“十三五”做好扶贫开发工作的几点思考时间： 2016-06-20信息来源：金三林　作者：hjr_admin　责编：

        [内容提要]当前贫困人口仍然是全面建成小康社会的短板。随着我国经济进入新常态，扶贫工作面临着新的挑战，如一些扶贫政策不适应、不协调、不聚焦的问题还比较突出，各项扶贫措施的整体精准性较差，失能人口等绝对贫困群体脱贫压力大。“十三五”时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，消除贫困是全面建成小康社会的题中之意。为此，“十三五”时期要把扶贫工作放在城乡一体化、农业现代化趋势下来整体布局，坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高扶贫攻坚成效，确保贫困人口和贫困地区到2020年如期脱贫。
        [关键词]扶贫攻坚 精准扶贫 发展脱贫 全面小康
        中图分类号：F019.6  文献标识码：A  文章编号：1003－0670（2016）01－0009－5
 
        “十三五”时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，消除绝对贫困是全面建成小康社会的题中之意。全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。要鼓励各地按照中央要求，结合自身实际，因地制宜实施“五个一批工程”，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，努力补齐短板，确保贫困人口和贫困地区到2020年如期脱贫。
 
        一、贫困人口仍然是全面建成小康社会的短板
 
        从当前贫困形势看，“多、广、深”的贫困现状依然不容乐观。
 
        贫困人口数量多。2014年全国农村贫困人口为7017万人，全国贫困发生率仍然有7.2%。其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省份的贫困人口都超过500万人，部分省份的贫困发生率在15%以上。
 
        贫困区域分布广。全国不仅有14个连片特困地区，除京津沪3个直辖市外，其余28个省级行政区都存在相当数量的生活在贫困线以下的群众。而且大多生活在生存条件恶劣、自然灾害频发、基础设施薄弱、社会事业落后的地区。
 
        贫困程度依然深。贫困人口中，家庭收入普遍低。2014年国家扶贫开发重点县农村人均可支配收入只有6610元，比全国农民低3879元。而且存在较大规模的绝对贫困现象。疾病导致贫困的42.2%，因残致贫的占5.8%，缺劳动力的有16.8%。扣除重合因素，失能（失去劳动能力）和半失能人口有近3000万人，而且主要集中在约1000万贫困家庭中。这些家庭收入基本靠低保、养老金等政府补贴，无法维持正常生活。
 
        扶贫难度空前加大。经过几十年的开发式扶贫，能减贫的大多都脱贫了，剩下的脱贫难度很大，“减贫效应”逐年递减，减贫人数从2011年的4329万人，下降到2014年的1232万人，逐年大幅下降。剩下的贫困人口中，除了上述失能人口，老弱危特征明显，60岁以上的占21%，小学及以下文化程度的占54%，危房户占21%。扶贫开发难度极大。
 
        二、“十三五”扶贫工作面临的挑战
 
        当前某些扶贫政策不适应、不协调、不聚焦的问题还比较突出，各项扶贫措施的整体精准性较差，失能人口等绝对贫困群体脱贫压力大。随着我国经济发展进入新常态，一些新的挑战又在出现。
 
        （一）一些扶贫开发政策已不能适应城乡一体化、农业现代化发展的新趋势
 
        为做好新时期扶贫工作，我国制定并实施了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》。《纲要》是2010年制定的，过去5年，我国经济社会发展发生了很多新的变化。十八届三中全会对全面深化改革作出了系统部署，国家出台了《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》及相关政策，我国经济发展进入新常态，农业农村领域正在发生并将持续发生一些新的变化，某些扶贫政策已不适应新形势的要求。一是产业扶贫政策与农业经营方式发展趋势不适应，未能有效发挥新型农业经营主体、社会化服务体系在产业扶贫中的作用。二是农村社会保障和社会救助体系与城乡一体化户籍制度改革不适应，城乡社会救助体系在标准、体制、管理等方面还存在二元分割。三是传统的以增量扩能为主的扶贫资金投入和使用模式与经济发展新常态不适应，在经济增速和财政收入增速双降的大背景下，财政扶贫资金使用效率不高的问题日益突出。四是扶贫工作与涉农电子商务等新兴业态的发展不适应，现行的扶贫措施对这些新业态、新模式重视不够。
 
