协同治理视角下农村精准扶贫路径探析时间： 2017-02-18信息来源：王文彬　作者：hjr_admin　责编：

　　内容提要：加速推进农村精准扶贫，事关国家“四个全面”战略落实和三农问题的有效解决。但当前，我国农村扶贫却面临着农民缺位、政府越位和社会组织参与不足的问题，难以有效整合多方力量协同推进精准扶贫。究其根源，在于农村扶贫中没有树立协同治理理念。一方面，农村人才过度外流，脱贫主体不足；另一方面，在扶贫中，政府、农民和社会组织缺乏协商合作，导致现行脱贫机制难以满足农村精准扶贫要求。因此，应该通过培育农村脱贫主体，强化政府主导作用，吸引社会组织参与扶贫，重塑农村脱贫治理机制，来优化农村精准扶贫工作。
　　关键词：协同治理    精准扶贫    政府主导    农民参与    社会协助
　　中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1672- 9544（ 2016）08- 0015- 05
　　〔收稿日期〕2016—05—27
　　〔作者简介〕王文彬，政治与公共管理学院硕士生，主要研究方向为乡村治理。
　　〔基金项目〕重庆市教育委员会人文社会科学研究一般项目“人口空心化对村民自治的影响与对策研究”（编号：15SKG012）、重庆市社会科学规划项目“人口空心化背景下农村基层党建的困境与创新研究”（编号：2015YBZZ022）、重庆市研究生科研创新项目“精准扶贫中地方政府行为逻辑研究”阶段性成果。

　　一、引言

　　如何确保农村7017 万贫困人口如期脱贫，已经成为我国全面建成小康社会的首要难题。在此背景下，推进农村精准扶贫工作，也相应地成为了解决“三农”问题的重要内容。改善农村扶贫工作，不仅需要政府的有效主导，更需要贫困农民的全力参与，以及社会组织的大力协助，三者共同发挥作用，即构建一个“政府—农民—社会”为核心的三位一体的脱贫治理机制。简而言之，就是需要用协同治理的理念来推进农村精准扶贫工作。而协同治理就是强调政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来管理社会公共事务^[1]。

　　对于农村精准扶贫来说，就是要打破政府在扶贫工作中“管的过多过细”的局面，帮助政府正确发挥其统筹、主导作用，并建立社会组织有效参与农村扶贫工作的机制，同时要加速培育新型农民，使其也尽快成长为农村扶贫的重要主体。目前，学术界对政府的扶贫作用和行为进行了细致研究，大部分学者充分肯定了政府主导农村脱贫的积极意义，但也有学者担忧部分政府的扶贫行为容易出现偏差。廖富洲（2004）认为政府主导的扶贫开发具有不可替代的优势，但也存在如资金供给能力不足等缺陷和问题，为了搞好扶贫开发和解决贫困问题，必须提高扶贫开发中政府行为的科学性和扶贫效率^[2]；胡敏华（2005）指出中国农村扶贫陷入了制度性陷阱，扶贫的边际效益出现递减趋势，农村贫困人口存在着严重的脆弱性，贫困人口“返贫”的压力依然很大，为此需要对现行政府主导型的农村扶贫制度进行重新审视^[3]；肖唐镖等人（2009）认为在农村扶贫过程中，政府是主导者和决定者，但其行为缺乏制度性约束，并不承担相应的责任，另一方面村民却角色缺位，这在很大程度上影响到扶贫绩效，而上一级政府的制度提供、村民和非政府组织的参与是改变这一状况的主要途径^[4]。

　　其实，政府在扶贫工作中的过分“大包大揽”，虽然在一定时间内能够促进农村扶贫的加速开展，但从长期看，这会严重打击农民和社会组织参与扶贫的积极性和热情。实践证明，当前农村扶贫工作确实面临着农民缺位与政府越位的困境，而这也反映了农村脱贫治理机制的不健全。因此，必须借助协同治理的理念，在发挥政府主导作用的同时，引入社会组织参与农村扶贫，同时加速培育新型农民，多方协同行动，推进农村精准扶贫工作。

