我国扶贫移民政策的演变与发展趋势时间： 2016-10-24信息来源：陆汉文 覃志敏　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：扶贫移民是为解决或缓解人口与资源环境尖锐矛盾和促进贫困人口发展而组织的自愿性移民。扶贫移民政策的演变既受特定地区生态环境状况、生存发展条件和减贫需要的影响，也受这些地区以及整个国家经济社会发展形势的影响。自20世纪80年代初期开始实施以来，我国扶贫移民政策经历了从针对个别问题、个别区域到在国家层面加以整体设计与全面推进的演变过程，其目标日益多元化。扶贫移民的非农安置以及推进扶贫移民与新型城镇化、农业现代化、生态文明建设相结合，正成为我国扶贫移民政策发展的新趋向。
    　关键词：扶贫移民；政策演变；发展趋势；非农安置
    　中图分类号：C913.7  文献标识码：A  文章编号：1002－6924（2015）5－164－168
    　DOI：10.13713/j.cnki.cssci.2015.05.026
   　 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“贫困农民的代际更替与脱贫机制研究”（10JJDZONGHE023）；中央高校基本科研业务经费项目“我国连片特困地区产业扶贫机制与模式研究”（CCNU12C02006）。
    　作者简介：陆汉文，华中师范大学中国农村研究院教授、农村改革发展协同创新中心研究员、社会学院博士生导师，主要研究方向：农村减贫与发展；覃志敏，广西大学公共管理学院讲师，社会学博士，主要研究方向：农村减贫与发展。
 
　　移民系指以空间流动为基本特征的人口学现象。现代移民现象可划分为两种类型：一种是市场力量主导的自发性移民，主要是指在城镇化和全球化背景下，大量人口自发从发展条件差、发展机会少的地区向发展条件好、发展机会多的地区的迁移；另一种是政府力量主导的组织性移民。在中国，组织性移民又可以进一步划分为两类：一类是为了满足水库等工程建设需要而组织的工程性移民，一般带有强制性；另一类是为了解决或缓解人口与资源环境的尖锐矛盾而组织的发展性移民，一般遵循自愿原则。本文讨论的扶贫移民属于有组织的发展性移民，其与自发性移民的联系在于均以发展为初衷，区别在于其组织性；与工程性移民的联系在于均属于组织性移民，区别在于其以发展为初衷和坚持自愿原则。
 
    　中国幅员辽阔，生态环境多样，地质地貌复杂。在一些深山区、石山区、荒漠化区等地区，生态脆弱，地质灾害易发、多发，贫困人口多，贫困程度深，人口与资源环境的矛盾十分突出。坚持自愿原则，通过扶贫移民实现这些地区部分或全部人口的有序迁移和再分布，既是解决人的生存与可持续发展的前提，也是实现人与环境协调发展的基础。扶贫移民的需求受特定地区生态环境状况、生存发展条件和经济社会发展期望的影响，也受国家相关政策实施力度的影响。目前，学界对扶贫移民政策的研究主要集中在政策效果方面，相关结论并不一致。有研究从组织移民的机构、移民过程、移民资金等方面分析了扶贫移民政策内容，认为扶贫移民政策减贫效果明显。^[1]一些研究指出，在多元社会行动主体共同参与的移民政策实践过程中，政府自上而下的治理方式，政策逻辑简单化，移民利益、生态和文化的多样性与复杂性被政策实践所漠视和忽视，政策的规划性与移民自发适应行动相抵触，降低了移民政策的减贫效果。^[2]在扶贫移民对象瞄准政策上，相关研究形成了不同的研究结论。有研究者认为，现行的政策和实施模式存在目标瞄准偏离现象，贫困户由于搬迁资本积累不足难以做出搬迁决策，而富裕农户具有搬迁资本优势，更倾向于选择搬迁。^[3]也有研究者认为，扶贫移民存在直接受益和间接受益的关系问题。一些贫困户在优惠政策的鼓励下实施了搬迁，结果“越搬越穷”。若将贫困户放在社区系统或更大背景下考虑，鼓励“富人”搬迁，进而减少迁出地人口数量，更有利于迁出地贫困农户脱贫。^[4]关于扶贫移民政策的演变趋势，还缺乏系统的研究。
 