        （二）扶贫工作的整体精准性不够，各方力量未有效聚焦重点人群、重点地区、重点问题
 
        2014年国家下大力气给贫困村，贫困户建档立卡，而且动态更新。但从实际情况看，行业扶贫，社会扶贫的力量没有充分利用这一数据系统。特别是民政、住建等部门仍是沿用自身的评定标准和数据信息，与精准扶贫建档立卡数据信息没有任何关联。一是政府扶贫力量不聚焦。2014年建档立卡时，已将农村低保和五保等救助人口纳入建档立卡范围，收入、支出等指标也纳入统计监测体系，在理论上农村低保、五保救助对象都应该是建档立卡贫困人口。但从实际情况看，民政和扶贫部门信息不共享、工作不协调、调整不沟通，基本上是各干各的，导致有些新救助对象超出建档立卡范围，有些符合条件的贫困人口没能纳入救助范围。住建部门在开展农村危房改造时，也没有利用建档立卡数据，而是单独建立一套自己的数据信息系统，也产生类似问题。导致低保、医疗救助、危房改造等救助政策不能有效聚焦真正的贫困人口。二是缺乏持续的收入普查机制，对贫困人口难以实现有效的动态管理。贫困人口的脱贫和非贫困人口返贫是动态的过程。但目前对贫困人口的跟踪监测只能是基于建档立卡的贫困人口，未建档的新增贫困人口无法即时补充到该数据库中。而现实中，仍然会有大量的人群因为受灾、征地后无保障以及家庭危机( 如主要劳动力意外伤残或死亡、家庭成员生病、上学等) 而陷入贫困。但这些人群不易受到关注，也无法及时得到扶贫政策的支持和帮扶。
 
        （三）扶贫资金使用机制不完善，经济增速下行对贫困县资金投入的影响开始显现
 
        一是专项扶贫资金入户比例的要求不尽合理。政策要求，专项扶贫资金中要30%用于基础设施建设，70%用于产业扶贫，其中的70%必须入户。但从实际情况看，如果某个乡村的产业基础较好，有一定规模，有合作社或龙头企业带动，入户的扶贫项目就能发挥较好的作用；反之，作用就很小。县里反映，对于那些产业基础薄弱的地区，应适当提高扶贫资金用于农业基础设施、农业服务体系建设的比重。二是资金不足与留滞并存。扶贫资金10万元以上项目要走政府招标采购程序，招标时间较长，并且给贫困村还造成了一定的经济负担。扶贫项目资金实行报账制管理，但一些大的项目由于受贫困村集体经济薄弱影响无法先期垫付，预拨资金很困难。这就造成，一方面县级扶贫资金普遍缺乏，另一方面又有大量资金留滞。三是行业扶贫项目资金权限仍未下放，县里无法整合使用，且仍有配套要求。地方反映，农业等行业中央项目仍有县级资金配套要求，有些项目( 如饮用水安全工程) 虽然没有明确的配套要求，但由于补助标准低，实际上仍需要村或户承担部分成本。四是经济增速下行使得县级财力更加紧张。一些贫困县受经济下行的影响，财政增速下降甚至出现负增长。需要县里配套或补缺的资金，今年普遍无法承担。五是由于自身条件和金融体制限制，贫困地区缺乏有效的融资平台和担保体系，资金筹措渠道窄、空间小、成本高。国家出台的一些金融支持扶贫的政策，基层金融机构很多不认可，不执行。
 
        （四）贫困地区公共基础设施和公共服务设施的连通性、可及性差
 
        一是道路的连通性差，质量低。一些省、县普遍反映，国省干线公路之间、县与县之间缺少县乡公路衔接，平原地区乡村之间互联互通道路不足。实施村村通工程10年以来一直维持在路基4.5米、路面3.5米宽的最低建设水平，通行能力差。早期建设的村村通工程超期服役，特别是2003年之前就通油路的建制村公路破损严重。自然村硬化路面率低，很多没有硬化。二是基本公共服务的可及性差。虽然以建制村为单位，通沥青( 水泥) 路、小学、卫生室等达标率很高，但由于行政区划调整后建制村的规模普遍扩大，贫困地区建制村地域面积更大、农民居住分散，村内公共服务均等化水平仍较低。大部分乡镇医院条件简陋，缺医少药，医疗水平低。有相当一部分患病群众得不到及时有效救治，导致小病变大病，给家庭造成沉重经济负担。调研的村，少数没有教学点，大部分只有3年级以前的教学点，高年级的小学生要到较远的地方上学，而去初中的距离就更远，住宿和交通成本增加很多。三是农村内部公共服务水平差异扩大，真正的贫困人口享受的公共服务水平低。贫困村里，相对富裕的家庭孩子在县城上学，中等的在镇里上学，留在村教学点的基本是绝对贫困家庭的孩子，贫困的代际传递仍然存在。
 
