绿色发展模式下的精准扶贫时间： 2017-02-06信息来源：王晓毅　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14115/j.cnki.zgcz.2016.11.010

　　《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确在2020年要实现7000万农村贫困人口摆脱贫困的目标，并提出“坚持保护生态，实现绿色发展。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。”

　　贫困与生态环境破坏往往是密不可分的，生态破坏是贫困的重要原因，也是贫困的结果。扶贫措施不当会加剧生态破坏，而生态环境的破坏最终仍然会重新导致贫困。我国从20世纪80年代开始的大规模扶贫实践，既有生态保护的经验，也有破坏环境的教训。在扶贫攻坚中不仅要实现贫困地区经济发展，贫困户收入增加，还需要保护贫困地区脆弱的生态环境，这就需要创新扶贫，不仅要避免扶贫开发中的环境损害，而且要让贫困人口从生态保护中受益，进而从被动保护转为主动保护，实现生态保护与贫困人口脱贫的“双赢”。

生态脆弱是致贫的重要因素

　　生态环境脆弱与贫困密不可分。在我国，贫困地区多分布在生态脆弱地区，比如在“八七扶贫攻坚计划”中，超过70%的国定贫困县和超过70%的贫困人口都分布在生态脆弱地区。经过多年扶贫，贫困人口数量在减少，但是贫困人口大多分布在生态脆弱地区的状况并没有改变。比如青藏高原和西南山地农牧交错带主要包括了西藏自治区和周边四省的藏区，在新的扶贫规划中大部分被划入贫困片区；西南的石漠化生态脆弱区与滇桂黔石漠化扶贫片区更是高度重合。一些生态脆弱区即使没有被划入连片贫困区，也是贫困县和贫困人口比较集中的地区。

　　生态脆弱地区环境承载力低是贫困发生的重要原因之一。尽管生态脆弱地区都面临着土地退化、自然灾害频繁以及气候干旱和水资源短缺的问题，但是在不同地区问题又不尽相同。比如西南的石漠化地区，水土流失严重，植被覆盖度低，虽然有较丰沛的降水，但是因为喀斯特地形渗透严重，农业产量很低，依靠当地有限的土地资源，地方经济无从发展，贫困户收入无从提高；而北方农牧交错带的主要问题是水资源短缺问题。由于气候干旱，土壤结构疏松，植被覆盖度低，尽管农牧交错带人均土地面积较大，农业和畜牧业依然得不到较好的发展；西北荒漠绿洲交接区包括新疆、甘肃、青海和内蒙的部分地区，这里的自然条件恶劣，年降水量少、蒸发量大，水资源极度短缺，风沙活动强烈，土地荒漠化严重。生态脆弱区的短板资源在很大程度上限制了这个地区的承载能力，制约了当地经济的发展。

　　生态脆弱地区往往也是基础设施落后、交通闭塞的地区。生态脆弱地区的地形复杂，道路的修建和维护成本很高，交通条件往往远远滞后于全国，使贫困地区很难共享发展的成果。某种意义上，交通条件决定了农村与市场的距离，进而决定了农村的不同发展模式。比如在城市近郊地区，农民距离市场很近，掌握充分的市场信息，可以很容易适应市场并从市场中获益；但是在交通闭塞的生态脆弱地区，由于农民远离市场，农民的市场行为往往滞后于市场的变化，难以顺利转化为经济收入，无法共享经济发展的成果，与发达地区的差距日益扩大。

　　生态脆弱地区不仅是经济发展相对滞后的地区，也是社会发展相对滞后的地区，特别是在教育和卫生方面与其他地区的差距尤其明显。生态脆弱地区的人口密度相对较小，村庄与村庄之间往往距离比较远，提供公共物品的成本比较高，因此本地的教育和医疗条件相对较差。随着近年来教育资源向城市集中和人们对医疗服务要求的提高，生态脆弱地区的居民不得不支付比其他地区更高的成本才能到中心城镇接受教育和医疗服务，这也是导致生态脆弱地区贫困面比较大的原因之一。按照贫困地区建档立卡的统计，超过40%的贫困户是因病致贫，疾病不仅会减少家庭的劳动力，而且大幅度增加了家庭支出，这不仅使贫困户无法脱贫，甚至致使一些非贫困户返贫。

　　对于生态脆弱地区的农民来说，经常发生的自然灾害是导致贫困的更重要原因。由于这些地区的生态脆弱，发生自然灾害的机率较高而抗灾能力较弱。《全国生态脆弱区保护规划纲要》指出，我国生态脆弱区每年因沙尘暴、泥石流、山体滑坡、洪涝灾害等各种自然灾害所造成的经济损失约2000多亿元，自然灾害损失率年均递增9%，普遍高于生态脆弱区GDP增长率。

贫困加剧生态退化

　　生态脆弱不仅造成了贫困，而且贫困也在加剧生态退化。生态脆弱并不意味着生态退化，在历史上许多生态脆弱地区都曾经是生态环境良好的地区，但是随着人口增加和不适当的开发，生态脆弱地区的生态退化日益严重。

　　在贫困地区，粗放的利用自然资源是导致生态退化的原因。在生态脆弱地区，由于人口大规模增加，扩大耕地面积被作为增加粮食产量从而维持生存的主要手段，随着耕地扩大，原有的湿地被开发，森林被损毁，草地被垦殖，耕地开发导致了严重的生态环境问题。在西南山地曾经有丰富的天然森林，这些森林对于水土保持具有重要作用，但是许多地方从20世纪50年代便开始大规模砍伐天然林，这些贫困地区的财政收入高度依赖森林采伐和木材贸易。同时，草原地区的过度开垦和放牧也越来越严重，并导致了草原的持续退化。