　　二、农村精准扶贫困境：农民缺位与政府越位

　　当前，农村精准扶贫面临着严重的农民缺位与政府越位问题，这使得农村扶贫工作一度进展缓慢。在扶贫政策的落实中，多数农村扶贫工作过分注重凸显政府的扶持作用，而并没有真正树立帮助农民掌握反贫困能力的工作理念，因此扶贫工作往往成为间隔性的物质资源投放活动。在这种局面下，农村的积贫返贫现象严重，加大了农村脱贫难度。一方面，多数扶贫政策并没有考虑到发挥农民的主体作用，致使农民一再成为农村扶贫工作的被动配合者，继而导致农村扶贫工作的基础不稳和后续动力不足；另一方面，各级政府尚未帮助农村建立起发挥政府、农民与社会组织作用的反贫困工作机制。开展工作时，往往依赖行政权力的强制性推进扶贫工作，具体说来，就是把上级政府拨给以及本级政府筹集的扶贫资源下发至农村，就算完成了农村扶贫工作，而很少关注真实的农村扶贫效果。

　　（一）农民主体性作用发挥不足

　　农民原本是农村扶贫工作的承担者和受益对象，但在实践中，农民往往却只被当作农村扶贫的受益对象，不得不被动地接受政府的扶贫安排，而很少发挥农民在农村扶贫中的主体性作用。一方面，在传统的行政体制下，政府保留着浓重的统治思想，注重借助行政权力推进工作。就农村扶贫而言，政府片面地认为农民应该接受政府的“恩惠”，只要起到配合作用即可，反而严重忽视了农民参与农村反贫困工作的重要性。在很多扶贫政策的制定和实施中，都没有注重发挥农民的主体性作用。且近些年，政府大力推行项目扶贫工作，往往只考虑当地的资源条件能否承接扶贫项目，却很少实地调研当地农民是否具备足够素质或者愿意参与到扶贫项目中来，甚至也很少进行扶贫项目的宣传工作。以至于笔者在实地调研中发现，大多数村民甚至并不了解村干部引以为豪的扶贫项目。另一方面，长期的单向扶贫工作，也导致农民形成了错误的扶贫路径依赖，“等、靠、要”的错误思想极度蔓延。由于没有发动农民共同参与扶贫工作，使得很多农民错误地认为扶贫就是政府发放一些米面类的生活用品或者发点现金。再加上，基层政府的公信力较弱，多数农民并不信服当地政府，例如很多村民反映他们并不清楚农村扶贫对象是怎样选出来的。事实上，很多基层行政官员往往也会以权谋私，操纵扶贫资源的投放。这更加加深了农民对基层政府开展农村扶贫工作的不信任。在此背景下，也很难有效吸引农民参与到农村扶贫工作中来。

　　（二）政府大包大揽的越位现象突出

　　政府在当前农村扶贫工作中，管的过多过细，大包大揽的越位现象突出，严重阻碍了农村扶贫工作的正常开展。由于政府掌握着数量庞大的扶贫资源，且具有其他组织都不具有的强大资源动员能力，因此政府理应在农村精准扶贫工作中占据主导地位。但实践中，政府职能越位却使得农村扶贫工作变得呆板僵化，难以适应农村精准扶贫的实际需要。首先，当前的农村扶贫开发工作过于强调政府的主导作用，各地政府都十分执着于成为各种扶贫政策的实际运作者，继而出现了政府管得过多过细的情况，反而导致农村扶贫开发工作缺乏灵活性。而且，这也在很大程度上影响了农民和社会组织参与扶贫工作的积极性和主动性。其次，地方政府制定扶贫政策和安排扶贫工作时，很少吸纳基层干部和专家学者的建议，往往由政府一家独大做出决定。但这种不科学的决策方式，极易造成扶贫资源的浪费，阻碍当地的扶贫开发工作，甚至加重当地的脱贫压力。如很多政府极其注重扶贫项目的申请和落地，却很少考虑这些扶贫项目是否真正适合当地的发展需要，能否真正发挥脱贫作用，以至于很多扶贫项目反而成了“烫手山芋”，加大了当地的脱贫难度。第三，为了迎接上级政府的检查评估工作，很多政府又开始疯狂建设面子工程，如前几年爆出的部分地方政府建设的“遮羞墙”。这不仅反映了政府行政职权的滥用，更反映了地方政府在扶贫开发工作中的职能越位和错位。