    　从上个世纪80年代初期至今，我国扶贫移民政策已走过30多年历程，尽管实践中出现了一些问题，扶贫移民仍是解决我国特殊贫困问题的有效手段，是推进新农村建设和城乡发展一体化的重要途径。对扶贫移民政策历程和演变规律进行探讨，有助于揭示政策创新的重点和方向，有助于推进扶贫移民的认识和实践。
 
    　一、“三西”农业建设计划中扶贫移民政策的初步探索
 
    　20世纪70年代末期，以土地经营制度变革为核心的农村经济改革激发了广大农民的劳动生产积极性，促进了农业和农村经济快速发展，带动了大规模减贫。然而，一些深山区、石山区、荒漠区、黄土高原区自然条件恶劣地区，经济社会发展依然困难重重，贫困问题突出。在这种背景下，国家展开了扶贫开发的实践探索，于20世纪80年代初期开始实施“三西”（河西、定西、西海固）农业建设计划。这是我国扶贫开发史上第一个有计划、有组织、大规模的区域开发式扶贫行动^[5]，也是扶贫移民的早期探索。
 
　    1982年12月，国务院办公厅发布《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》（国办发[1982]85号），宣布成立“三西”地区农业建设领导小组，力图加快甘肃河西走廊商品粮基地建设，改变甘肃定西、宁夏西海固地区的贫困面貌。为此，国家设立“三西”农业建设专项补助资金，制定“三西专项资金”管理规定和办法，推进实施“三西”地区农业建设和扶贫移民搬迁。在资金方面，“从1983年开始，中央财政每年拨出两亿元的专项资金，用十年时间，扶持开发自然条件较好的甘肃河西地区和宁夏河套地区，改造自然条件最差的甘肃中部干旱地区十八个县和宁夏西海固干旱高寒地区的八个县”。^[6]在扶贫开发方略上，“三西”农业建设遵照“兴河西、河套之利，济定西、西海固之贫”以及“有水走水路，没水走旱路，旱路不通另找出路”的建设方针，重点开发和建设河西、河套地区农业，从干旱的定西和西海固山区迁移部分人口，到河西、河套和沿黄河两岸水、土、光、热资源丰富地区开发荒地，并修复三西地区的生态植被。
 
    　“三西”农业建设计划提出“拉吊庄”的扶贫移民办法，其具体途径有二条：一是鼓励定西、西海固等地贫困农民自愿流向河西、河套谋生，迁出地和迁入地政府提供相关支持；二是通过以工代赈有计划地从甘肃中部和西海固招民工在河西、河套新建水利工程，工程结束后愿意留下的可选择就地安家落户。^[6]在扶贫移民资金安排上，在“三西”农业建设计划最初五年（1983年－1987年）中，国家拨付的专项建设资金用于农田水利基本建设的占47%，发展林草业、畜牧业的占21%，农村能源和农电建设占10%，农技推广和智力开发占8.4%，开荒、移民占5.9%，多种经营和乡镇企业占4.8%。扶贫移民虽是“三西”农业建设计划的重要组成部分，但相对于其他建设内容，其资金投放比例较低。扶贫移民政策尚处于在特定区域展开初步探索的阶段。在20世纪80年代通过发展贫困地区经济推动减贫进程的宏观背景下，除“三西”农业建设计划所及甘肃、宁夏两省区外，其他贫困地区尚未开始制定扶贫移民政策。
 
    　二、国家八七扶贫攻坚计划中扶贫移民政策的常规化和地方实践
 
　    进入20世纪90年代，我国绝对贫困人口大幅减少，解决剩余贫困人口温饱问题的难度越来越大，扶贫开发进入攻坚阶段。为实现到20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标，中央政府1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》。《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》明确指出，我国贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区，这些地区地域偏远，交通不便，生态失调，经济发展缓慢，文化教育落后，人畜饮水困难，生产生活条件极为恶劣，是扶贫攻坚的主战场。解决这些群众的温饱问题难度更大，要对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实行开发式移民。1996年，《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》再次强调，“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按照农民自愿的原则实行开发式移民”。1998年十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出，对极少数生存条件极端恶劣的贫困人口可以有计划地实施移民开发。经过20世纪80年代的初步探索，扶贫移民被正式列为我国农村扶贫开发的基本途径之一，成为可以在符合条件的地区加以推行的一种常规手段。
 