　　2000年以后，东部地区的污染问题日益严重并引起当地居民和政府越来越多的关注，一些高耗能和高污染的企业开始被迫从东部相对发达地区退出，其中一部分转向了中西部相对贫困地区，而一些贫困地区的地方政府为了加快经济增长而放松了环境要求，为高耗能和高污染企业开了绿灯。随着贫困地区污染企业的增加，近年来环境污染事件也逐年递增。与此同时，在贫困地区，农业所带来的污染也在增加，在农业产业化发展过程中，地膜、农药和化肥施用量都在明显增加，加之水资源过度消耗，从长期看，污染和资源破坏会制约贫困地区的发展，影响贫困地区的脱贫。

　　扶贫是一项复杂的工程，不适当的扶贫方式会与当地资源禀赋产生矛盾，并进而造成严重的环境问题。在贫困地区发展乡村旅游可以带动贫困农户增加收入，也会推动贫困地区的经济发展，但是在一些生态脆弱地区，游客大量增加超出当地资源的承载能力，大量人口集中产生的垃圾不能得到及时治理，会造成环境污染；一些贫困地区发展特色产业，如果发展不当，也会带来严重的环境问题，比如一些山区发展木耳生产导致大量木材被砍伐。事实上在许多贫困地区，环境的承载能力已经很低，如果在扶贫过程中只是简单地扩大原有的生产规模而不采取新的经济增长方式，必然会带来更多的环境问题。促进贫困地区和贫困农户的摆脱贫困必须要有可持续性，要实现经济发展和环境保护的双赢，这就需要转变贫困地区的发展方式。

在绿色发展中推动精准扶贫

　　要使贫困地区实现可持续发展，必须探索绿色发展之路，避免先污染后治理的传统发展思路。精准扶贫不仅必须要实现绿色发展，而且也具备实现绿色发展的可能。

　　首先，生态已经开始成为一种产品，能为贫困地区的发展带来实际的利益。一直以来生态环境往往被看作是公共物品，具有外部性，也就是说保护生态环境尽管可以使公众受益，但是保护者却无法得到相关的收益。我们可以将生态保护者看作是生态效益的生产者，如何使这些生产者获得必要的收入，如何计算其生态产品的价值，这些价值如何在市场上转化成货币收入，只有解决了这些问题，才能为生态产品生产者带来利益。现在已经有越来越多的工具可以帮助生态产品的生产者实现其经济收益，最常见的是生态补偿机制和碳汇交易机制。生态补偿是在计算生态服务价值的基础上，实现生态产品的消费方对生产方的一种补偿机制，比如流域的下游对上游的补偿。通过区域间的相互补偿和国家的财政支持，生态补偿已经成为许多贫困地区的重要收入来源。同样，传统的森林资源利用方式是利用木材，所以开发森林资源就会造成生态环境问题，但是碳汇市场的兴起给森林保护和实现森林的价值提供了新的途径，使保护森林同样可以实现经济收入。

　　其次，在推动绿色发展的过程中，贫困地区的资源优势正逐步转化为经济优势。比如传统的发展模式中，阳光不曾给干旱地区的贫困人口带来收入，但是随着光伏发电技术的进步，在干旱少雨的荒漠化地区，光能发电给贫困人口带来新的收入。技术进步正在重新定义资源，许多过去没有被认识和开发的资源被开发，并使贫困地区受益。新的资源开发给贫困地区的发展提供了新的机遇，使这些地区摆脱传统发展方式成为可能。同样，随着交通和通讯等基础设施的改善和电商的推广，贫困地区的一些农副产品进入市场的条件得到明显改善，因为这些农副产品的天然、有机和环保受到市场的欢迎。

　　从现实来看，贫困地区的绿色发展和绿色扶贫已具备了很好的条件，但是要真正依靠绿色精准扶贫实现绿色发展，还需要从以下三方面加以推进。

　　首先，切实按中央要求转变地方政府发展理念问题。要实现绿色发展就要破除地方政府GDP至上的观念，从追求发展速度转变为追求发展质量。中央采取了一系列的措施来提高地方政府保护环境意识，比如在贫困地区取消了GDP的考核，对造成生态破坏的官员予以追责，这些都有助于转变决策者的发展观。但是新的考核制度和问责制度并不能保证决策者在面对具体发展问题时能够优先考虑环境问题，特别是面对今后5年要消除绝对贫困的艰巨任务，更要强化生态环境保护的观念。在此基础上要强化环境资源保护的力度，对于以开发扶贫为借口的破坏生态环境的项目要坚决制止。

　　其次，推进新型资源的市场发育，支持贫困地区发展适合当地资源禀赋的经济活动。目前，生态补偿机制、碳汇交易机制等发展规模还比较小，需要推动生态服务相关的市场机制发展，并且将扶贫的目标纳入到这种市场机制中。拓宽贫困地区农产品的流通渠道，支持贫困地区发展无公害农产品的生产，并完善市场渠道。对电商在扶贫中的作用要进行深入研究，使其真正帮助农民营销产品。完善生态补偿机制，采取何种形式发放生态补偿资金，需要考虑到扶贫的效果。总之，需要逐渐形成新的市场机制，支持生态产品的发展，并使贫困人群受益。

　　第三，将政府的保护行动与当地居民的参与密切结合起来。贫困地区的生态环境保护需要当地居民的参与，需要借鉴社区参与、公共资源管理等已经成熟的经验，将环境保护的利益和责任更好地结合起来。创新环境保护机制，使当地居民从被动的环境保护转变为主动的环境保护。同时，地方政府要在环境保护中采取更加积极的行动，对于与资源环境密切相关的，如农村垃圾处理、减少农药和化肥使用、保障食品安全等工作要切实负起责任。