        （五）产业带动弱，与贫困户的链接性差
 
        虽然各地都在着力培育壮大特色产业，推进产业化、集约化经营，但总体上还处于起步阶段，尚未形成综合竞争优势。一是规模小。受人力资源短缺、生产要素不足等因素影响，贫困地区特色优势产业和龙头企业发展缓慢，产品档次、知名度和市场占有率低。二是新型经营主体发育慢。尽管合作社、家庭农场在全国蓬勃发展，但在一些贫困地区，这些新型经营主体还是个新生事物，既缺乏领头人，也缺乏政府的正确引导。农业生产经营组织化、社会化程度过低，千家万户小生产与千变万化大市场之间的矛盾突出，抵御市场风险能力不强，一哄而上、大起大落现象时有发生。三是效益连接性差。部分龙头企业与农户的利益联结机制没有真正建立，在农业产业化进程中农民利益难以得到有效保障。一些地方将扶贫资金折资入股到龙头企业，但贫困人口合计所占的比重很少，而且分散，能力不足，不能有效参与公司治理，长久增收机制不稳定。
 
        （六）社会政策对绝对贫困人口的兜底作用不够
 
        虽然国家出台了扶贫+低保+临时救助、新农合+医疗救助+大病医保等救助制度，但这些政策对这些失能的特困人口作用不大。一是保障标准低。失能贫困人口家庭收入，主要依靠低保、养老保险、残疾人补助等救助资金。而中西部省份的低保标准普遍较低，一些地区由于贫困人口较多，村里在发低保时，往往是多个人共享一个指标，低保人口每个月能拿到的补助大多在100元左右，而且一个家庭最多给两个人。养老保险2015年才涨到70元/月，残疾补助的标准也不高，很多失能贫困人口家庭无法维持正常生活。二是获得的医疗保险和医疗救助补偿少。由于住院医疗费用高，新农合报销比例低，而且要个人先预付费，门诊治疗费用不能报销，大多数失能贫困人口大病不住院，小病自己扛，从医保基金和医疗救助资金获得的支持很少。三是“底心层”问题严重。当前很多农村民生工程，如危房改造、饮水安全工程，都需要农民支付一定的费用，失能贫困人口家庭因拿不出这笔钱而不能享受政策。如各省对农村危房改造补助普遍不超过2万元/户（指新建房），而盖3间普通砖房的建造成本最低要6万元，一般在10万元，缺口很大，大部分失能贫困人口负担不起。
 
        （七）片区规划实施机制不顺，贫困地区重大基础设施瓶颈问题仍十分突出
 
        一是实施机制不顺。地方反映，牵头部委除了制定规划以外，实际上并未很好地起到牵头作用。而且在省级，仍然是通过发改、扶贫等部门来协调落实，上下级之间往往没有工作联系，机制不顺。二是项目落实情况差。片区规划的编制与各部门“十二五”规划未能很好地衔接，很多项目未能纳入部门规划。针对片区规划，各部门没有专门安排预算或给予特殊的审批通道，很多规划中的项目到部门层面得不到有效支持。三是片区扶贫规划的针对性不强，对于片区发展整体面临的重要问题、关键约束缺乏针对性的措施和政策支持手段，也是影响其实施效果的重要因素。
 
        三、“十三五”做好扶贫工作的建议
 
        “十三五”时期，要把扶贫工作放到城乡一体化、农业现代化的大趋势下来整体布局，根据贫困人口的新特征，特别是绝对贫困人口相对比重越来越高的形势，把开发式扶贫和救助式扶贫更好地结合起来，坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效，确保各类贫困群体在2020年如期脱贫。
 
        （一）把扶贫工作放到新常态下城乡一体化、农业现代化的大趋势下来整体布局
 
        一是适应农业经营方式发展趋势，将产业扶贫与培育新型农业生产经营主体、建立社会化服务体系、发展农业产业化和三产融合相结合。二是适应城乡一体化发展趋势，特别是城乡户籍一元化的趋势，逐步将城乡低保、救助、医保制度统一。在推行城乡户籍制度一体化的省市，应同步实施这些政策。三是适应新常态下经济增速下行和财政收入增长放缓的趋势，在稳定财政投入的基础上，更加注重提高扶贫资金使用效率，更加注重鼓励和引导社会资金多渠道参与扶贫。四是适应信息化发展趋势，更加重视电子商务等新业态在扶贫中的作用，完善贫困地区网络、物流基础设施，将农产品进城和工业品下乡相结合，加快贫困地区涉农电子商务的发展。
 