　　三、治理视阈下的农村扶贫困境分析：脱贫机制不健全

　　从协同治理的视角看，农村扶贫困境的实质是农村脱贫机制的不健全。具体说来，多数地方政府开展农村扶贫工作时，没有清晰认识到发挥农民和社会组织的作用，帮助农村构建以“政府—农民—社会组织”为主体的脱贫治理结构。具体说来，目前农村精英人才流失严重，空心化风险增加。留守农村的往往是妇女、儿童和老人，而这一群体往往也正是农村的贫困群体，很难承接农村脱贫工作，也就是说农村脱贫主体严重缺失；而政府与农民、社会组织关于农村扶贫开发工作的协商合作较少，也就是说农村扶贫的协同治理结构较为松散，难以发挥多方力量，再加上，多数政府注重运动式扶贫，往往在迎接检查评估前，开展短暂的扶贫工作，反而忽略了农村扶贫的长期效果；对于社会组织来说，当前开展的农村扶贫开发工作往往是自发式的市场行为，与政府、农民进行的协同工作也较少，这在很大程度了降低了社会组织参与农村扶贫开发工作的积极意义。

　　（一）农村人才外流严重，脱贫主体缺失

　　目前，农村空心化愈演愈烈，农村人才持续外流，导致农村脱贫主体缺失。事实上，越有能力、文化素质越高的青壮年群体，越容易离开农村，而这一群体原本应该成为推进农村精准扶贫工作的有效主体。农村人才的外流，不仅使得农村开展精准扶贫的劳动力不足，而且也日渐导致农村的智力空洞化。郑万军等人（2015）指出部分农村已经陷入了人力资本空心化的局面^[5]。在此背景下，开展农村精准扶贫工作的难度也随之增大。留守农村的老弱病残群体，也往往是农村的贫困群体，其素质、文化和能力都较为有限，依赖这一群体很难高效开展农村精准扶贫工作。一方面，受到现实环境影响，这些群体陷入贫困的可能性较大，即农村的脱贫主体不仅短缺，而且本身较为脆弱，这是农村开展精准扶贫工作的现实状况。他们不仅缺少收入来源，不得不依靠政府救济维持生计，而且也极易因教育、看病就医等问题而再次返贫积贫。另一方面，囿于自身能力素质所限，留守群体也难以承接起各级政府安排的精准扶贫工作。如推进农业产业化时，大量先进农业科学技术在农村的规模使用便受到限制，农民的务农收益提高也就难以保证。总的说来，政府的精准施策会因农村脱贫主体缺失、脆弱而步履维艰。

　　（二）政府未设协同机制，脱贫机制松散

　　在农村精准扶贫开展中，政府没有和农民、社会组织进行有效协商，缺乏必要的协同机制，导致农村脱贫机制较为松散。由于受传统文化影响等原因所限，我国政府行政思路的转变较为缓慢，并没有彻底放弃一家独大的管控思想。总体上说来，我国农村扶贫开发工作依旧采用的是政府作为单一主导的扶贫模式，而这种模式难以激励农民和社会组织积极参与农村扶贫开发工作，进而使得农村的脱贫结构较为松散，发挥的作用较为有限。一方面，政府开展扶贫工作时，并没有把农民视为这项工作的参与者，而只认为贫困农民只是扶贫资源的接受者而已。因此，政府很少了解农民脱贫时真正需要什么，以及农民能够为此做点什么工作。再加上，在推进扶贫工作时，大多时候往往依靠行政权力强制推行扶贫政策，并没有和政策受惠者进行沟通、反馈，也很少主动去了解扶贫政策的真正效果如何。另一方面，对于近些年日益崛起的社会组织，政府也并没有和这些组织建立有关扶贫工作的长效联系机制，较少利用这些组织的力量去推进农村精准扶贫工作。此外，政府也没有为社会组织参与农村扶贫工作制定相应的激励机制，难以有效地激发社会组织参与农村扶贫开发工作的热情和积极性。总之，从当前农村精准扶贫实际来看，单一依靠政府推进扶贫的模式难以如期完成全国脱贫攻坚任务，因此借助政府力量，强化农村脱贫结构已经成为推进农村精准扶贫工作的首要任务。

