  文献标识码：A  文章编号：1004-0544（2014）12-0165-04
        基金项目：国家社科基金年度项目（11BDJ019）。
        作者简介：刘牧（1984－），男，吉林长春人，吉林大学马克思主义学院博士生；韩广富（1965－），男，吉林辉南人，法学博士，吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师。
 
        随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》的实施，中国的农村扶贫开发工作取得了巨大成就，贫困地区经济全面发展，生产生活条件明显改善，社会事业不断进步，生态恶化趋势初步得到遏制，农村最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决。目前，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在， 贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫攻坚任务仍十分艰巨。探讨集中连片特殊困难地区扶贫攻坚面临的问题， 并提出解决问题的对策， 对于进一步做好目前的农村扶贫开发工作具有重要的借鉴意义。
 
        一、集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务的提出
 
        目前，我国部分贫困地区已经实现整体脱贫，但贫困地区发展不平衡的矛盾日益凸显。同时，农村贫困人口的分布也呈现出明显的新特征，即农村贫困人口主要集中在自然条件恶劣的特殊困难地区，例如西部地区的贫困人口主要集中在民族地区和边境地区，中部地区的贫困人口集中在革命老区和山区，东部地区存在少量集中连片贫困区域，但其内部发展差距在日益扩大。这些地区由于自然、民族、历史、政治等多种复杂因素的共同作用，一般的经济增长已无法有效带动其发展，常规的扶贫开发手段也难以奏效，必须对其实施扶贫攻坚工程，以区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展，从而达到增加贫困人口收入、提高贫困地区自我发展能力，最终实现共同富裕的目的。
 
        2010年3月26日，温家宝主持召开国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议，听取国家发展和改革委员会关于2009年西部大开发进展情况和2010年工作安排的汇报，审议关于深入实施西部大开发战略的若干意见，会议提出要开展集中连片特殊困难地区开发攻坚的前期研究工作。^[1]4月7日，温家宝主持召开国务院常务会议，研究深入实施西部大开发战略的重点任务和政策措施，会议强调要实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程。^[2]6月29日，中共中央、国务院颁布的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》明确提出“南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘山区等集中连片特殊困难地区生态脆弱、经济落后、贫困程度深，要全力实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程。”^{[3]（P838）}7月5日，胡锦涛在西部大开发工作会议上讲话指出：要“全力实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程，加快脱贫致富步伐，基本消除绝对贫困现象。”^{[3]（P856）}10月18日，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出要加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题。2011年3月2日，回良玉在国务院扶贫开发领导小组全体会议上提出要抓好扶贫攻坚试点，对贫困面大、贫困程度深、致贫原因复杂的集中连片特殊困难地区采取特殊政策、特殊手段予以扶持，探索综合治理途径。^[4]3月5日，温家宝在第十一届全国人民代表大会第四次会议上宣布2011年要全面启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程。
 
        2011年4月26日，胡锦涛主持中央政治局会议研究扶贫开发工作面临的形势和任务，审议《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，会议认为中国的农村扶贫开发已经从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段，强调制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区扶贫攻坚任务仍十分艰巨，必须把集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚的主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务。5月27日，中共中央、国务院颁发了《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，明确提出2011年至2020年扶贫攻坚的主战场是六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的集中连片特殊困难地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等14个片区。这14个片区覆盖了全国680个县，其中：既是国家扶贫开发工作重点县，又是片区县的有440个；属于片区县，但不是国家扶贫开发工作重点县的有240个。在680个片区县中，有民族自治地方县371个、革命老区县252个、陆地边境县57个。^[5]
 
        新阶段国家扶贫开发工作重点县是根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》精神来确定的。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》强调国家对“原定重点县支持政策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。”^{[6]（P008）}根据这一精神，国家把扶贫开发工作重点县调整的权力下放到省（自治区、直辖市），由各省（自治区、直辖市）按照实际情况，根据“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则对重点县进行调整。经过这次调整，原重点县调出38个，原非重点县调进38个，国家扶贫开发工作重点县总数仍为592个；14个集中连片特殊困难地区内的重点县数量，由调整前的431个增至440个，增加9个；集中连片特殊困难地区以外的重点县数量，由调整前的161个减至152个，减少9个。集中连片特殊困难地区的确定方法是按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的”原则，以2007-2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准（这3项指标均低于同期西部平均水平），以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划归为同一片区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾。^[5]这样，在全国共划分出11个集中连片特殊困难地区，加上已对其采取特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区。
 