        （二）加大贫困地区基础设施建设力度
 
        与5年前相比，贫困地区特色资源，生态环境的市场价值日益凸显，社会资本、技术都愿意进入，关键是基础设施薄弱，特别是骨干交通和村内交通这一大一小两类道路不通，发展潜力无法发挥出来。建议把支持贫困地区基础设施建设，作为当前稳增长的重大举措来实施。一是加快落实11个集中连片特困地区扶贫攻坚规划，以交通为重点，加快跨县重大规划项目的实施。二是在村村通工程的基础上，在国家级贫困县开展交通村内通工程，实现行政村村部到自然村的道路硬化，改善农村内部的交通条件，积极发展农村配送物流。三是以中央和省市财政资金为主，健全贫困地区农村水、路等公用事业养护长效机制，做到有钱养，有人养。
 
        （三）始终把加快发展作为贫困地区脱贫的第一要务
 
        只要基础设施条件改善，大部分贫困地区还是能发展起来，大部分贫困人口还是能通过发展脱贫。一是要持续提高贫困县工业化城镇化水平，增加贫困地区青壮年劳动力的非农就业。国家发展资金，土地指标应进一步向贫困县倾斜，支持其发展特色加工业、旅游业，支持县城和中心镇的建设，带动生活服务业的发展，吸纳更多的贫困人口本地转移就业。二是扶持农村内部的特色种养业和家庭手工业，带动中老年贫困人口致富。整合各类扶持资金，通过扶持农民专业合作社、互助资金组织、股份合作制经济、现代农业园区，把项目入户和区域特色产业发展结合起来，带动和帮助贫困农户发展生产。三是积极探索将扶贫资金入股加入合作社、每年分红等模式，解决失能和半失能贫困户持续增收问题。四是因势利导，鼓励发展乡村旅游、休闲农业、发展家庭式光伏发电等新产业，促进贫困地区三产融合。五是加强对贫困地区劳动力的职业技能培训。对50岁以上的人群，可采取相对简单的技术培训，指导其学习种植养殖实用技术；对于50岁以下有一定文化
基础的人群，可以职业农民为目标开展定向培训。
 
       （四）持续提升农村公共服务水平
 
        对于贫困农村地区的公共基础设施和公共服务设施，不能通过达标验收后就不管了，应健全管护机制和升级机制，持续提升服务水平，不断缩小城乡差异。一是在教育方面，要通过走教等多种形式，加快在贫困地区开展学前教育；对小学教学点要合理保留甚至恢复，让1－3年级的孩子能就近入学，同时改善寄宿制学校的看护条件，提高困难家庭学生寄宿的补助，率先在贫困县实现12年义务教育。实施县内优质中学向贫困村定向招生制度，推进招生入学方面的机会均等。对于“两后生”要采取生活费、交通费补贴等扶持政策，引导其在职业学校学习就业技能。二是在医疗方面，要进一步健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，按标准配足仪器装备，实现村医务室全部达标，提高县医院和乡镇卫生院的技术水平和服务能力，加大重大疾病和地方病防控力度。通过村医培训，城镇医师支援农村等措施，提高村卫生室的诊治水平。三是加强贫困地区农村养老机构和服务设施建设，使贫困地区老年人能老有所养。
 
        （五）提高扶贫工作的整体精准性
 
        建档立卡后，专项扶贫已基本做到精准扶贫，但行业、社会扶贫还没有做到。下一步，要在建档立卡数据信息系统的基础上，提高扶贫工作的整体精准性。一是要健全建档立卡动态更新机制。扶贫、民政、统计部门联合建立农村低收入人口的申报审核和定期农村人口收入普查制度，根据农村人口家庭经济状况的实际调查对贫困人口数据进行动态更新，确保新增贫困人口及时纳入保障体系，实现应扶尽扶、应保尽保。二是要推进民政部门、住建部门和扶贫部门的标准统一、对象一致、机制沟通和信息共享，明确将绝对贫困户( 失能贫困人口，以及家庭人均收入低于本村贫困家庭平均水平60%的家庭) 确定为农村低保对象，将贫困户中的大病患者优先列为医疗救助对象，将贫困户中的危房户优先列为补助对象。三是对于行业扶贫、社会扶贫的各类项目和资金，在使用时要充分利用建档立卡数据信息，由县级统筹安排，将各种扶贫力量聚焦重点乡村、重点人群、重点问题。
 