　　（三）社会组织参与有限，作用发挥较少

　　虽然近年来，社会组织参与农村扶贫开发工作的数量和质量都有明显提高，但从整体上看，社会组织参与农村扶贫开发工作依旧十分有限，发挥的作用也较小。一方面，我国大多数社会组织正处于成长期，掌握的资源较少，自身实力并不强大，难以举全力来帮助农村开展扶贫开发工作。尤其是，部分社会组织暴露出的管理混乱、资金使用不明等问题，严重影响了民众对社会组织的信任。由此导致了部分民众对社会组织参与农村扶贫工作充满了不信任。另一方面，虽然社会组织中最重要的市场主体在我国已经较为成熟。但营利而非扶贫是市场主体可持续发展的基础与动力，营利与扶贫之间可能存在一定的利益冲突^[6]。再加上，大多数企业并没有建立长效的扶贫机制，往往只是为了响应政府号召而在短期内投入部分资源帮助农村，也不会关注农村扶贫的长期效果。可喜的是，我国部分市场主体正在与个别地方政府建立长效的扶贫合作机制，逐渐关注到贫困地区农民真正缺少什么，继而有针对性地帮助贫困农民提高反贫困能力。如部分互联网企业，积极利用自身的网络平台，试图通过发展“互联网+ 农业”，帮助提升农民的务农收益，继而实现农村脱贫。

　　四、农村精准扶贫的路径：培育脱贫主体，重塑脱贫治理机制

　　如上所述，农村脱贫机制的松散、弱化，导致政府难以有效整合多方力量协同推进农村扶贫开发工作。因此，当前优化改进农村精准扶贫工作时，首当其冲地便是帮助农村培育脱贫主体，再塑脱贫治理机制。具体说来，一是明确政府、农民和社会组织在农村扶贫开发工作中的角色定位，实现农村精准扶贫工作的顶层设计，帮助农村重新塑造脱贫治理机制；二是依托农业产业化，既能直接帮助农民脱贫，又能促进新型农民培育，为农村精准扶贫工作储备充足的脱贫主体；三是有效统筹整合多方面的扶贫力量，切实有效地发挥政府在农村扶贫开发工作中的主导作用，同时最大程度地避免政府职能的越位和错位；四是建立吸引社会组织参与农村扶贫开发的工作机制，通过多种政策激励，为社会组织参与农村精准扶贫工作提供便利。

　　（一）扶贫的顶层设计，重塑农村脱贫机制

　　科学高效地完成农村扶贫的顶层设计，重塑农村脱贫机制，是优化农村精准扶贫工作的第一步。尽快打破传统的单一依靠政府“遍洒胡椒面”的漫灌式扶贫机制，建立政府、农民和社会组织三者合作的协同脱贫治理机制，推进农村精准扶贫工作。具体说来，一是准确定位政府、农民和社会组织在农村扶贫中的角色。政府继续发挥适当的主导作用，承担起全面统筹农村扶贫开发工作的重任；农民应被当做农村扶贫开发工作的最主要的参与者，要积极激励贫困农民自力更生，并培育其反贫困能力，同时充分发挥新型农民在农村脱贫工作中的能动性作用；社会组织应成为政府开展农村精准扶贫工作的得力助手，尽可能地为农村提供较多的扶贫资源。二是建立政府、农民和社会组织的协商对话机制。农村精准扶贫政策的制定、落实和调整，要由政府组织农民和社会组织进行共同协商、研究和确定，以便有效整合三方力量，协同应对农村贫困问题。三是依托第三方机构，实时监测农村脱贫机制的运行，发现其中的不足或问题，并尽快反馈至政府、农民和社会组织层面进行整改。总之，只有科学设计农村扶贫开发的顶层机制或者制度，建设适应农村扶贫开发需求的脱贫机制，才能从根本上促进农村精准扶贫工作的开展。