        二、集中连片特殊困难地区扶贫攻坚面临的问题
 
        集中连片特殊困难地区是目前农村扶贫开发的主战场，这些地区的共同特征是贫困人口数量庞大，贫困程度较深，致贫原因复杂，资源开发与环境保护矛盾突出，扶贫攻坚的难度较大，任务十分艰巨。

        1. 贫困人口数量多，脱贫致富任务重。首先，全国14个集中连片特殊困难地区覆盖了全国绝大多数贫困地区和重度贫困人口。据国家统计局住户调查办公室《农村贫困监测资料（2012年）》公布的数据：2012年底，全国14个集中连片特殊困难地区的贫困人口为5067 万人，占全国贫困人口总数的51.2%。^[7]（P69）其次，各省、自治区、直辖市的贫困人口主要分布在集中连片特殊困难地区。以贵州省为例，2011年，按照2300元的扶贫标准计算，贵州省的贫困人口总数为1149万。^[8]在全国14个片区中，武陵山、乌蒙山、滇桂黔石漠化三个片区纳入了贵州省所辖88个县级行政单位中的65县（区、市）。武陵山片区涵盖贵州省的贫困人口为209.62万人，占农村户籍人口的33.8%，比全国高21.1个百分点；^[9]乌蒙山片区涵盖贵州省的贫困人口为276.12万人，占农村户籍人口的34.2%，比全国高21.5个百分点；^[10]滇桂黔石漠化片区涵盖贵州省的贫困人口为529.03万人，占农村户籍人口的37.3%，比全国高24.6个百分点。^[11]三个片区共涵盖贵州省的贫困人口为1014.77万人，占贵州全省贫困人口总数的88%以上。 

         2. 贫困程度深，解决贫困问题难度大。首先，县域经济发展滞后。据统计资料显示，2011年，在全国综合排名最低的600个县中，有521个在片区内，占86.8%。^[12]以贵州省为例，2011年贵州省生产总值排在全国第26位，人均生产总值是全国平均水平的46.8%，其中：武陵山片区涵盖的贵州省15个县（区）的人均生产总值仅相当于全国平均水平的29%和全省平均水平的66%；^[9]乌蒙山片区涵盖的贵州省10个县（区、市）的人均生产总值仅相当于全国平均水平的30%和全省平均水平的66%；^[10]滇桂黔石漠化片区涵盖的贵州省40个县（区、市）的人均生产总值仅相当于全国平均水平的38%和全省平均水平的82%。^[11]其次，农民收入水平低。据统计资料显示，2011年，全国14个集中连片特殊困难地区中的农民人均纯收入为2676元，仅相当于全国农民平均收入水平的一半^[12]；全国11个片区（不含西藏、四省藏区、新疆南疆三地州）中的农民人均纯收入为4191元，仅为全国农民平均收入水平的60.1%，片区贫困发生率为28.4%，比全国平均水平高15.7个百分点。^{[13]（P016）}
 
        3. 致贫原因复杂，常规手段难以奏效。首先，生产生活条件恶劣。例如吕梁山片区黄土堆积深厚，土质疏松，植被稀少，降水集中，水土流失特别严重；滇桂黔石漠化片区石漠化问题严重，片区内有80个县属于国家石漠化综合治理重点县；六盘山片区干旱缺水，会宁、同心、循化等21个县（区）年均降水量不足400毫米，蒸发量超过1500毫米；大兴安岭南麓片区土地沙化、盐碱化面积占很大比重，平原地区黑土层变薄，面源污染加重，耕地质量下降。其次，自然灾害易发频发。例如武陵山、乌蒙山、秦巴山、罗霄山、六盘山、大兴安岭南麓等片区气候恶劣，干旱、洪涝、风灾、冰雹、霜冻、山体滑坡、沙尘暴、泥石流等自然灾害易发频发。再次，地方病严重。例如乌蒙山片区艾滋病问题严重，全国45个未控制大骨节病县中有16个在秦巴山片区内。最后，人口增长过快。例如乌蒙山片区人口增长较快，人口资源环境矛盾突出；大别山片区每平方公里有户籍人口548人，是人口密度最大的片区。这些地区农业就业容量小，农村劳动力转移就业压力大，经济社会发展受土地制约明显。