    　在中央政策的指引下，除甘肃、宁夏外，中西部其他一些省区也制定和出台了扶贫移民相关政策，希望通过扶贫移民解决本省（区）中缺乏基本生存条件区域的贫困问题，确保顺利实现扶贫攻坚目标，其中广西是一个典型代表。1993年到2000年广西壮族自治区政府先后印发了《广西贫困地区部分群众异地安置试点方案》、《广西壮族自治区石山地区部分群众异地安置工作若干规定》、《广西壮族自治区跨地区扶贫异地安置工作若干问题的规定》等省级文件，明确了扶贫移民系列政策措施。广西壮族自治区政府将移民搬迁的重点锁定在石山区，决定对居住在石山地区缺乏生产、生活条件的部分贫困群众实施易地安置，加快广西扶贫攻坚步伐。《广西壮族自治区石山地区部分群众异地安置工作若干规定》指出，扶贫移民对象为生活在国家划定的28个贫困县中石山乡、镇中人均耕地面积在0.3亩以下的贫困人口；安置方式以农业安置为主；扶贫移民资金主要从中央分配给广西的专项扶贫资金和自治区用于扶贫开发的专项资金中筹集，包括以工代赈资金、支援经济不发达地区发展资金、扶贫信贷资金以及自治区财政配套资金等，以工代赈和发展资金主要用于征用（或租用）土地的投资、基础设施建设项目（含水、电、路等公共设施）的投资和农户建房的投资，信贷资金用于生产项目的扶持；安置点建设的补助标准为，县内安置每人补助3500元；地区（地级市）内跨县安置每人补助4000元；跨地区（地级市）安置每人补助4500元。^[7]
 
    　除广西外，云南、湖北等省也在国家八七扶贫攻坚计划期间出台了扶贫移民政策文件，对生活在深山区、石山区等生存条件极端恶劣地区的贫困人口实施移民搬迁。云南省1999年出台《云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定》。按照该文件，扶贫移民对象要满足两个条件：一是居住地生态环境恶劣，自然灾害频发，基本丧失生存条件，土地负载过重，人均耕地少于0.3亩；二是有劳动能力，遵纪守法，实行计划生育，愿意到异地通过自己的辛勤劳动脱贫致富。扶贫移民资金来源主要有中央、省级财政专项扶贫资金和转移方地州市县财政配套资金，以工代赈资金，扶贫专项贷款和省贴息贷款，以及行业部门安排的项目资金等。组织领导上，省政府建立异地开发扶贫协调会议，下设易地开发扶贫办公室，办公室挂靠在省扶贫办，由省扶贫办一位领导兼任办公室主任，负责协调和处理日常事务；有异地开发扶贫任务的地（州、市）、县政府也相应设立异地开发扶贫的领导、协调和办事机构。^[8]湖北省1998年出台《湖北省人民政府关于对部分特困地区实施开发式移民的通知》，对移民建房、生产用地、税收、基础设施、教育、医疗、公共服务、资金使用等方面进行了政策规定。
 
    　三、新世纪初始十年扶贫移民政策的整体设计与推进
 
　　2001年，中央政府印发《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》，对新形势下的扶贫开发工作做出了战略部署，其中关于自愿扶贫移民的政策主张主要有：结合退耕还林还草对居住在生存条件恶劣地区的特困人口实行搬迁扶贫；试点先行，搞好规划，稳步推进；坚持自愿原则；做好搬迁后生计发展工作，保障扶贫开发效果；鼓励经济发达省市适当吸收贫困地区扶贫搬迁人口；处理好迁入人口和本地人口的关系；做好迁出地退耕还林还草等工作，确保生态环境有明显改善。同一年，国家计委出台《国家计委关于易地扶贫搬迁试点工程的实施意见》，确定利用国债资金在西部地区开展易地扶贫搬迁试点工程，由国务院统一领导、有关省区政府负责组织实施。试点工程包含减少贫困人口和改善生态环境双重目标，坚持扶贫与生态建设相结合、群众自愿等基本原则，被视为新世纪扶贫工作和实施西部大开发战略的重要举措。按照中央文件精神，西部地区相关省区进一步制定了扶贫移民的细化政策。例如，内蒙古发展计划委员会2001年出台《关于实施生态移民和异地扶贫移民试点工程的意见》，提出要结合生态建设、扶贫开发和小城镇建设，实施生态移民和异地扶贫移民试点工程，以加强农村牧区基础设施建设，改善农牧民居住条件和生产方式，增加农牧民收入，提高农牧民生活质量。
 