        （六）健全失能贫困人口的社会安全网
 
        大量失能（失去劳动能力）和半失能贫困人口是全面建成小康社会的重中之重，必须加快整合资源，聚焦力量，健全这一群体的社会安全网。一是健全扶贫+低保+临时救助等救助制度，增强扶贫政策与社会救助政策的衔接。明确将失能贫困人口同时作为法定的扶贫对象和最低生活保障对象，将低保标准提高到与扶贫标准一致，并同步调整，保障失能贫困人口家庭生活达到当地平均水平。对因灾导致基本生活暂时出现困难的失能贫困人口家庭，要及时给予临时救助。二是健全新农合、大病保险、医疗救助政策的无缝对接机制。在贫困地区加快推进大病保险工作，将失能贫困人口全部纳入城乡居民大病保险政策范围，并适当提高报销比例。对失能贫困人口全面实施医疗救助政策，对其参加新农合的个人缴费部分给予全额补贴，对经新农合、大病保险支付后个人自负费用给予全额补助，并将门诊费用纳入救助范围。三是健全贫困人口的住房保障机制。在农村危房普查和贫困人口建档立卡的基础上，实施分类安置。对因老失能的贫困人口，参照五保户实行集中供养；对半失能人口，按现行政策给予补贴，大幅度提高标准；对成人全失能但有子女的家庭，由政府收购农村闲置房等形式，低租金或免费供其使用。
 
        （七）进一步完善资金投入和使用机制
 
        一方面，要进一步完善专项扶贫资金的使用机制，另一方面，要坚决下放行业扶贫资金管理权限，解决好资金流滞等问题。一是将扶贫项目支付采购管理权限下放到县级。由各县自行决定哪些项目、多大规模的项目要纳入政府采购，并向省级扶贫办报备。对超过30万或50万以上的项目，可以适度提高向贫困村预拨资金的比例。二是对扶贫资金用于产业项目和基础设施的比例实行弹性管理，并将权限下放到县级，由各县因地制宜确定资金用于产业项目和基础设施的比例，以及产业项目资金中用于入户的比例。三是改革村村通、饮用水安全等工程的补助政策，主要应根据贫困村的地形地质条件、工程建设成本来确定补助标准，不要简单地按地域划分。四是允许各地因地制宜探索资金项目到村到户的多种实现方式，鼓励以合作社等新型经营主体为主，推行扶贫资金折资入股，发展合作经济。五是提高对扶贫贷款监管的包容性，鼓励涉农银行增加扶贫贷款，鼓励发展“资金互助”等草根金融。
 
        （八）改革片区规划实施机制，加快项目落实落地
 
        吸取前期经验教训，建立健全跨区域、跨部门协调共治、共促的推进机制，进一步明确和聚焦片区规划的重点任务以及各个部门、各个地区的实施责任，确保片区规划项目实施落地。一是实现片区规划与“十三五”规划无缝对接。片区规划的项目应纳入到各个相关地区、相关部门的“十三五”发展规划中，各地区和各部门应安排资金和计划确保片区规划项目的实施。在明确省、部责任的基础上，建立“部出钱，省承担，县落实”的实施机制，并制定年度实施计划。二是建立片区规划的组织协调机制。设立片区规划专项，着重针对部门和区域责任边界不清晰的片区发展综合性、整体性、生态外部性的项目给予支持。各片区应建立片区规划实施协调小组，由相关部门和相关地区主要负责人共同负责，加强片区项目的协同推进。三是落实对片区的生态补偿机制。在国家层面建立11个集中连片特困地区的生态补偿机制，切实支持连片贫困地区将资源变资产、生态变产业，实现以生态建设增收脱贫。由片区扶贫专项对片区的生态治理项目给予集中支持，并确立发展受益省份与片区的生态补偿和对口帮扶机制，由发展受益省份根据水、电、矿、林木等资源从片区的输出量折算金额按2%的比例提取生态补偿资金，专项用于支持片区的发展和生态建设。
 
        [作者单位：国务院发展研究中心]

    （责任编辑：郭文琳）