　　（二）依托农业产业化，培育储备新型农民

　　农村人才持续外流，不仅导致农村脱贫进展缓慢，而且还导致农村脱贫主体日益不足。因此，必须依托农业产业化和现代农业发展，加速培育新型农民，在帮助农民提高经济收入的同时，为农村精准扶贫工作储备足够的脱贫主体。首先，各级政府应该成立专门指导和扶持农村新型农民培育的领导机构和组织机制。虽然，我国各级政府的不少部门都有针对新型农民的扶持政策和工作计划，但是各部门的力量都较为分散，难以形成合力，致使新型农民的培育进展缓慢，这已经与农村精准扶贫工作和现代农业发展的要求不相适应。因此，政府必须高度重视新型农民培育，通过强化领导、给予培育资源等方式，帮助农村培育充足的新型农民，同时也能为农村精准扶贫工作储备脱贫主体。第二，积极开展农民职业教育，帮助提升农民的科学文化素质。同时，也要尽快在农村建立现代农业生产技术推广体系，帮助农民学会科学种植养殖，有效提高务农收入，进而实现农民脱贫。第三，鼓励农民成立专业合作社，壮大集体经济实力，提高农民的经营管理能力，带领其他农民一起脱贫。同时也能让农民实现合作抱暖，共同抵御市场经济的风险，进而帮助农民远离贫困。此外，也要适时地为农村选拨出合适的带头人，带领农民参与到农村精准扶贫工作中来。

　　（三）统筹各种扶贫力量，发挥政府主导作用

　　政府应该进一步明确其在农村精准扶贫工作中的任务，尽快整合过于分散的扶贫资源和力量，实现精准施策、精准投入，帮助农村早日脱贫，并在此过程中充分发挥主导作用。当前，虽然政府掌握了数量庞大的扶贫资源，但是相比我国贫困人口众多的现实情况，政府掌握的扶贫资源和力量仍然较少，且过于分散，难以集中发挥效用。因此，政府开展农村精准扶贫工作的首要任务就是，有效统筹整合政府内外的扶贫资源和力量，继而在完成精准识别后，实现扶贫资源的精准投放，并进行精准管理，继而帮助贫困农民脱贫，帮助农村打赢脱贫攻坚战。其次，政府也应该有效梳理扶贫中的政府职能，在扶贫工作中，政府应该做的是“定调子”、“掌舵”，而不是“划桨”，从事具体的扶贫任务。在政府主导的前提下，把具体扶贫任务分解到农民和社会组织身上，鼓励、督促和监督具体的扶贫工作落实情况。第三，政府要时刻监督政府内部的扶贫工作，避免出现寻租、贪污腐败，影响政府公信力，继而影响到政府的脱贫主导作用的发挥。即要保证扶贫信息的公开透明，做到阳光扶贫，争取农民对政府精准扶贫工作的支持和参与。

　　（四）建立多种激励机制，吸引社会组织参与扶贫

　　政府应该适时建立多种扶贫激励机制，为参与农村精准扶贫工作的社会组织提供优惠政策，以便吸引更多社会组织参与到农村扶贫工作中来。通过激励机制的制定，有利于打破社会组织参与农村扶贫的障碍。首先为参与农村精准扶贫工作的市场主体给予一定程度上的财政税收优惠政策，帮助市场主体调和盈利与扶贫之间的矛盾。进而激励市场主体更加愿意参与到农村扶贫工作中来，帮助政府提供短缺的扶贫资源。第二，通过授予社会组织荣誉称号等精神激励方式，鼓励社会组织积极承担社会责任，勇于投身农村精准扶贫工作。在这个层面上，帮助社会组织实现自身的社会价值，最终赢得国家和民众的尊重和支持。总之，通过物质和精神等多种激励机制，能够鼓励、吸引社会组织参与到农村精准扶贫工作中来。

参考文献：
〔1〕李汉卿. 协同治理理论探析 [J]. 理论月刊，2014（01）：138—142.
〔2〕廖富洲. 我国扶贫开发中的政府行为分析 [J]. 中州学刊，2004（03）：59—61.
〔3〕胡敏华. 我国农村扶贫的制度性陷阱：一个基于组织的分析框架 [J]. 财贸研究，2005（06）：21—27.
〔4〕唐睿，肖唐镖. 农村扶贫中的政府行为分析 [J]. 中国行政管理，2009（03）：115—121.
〔5〕郑万军，王文彬. 基于人力资本视角的农村人口空心化治理 [J]. 农村经济，2015（12）：100—104.
〔6〕王蒙，李雪萍. 行政吸纳市场：治理情境约束强化下的基层政府行为—基于湖北省武陵山区W贫困县产业扶贫的个案研究 [J]. 中共福建省委党校学报，2015（10）：89—96.