“增减挂钩”如何实现易地扶贫时间： 2017-03-19信息来源：秦博　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.07.017

　　为破解易地扶贫搬迁中的用地难题，各地国土资源部门充分发挥城乡建设用地增减挂钩政策优势，有力推动了困难群众的易地安置和脱贫致富。

　　易地搬迁结合“指标”挂钩助力脱贫
　　
　　贫困地区资源禀赋一般都较差，自然环境普遍恶劣、生态脆弱、不具备基本生产和发展条件，特别是位于地震活跃带及受泥石流、滑坡等地质灾害威胁的贫困地区，群众的人身安全都无法保障。

　　在这种情况下，开展易地移民搬迁应是帮助贫困地区群众脱贫的良策。在贫困地区易地扶贫搬迁中，不能忽视两个重要要素：一是土地。随着区域发展与扶贫攻坚工作的深入，贫困地区的生产性用地需求比发达地区更为旺盛。二是资金。根据国家相关文件，易地扶贫搬迁每人最低补助6000元，但这只是一般性的指导标准，笔者调研中了解到的成本远高于此，即便在贫困落后地区，户均的综合搬迁成本也要20万元。在经济下行压力加大的形势下，贫困地区的地方财力也难以为继。

　　为进一步消除易地扶贫搬迁面临的土地瓶颈，国土资源部将城乡建设用地增减挂钩政策运用到了扶贫开发工作中。按照土地利用总体规划、区域发展与扶贫攻坚规划及移民搬迁规划，在耕地不减少、建设用地规模不增加以及生态环境保护要加强的政策前提下，将易地扶贫搬迁后的农村建设用地复垦，增加耕地面积和改善生态环境。节约的部分建设用地指标，在优先满足搬迁区移民安置和发展用地需求的基础上，将节余的建设用地指标在允许范围内，利用城乡、贫富地区间的土地级差地租，通过公开交易用于城镇建设，并将土地出让增值收益全额返还被搬迁区，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，促进地区地灾防治和生态建设。

　　一些地区通过运用增减挂钩政策，整合国土资源，为促进贫困地区经济社会发展找到了一条新路子。

　　以土地为媒介实现农村存量土地资源与城镇化资本的互动。通过易地扶贫搬迁，为新农村建设和基本公共服务均等化提供资金保障。按照西部某地的数据，该地每户宅基地不足1亩，搬迁后腾出宅基地约41.5万亩，按照80%耕地比例进行复垦后，以集中安置每户0.2亩、分散安置每户0.25亩计算，扣除安置用地20.5万亩，还可结余耕地12.7万亩。如果采用增减挂钩政策在省域内流转，每亩出让收入约50万元，总收益可达600亿元以上，为当地扶贫搬迁工作提供半数以上资金。

　　使搬迁群众有更多获得感。江西省赣州市近5年来共安排10.4万困难群众喜迁新居，1246户库区移民全部安置上岸。四川省成都市依托增减挂钩政策建设搬迁新居1800多个，并配套建设了污水处理、道路、绿化、水电气、电视、网络等设施，显著改善了100余万农民群众的居住条件和基本公共服务水平。同时利用整治后的耕地建成了230个标准化规模化农产品生产基地，就近吸纳农村劳动力，为农民扩宽了租金、薪金和股金等收入渠道。

　　提高农村建设用地节约集约水平。易地扶贫搬迁后，通过农村规划和土地整治，提高了农村建设用地的节约集约水平。以四川省建设的“巴山新居”为例，巴中市的农村宅基地存量约425.73平方公里，占城乡建设用地比例达87%，农民人均占地面积近200平方米，低效利用的农村建设用地较多。通过实施增减挂钩，人均综合用地确定在50平方米～70平方米，大量建设用地被腾退复垦。

　　挂钩政策实施中的问题

　　尽管增减挂钩对推动易地移民扶贫工作取得了一定成效，但各地在实际执行过程中，仍存在不少问题亟待解决。

　　偏重建新指标使用，忽视基础工作。部分地方出现了片面追求挂钩指标，存在重建新、轻拆旧，重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾的倾向，甚至出现强拆强建，农民“被上楼”，农村发展用地预留不足等问题。一些地区对拆旧区耕地复垦的数量和质量不够重视，后期监管较为松懈，耕地占补平衡制度受各种因素制约，很难真正做到“占一补一、占优补优”。

　　扶贫搬迁项目周期长、安置难度大。一个易地搬迁项目往往涉及几百个拆旧地块、上百户农户，建新拆旧地块在操作过程中存在诸多不确定因素，特别是农民意愿时常发生变化。同时拆旧地块调出调入和在线报备程序繁琐，影响实施进度。搬迁项目周期一般都在3年以上，进度滞后迫使未及时安置的农民自行修建新房，甚至投诉上访，严重影响了农民参与的积极性。

　　跨地区流转结余指标未必能体现资源的稀缺程度。允许挂钩结余指标在更大范围内流转，理想中应该是价高者得，但笔者在调研中发现，地方政府出于经济社会发展的综合考虑，更倾向把指标留在辖域内流转，造成某种程度的市场失灵，难以体现指标的稀缺程度，最终还要靠上级政府的协调配对才能成功出让。

　　搬迁农民缺少稳定的收入来源。虽然按规定挂钩土地增值收益必须及时全部返还农村，但收益的管理使用及返还农村的方式，目前还缺乏可操作的硬性规定。农民一方面在搬迁后的生活开支明显增加，另一方面又少了田间地头、房前屋后这些创收场所，如不能提供稳定的就业和财产性收入，搬迁成果很难维持，造成社会风险隐患。

　　创新易地搬迁扶贫的几点意见
　　
　　为此，笔者建议各地国土资源主管部门，要按照“搬得出、稳得住、可致富”的总体目标，因地制宜、统筹决策实施易地搬迁扶贫工作。

　　整合资源形成合力。建议各级国土资源主管部门要按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，积极做好部门间的协调和规划间衔接工作，指导增减挂钩、土地整治等涉农项目资金打捆使用，形成合力。

　　让贫困群众共享城镇化发展成果。在加快明晰农村集体土地所有权的基础上，逐步弱化地方政府在增减挂钩工作中的牵头地位，探索真正由贫困群众主导开展增减挂钩的新模式。同时，探索形成增减挂钩结余指标的价格形成机制，以及能够体现其稀缺性的交易平台，建立规范的土地增值收益分配制度，让贫困群众充分享受到城镇化的发展成果。

　　出台搬迁配套土地政策。建议按照中央对易地搬迁工作保障措施提出的要求，优先满足扶贫搬迁对新增建设用地指标的需求。研究制定有助于盘活存量、调动扶贫搬迁农民积极性的宅基地管理政策。对农民专业合作社、扶贫龙头企业和互助资金组织制定专门的用地扶持措施，创造有利于农民就近就业的政策环境。

　　深入开展增减挂钩推动易地扶贫搬迁的理论研究。贫困地区的结余挂钩指标跨县流转是新生事物，亟须在利益返还、过程监管以及增加农民财产性收入等方面进行深入的系统研究，动态评估经济和社会效益，从而规避系统性风险，发挥易地扶贫搬迁政策的最大边际效益。

　　在连片特困地区建立样板工程。从调研情况看，部分地方仍对易地扶贫搬迁的政策存在疑虑，建议在搬迁诉求强烈、贫困类型近似的地区（如全国11个连片特困地区）率先建设示范性样版工程，这不仅为地方提供参考，还可增强附近群众的直观感受，推动形成支持易地扶贫搬迁的良好氛围。