    　2007年，国家发展改革委员会印发《异地扶贫搬迁“十一五”规划》，系统阐述了扶贫移民的形势、指导思想与原则、搬迁对象、搬迁与安置方式、搬迁目标与任务、主要建设内容、资金筹集等，提出了相关保障措施。该文件明确易地扶贫搬迁亦称生态移民，旨在达到消除贫困和改善生态双重目标。根据该文件，扶贫搬迁对象为“生活在缺乏基本生存条件地区，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口”；中央财政补助标准为人均不超过5000元；“农区以‘耕地’安置为主，发展种植业，牧区以草场安置为主，发展畜牧业”。我国扶贫移民开始从中央政府提出的一个政策方向逐步转变其有计划推行的一项系统工程，从探索阶段走向整体规划和设计的新阶段。
 
    　四、新时期扶贫移民政策的强化以及非农安置方向的提出
 
    　2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，在“集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度”。同年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，做出“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”的重大判断，确定将连片特困地区作为新时期扶贫攻坚的主战场。该文件把扶贫移民摆在了专项扶贫的突出位置加以强调，具体内容包括：“坚持自愿原则，对生存条件恶劣地区扶贫对象实施易地扶贫搬迁；引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同改善贫困群众的生产生活环境；充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业；有条件的地方引导向中小城镇、工业园区移民，创造就业机会，提高就业能力；加强统筹协调，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，确保搬得出、稳得住、能发展、可致富”。值得注意的是，这里指出了向中小城镇、工业园区移民并创造就业机会、提高就业能力的扶贫移民方向，此乃移民非农安置政策首次见于中央文件。
 
    　2012年7月，国家发展改革委员会印发《易地扶贫搬迁“十二五”规划》，确定了“十二五”时期扶贫移民的指导思想和基本原则，提出“力争对240万生存条件恶劣地区的农村贫困人口实施易地扶贫搬迁，年均搬迁48万人”的目标。该规划实施范围是中西部地区（不含新疆和西藏），重点是连片特困地区。文件将扶贫移民对象明确为“生存在环境恶劣、不具备基本生产和发展条件、‘一方水土养不活一方人’的深山区、石山区、荒漠区、地方病多发区等地区的农村贫困人口”。中央财政按人均不超过6000元的标准提供补助，主要用于支持搬迁群众住房和安置点基本生产生活设施建设，省级政府安排的投资规模不低于中央投资规模的30%，补助住房建设的面积每户控制在40－60平方米。文件提出，要“根据安置地资源条件和环境承载能力，通过依法开发耕地、调整置换土地（林地）等形式配置安置资源，可采取就近、分散插花、规模集中等多种方式安置。对于行政区内缺乏安置资源的，可创造条件实施跨区安置。有条件的地方，也可根据搬迁群众的劳动技能和当地就业吸纳能力，探索依托中小城镇、工业园区搬迁安置”，进一步明确了农业安置和非农安置两种扶贫移民安置方向。《易地扶贫搬迁“十二五”规划》要求各地编制或修订本地“十二五”易地扶贫搬迁规划，并“与当地经济社会发展总体规划相衔接，特别是与连片特困地区扶贫攻坚规划、整村推进、以工代赈、安全饮水、乡村公路等专项规划有机衔接”。中西部相关各省（自治区、直辖市）据此制订了符合本地实际情况的实施规划，组织开展移民搬迁。扶贫移民进入到与城镇化相关联的一个新阶段。
 