        4. 生态建设任务重，资源开发与环境保护矛盾突出。例如武陵山片区生态环境脆弱，资源承载能力有限，整体为限制开发区域，基本功能为生物多样性及水土保持。秦巴山片区承担着南水北调中线工程水源保护、生物多样性保护、水源涵养、水土保持和三峡库区生态建设等重大任务，有85处禁止开发区域，有55个县属于国家限制开发的重点生态功能区。罗霄山片区是赣江、东江和湘江等流域重要生态安全屏障，承担着水源涵养、水土保持和防治环境污染等重任。吕梁山片区内20个县均属于全国严重水土流失县，其中17个县被纳入限制开发的黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区。燕山-太行山片区承担着京津风沙源治理、三北防护林、太行山绿化、退耕还林、退牧还草、防沙治沙、湿地保护与恢复等重点生态建设任务，片区为海河、滦河重要水源涵养区，是京津地区重要水源地，有25个县是京津风沙源治理区，有6个县属于限制开发的国家重点生态功能区，有6处国家级自然保护区、3处国家级风景名胜区、12个国家森林公园、5个国家地质公园，生态建设任务重，环境保护要求高。滇西边境片区内有9个县属于川滇森林生态及生物多样性生态功能区，有2处世界文化自然遗产、6处国家级风景名胜区、11个国家级自然保护区、11个国家森林公园，是长江、澜沧江、怒江上游生态环境重要保护地区，是我国生物多样性宝库和西南生态安全屏障。

        三、集中连片特殊困难地区扶贫攻坚的对策
 
        针对制约集中连片特殊困难地区发展的共性问题，推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚必须以科学规划为指导，优化片区国土资源空间开发格局，实现区域发展与扶贫开发的有效结合，加大对片区的支持力度，创新工作机制。
 
        1. 加强规划指导，稳步推进片区区域发展与扶贫攻坚进程。以市场为导向，在国家国民经济和社会发展长期规划及《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的指导下，按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，从各片区的自然条件和现有发展基础出发，制定片区区域发展与扶贫攻坚规划，通过规划明确区域发展与扶贫攻坚的目标以及实现这些目标的途径、步骤和行动计划，为稳步推进各片区区域发展与扶贫攻坚提供纲领性文献。按照国务院的要求，从2011年3月起，由国务院扶贫办和国家发改委牵头，在有关部门和地方政府的大力支持下，开始陆续编制各片区区域发展与扶贫攻坚规划。为积累以跨省片区为单元组织大规模扶贫攻坚的经验和方法，中共中央和国务院决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点。2011年11月15日，国务院扶贫开发领导小组在湖南省湘西土家族苗族自治州吉首市召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》正式启动实施。同时，国务院还批准了西藏、新疆、四省藏区“十二五”经济社会发展建设项目规划方案。到2013年1月，全国14个集中连片特殊困难地区的区域发展与扶贫攻坚规划全部启动。

        2. 实施主体功能区战略，优化片区国土资源空间开发格局。实施主体功能区战略是尊重自然、因地制宜谋划发展的必然要求，主体功能区战略与区域发展战略共同构成我国国土空间开发的完整战略格局。国家“十二五”规划强调要按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。各片区在推进区域发展与扶贫攻坚的过程中，要根据各片区资源环境条件，按照“整体保护、点状开发、集聚发展”的原则，把片区划分为重点发展区、农业发展区和生态保护区，对不同功能区采取不同的政策。重点发展区主要包括地市级城市、县城等重点城镇和单独设立的产业集聚区，要充分利用城镇空间和产业基础条件，积极推进新型工业化、城镇化，促进人口集中，加快产业集聚发展，提高综合承载能力。农业发展区主要包括平原、盆地、低山丘陵、河谷川地等地区，要以农业生产空间和农村聚居空间为主，大力改善生产生活条件，加快转变农业生产方式，促进农业生产和生态环境相协调，积极发展特色农业和现代农业。生态保护区主要包括森林、草场、湿地以及由自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等组成的各级各类限制和禁止开发区域，要以生态建设和环境保护为主，除适当发展生态旅游、种养殖业外，严禁其他生产建设活动，并结合扶贫开发和生态环境保护，有序推进人口转移和易地安置，逐步减少人类活动。