    　五、结论与讨论
 
　　扶贫移民是一个复杂的经济社会乃至文化工程，我国扶贫移民政策是在实践中逐步探索发展的。20世纪80年代，扶贫移民出于解决自然条件特别恶劣的个别地区农村人口生存问题（绝对贫困问题的极端形态）的需要，属于扶贫开发实践中针对个别问题、个别区域的非常规措施。20世纪90年代，我国农村贫困问题明显缓解，《国家八七扶贫攻坚计划（1994－2000年）》提出力争用7年左右时间基本解决农村剩余8000万贫困人口的温饱问题（绝对贫困问题的一般形态）。扶贫移民呈现出从个别区域向多个区域铺开态势，并开始被视为扶贫开发实践中值得大力探索的一条常规途径。新世纪初始十年，我国经济社会进一步发展，但区域、城乡发展不平衡问题和资源环境问题突出，国家大力开展退耕还林等生态建设重点工程，大力实施西部大开发等区域发展战略，大力统筹城乡发展，扶贫移民不仅是农村扶贫开发的重要途径，而且是解决日益突出的资源环境问题的关键措施。在此背景下，扶贫移民开始由区域性、地方性探索转变为国家层面的整体设计和推进。进入新世纪第二个十年，我国掀开了全面深化改革的历史篇章，进入到全面建成小康社会的关键时期，扶贫移民开始迈入一个新的历史阶段：除了继续承载扶贫开发和生态恢复建设两项基础功能之外，扶贫移民与新型城镇化和农业现代化的关系受到越来越多关注，非农安置开始进入中央政策议程。
 
    　总体来看，我国扶贫移民政策的演变，既是出于解决生存环境恶劣的农村地区贫困问题的需要，也与我国经济社会发展形势的变化密切相关。改革开放初期，扶贫移民政策是在壁垒森严的城乡二元社会格局下，以解决生存条件恶劣地区贫困人口的绝对贫困问题为原初目标提出来的，农业安置是其必然之义。20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的建立和工业化的快速推进，城乡二元社会格局开始松动，扶贫移民开始具备非农安置的可能性。但由于政府统筹城乡发展能力弱、非农安置成本高、贫困人口走非农发展道路困难多等原因，非农安置的可能性还无法转变为现实性。进入21世纪以后，我国经济社会发展提高到一个新水平，国家总体经济实力和财政能力大幅增强，城镇化步伐加快，以工补农、以城带乡和财政支农政策着力推进，政府对扶贫移民实施非农安置的积极性和财政能力逐步提高，政策目标趋于多元化，涉及减贫、生态建设、公共服务供给、土地资源集约节约利用等多个领域。然而，由于非农安置是一个尤其复杂的系统工程，不确定的社会风险较大，特别是在市场经济条件下解决非农安置扶贫移民的可持续生计面临巨大困难，各级政府特别是中央政府必然对扶贫移民的非农安置持谨慎态度。这是非农安置直到2011年才正式进入中央扶贫移民政策议程的原因。
 
    　我国耕地、草场等农业资源有限，贫困地区利用新开发土地、置换土地等落实承包地的方法实现农业安置的空间非常狭小，农业安置已经越来越难以满足贫困地区和贫困人口脱贫致富的需要。同时，生态环境保护要求将生态脆弱地区人口转移出去，农业现代化和农民持续增收要求推进适度规模经营和将更多农业人口转移出去，降低农村基本公共服务成本和提高其质量要求将那些偏远地区农业人口特别是散居人口转移出去，城镇化的快速推进要求更加集约节约利用土地资源，这四股力量相汇合，为扶贫移民的非农安置提供了强劲推力。不仅如此，我国城乡差距在相当长时期内将依然存在，城镇居民较高的收入水平和物质文化生活水平使得农村人口内在地具有向城镇转移的动力，社会与文化的日益开放以及全社会信息化程度的提升进一步强化了这种动力。因此，尽管当前的扶贫移民实践面临众多挑战，相关政策在论及非农安置时更是尤为谨慎，但仍可以预计，我国扶贫移民的规模将比较庞大，非农安置是其未来主要途径。扶贫移民政策与实践将与生态文明建设的历史进程交织在一起，与新型城镇化和农业现代化的历史进程交织在一起。
 
    　参考文献：
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    　[5]回良玉. 继续发扬“三西”精神加大扶持力度着力破除制约片区发展的瓶颈 [N]. 甘肃日报，2012－08－24.
    　[6]国务院办公厅. 国务院批转“三西”地区农业建设领导小组第三次扩大会议的汇报提纲的通知 [Z]. 中华人民共和国国务院公报，1983（25）：1126－1133.
    　[7]广西壮族自治区人民政府．广西壮族自治区人民政府关于印发《广西壮族自治区石山地区贫困群众异地安置工作若干规定》的通知 [EB/OL]. http://www.southcn.com/law/fzzt/fgsjk/200504270152.htm.
   　 [8]云南省人民政府. 云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定 [J]. 云南政报，1999（4）：20－24.
 
    　[责任编辑：赖力]