        3. 通过区域发展带动扶贫开发，以扶贫开发促进区域发展。集中连片特殊困难地区不仅贫困人口多，贫困程度深，而且致贫原因复杂，区域经济社会发展滞后。因此，解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，必须把区域发展与扶贫攻坚有效地结合起来，通过区域发展为扶贫攻坚创造更好的基础条件，从促进区域发展的角度来统筹扶贫攻坚，着力加强基础设施建设、构建具有区域优势的产业体系、改善农村基本生产生活条件、积极发展各项社会事业、加强生态建设和环境保护、开发人力资源等工作。例如交通网络、流域综合治理、能源供应、通信和信息化等基础设施建设，以及生态建设、环境保护、防灾减灾与应对气候变化等既是促进区域发展的保障，也是实现扶贫攻坚目标的基础；特色农业、旅游业、加工制造业、现代服务业、民族文化产业等优势产业的形成既是增强区域发展内生动力的途径，也是拓宽贫困人口就业渠道和增加收入的措施；乡村道路修建、土地整治与农田改造、小型农田水利建设、“六到农家”工程、整村推进、扶贫搬迁等农村基本生产生活条件改善，既是区域发展的内容，更是专项扶贫的核心；教育、医疗卫生、科技文化体育、社会保障等社会事业发展既是区域发展的体现，也是行业扶贫的重点；农村劳动力转移就业技能培训、贫困家庭劳动力职业教育、农村实用技术推广、乡土人才培养等农村人力资源开发既是区域发展的要求，也是扶贫攻坚的关键。

        4. 制定促进区域发展与扶贫攻坚优惠政策，加大支持力度。中央和地方各级政府要制定和实施有利于片区区域发展与扶贫攻坚的财政、税收、投资、金融、产业、土地、价格、人才、生态补偿等政策。同时，国务院所属各部门也要充分发挥各自的优势，加大对片区的支持力度。例如国家发改委制定的《易地扶贫搬迁“十二五”规划》和《以工代赈建设“十二五”规划》把片区确定为易地扶贫搬迁和以工代赈建设的重点区域；国务院扶贫办等12个部委联合制定的《扶贫开发整村推进“十二五”规划》把片区的贫困村确定为整村推进的重点对象；教育部出台了专门针对14个片区的学生营养改善计划和面向所有片区县每年1万名贫困生定向招生专项计划；交通运输部制定了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011-2020年）》，大幅提高了片区交通建设补助标准；国土资源部印发的《支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见》，对片区县的用地提出18项支持措施；农业部印发的《关于加强农业行业扶贫工作的指导意见》强调以片区为重点，抓好发展特色农牧业、加强基础设施建设、推进农业科技进步、推进产业化经营等工作；卫生部印发的《“十二五”期间卫生扶贫工作指导意见》强调以片区为重点，做好医疗卫生机构基础设施建设、推进基本公共卫生服务逐步均等化、全面推进县级公立医院改革、加大卫生人才培养培训力度、着力扶持中医药（民族医药）事业发展等工作。 

        5. 创新区域发展与扶贫攻坚工作机制，切实提高扶贫效益。建立精准的目标识别机制，根据国家制定的扶贫对象识别办法，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。改革财政专项扶贫资金管理机制，把资金分配与工作考核、资金使用绩效评价结果结合起来，探索以奖代补等竞争性分配办法。健全金融服务机制，充分发挥政策性金融的导向作用，支持贫困地区基础设施建设和主导产业发展，同时引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放。建立干部驻村帮扶机制，协调帮扶资源，统筹安排使用帮扶资金，监督帮扶项目实施，帮助贫困户、贫困村脱贫致富。创新社会参与机制，拓展社会扶贫组织动员和信息服务渠道，建立和完善激励机制，创新社会扶贫资源筹集、配置、使用、监管机制。建立片区合作机制，由一个中央单位联系一个片区，负责与有关省（区、市）和中央部委的联系沟通，并建立片区跨省联席会议制度，协调解决该片区发展面临的重大问题。建立和完善贫困县考核机制，从主要考核地区生产总值转向主要考核扶贫开发工作成效，对限制开发区域和生态脆弱的重点县取消地区生产总值考核，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标。建立项目监测评估机制，通过片区规划监测信息系统，开展规划实施监测， 监测结果用作规划中期调整和绩效考核的依据。
 
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        责任编辑  梅瑞祥