适应自贸区建设的海南行政区划管理研究时间： 2019-10-09信息来源：区域经济评论 2019年第3期 作者：张 可 云 裴 相 烨 责编：qgy 文锐
摘 要：2018年4月，中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，其建设需要适当行政力量的推动。行政区划的调整需要从国家战略及经济社会发展两个层面进行综合考虑，从而适应和促进自贸区的发展。国家战略角度的研究重点在于分析海南自由贸易试验区的特点及其对行政区划调整的要求，经济社会发展程度则通过计算海南省各市县管理幅度及城市化管理水平这两个指标来分析。总体来看，海南省自贸区建设更加市场化、规范化和国际化，在进行相应行政区划调整时，建议各功能组团内部应成立统一的管理委员会，推动组团内部协同发展；具备条件的县及时设立为县级市，适当降低部分县市的管理幅度。
关键词：城市化管理；行政区划；自由贸易试验区
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）03-0049-08 收稿日期：
作者简介：张可云，男，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授，博士生导师（北京 100872）。
裴相烨，女，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所博士生（北京 100872）。
2018年4月，海南建设省办经济特区满30周年，中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区（后文简称“自贸区”）。2018年6月，海南省确定了建设中国（海南）自贸区的重点先行区域，即海口江东新区，推动重点区域建设，从而带动自贸区蓬勃发展。这标志着海南的战略地位将更加重要，作为中国第一个自由贸易港，其成功与否关系到全国自贸区建设的步伐与速度。
自贸区有利于促进经济发展及体制改革，其建设需要适当行政力量的推动。海南省自贸区的建设需要全面的改革，其中行政区划调整是适应自贸区建设要求的重大改革之一。海南省的城市化管理水平与行政区划调整的力度能否推动自贸区的建设，是一个具有重大现实意义的热点话题。行政区划受政治改革、经济发展、功能规划的影响，需要随着城市发展进行调整。
一、已有文献和核心概念
国外自贸区建设历史悠久，最早可追溯到19世纪初，到20世纪70年代自贸区数量急速增加，其功能也更加多元化。国外学者大都从产业发展和贸易带来的效果等角度来探讨自贸区和出口加工区的福利效应，涉及行政管理体制及范围的研究内容较少。其中，Barbara（2002）通过对比分析各国自贸区的发展，提出政府对自贸区的发展有极大贡献。自上海自贸区成立后，越来越多的国内学者开始关注自贸区的相关研究，主要包括自贸区的运行机制，自贸区与周边地区的合作，以及自贸区对经济的影响等几个方面，部分文献分析了自贸区行政管理体制的现状、问题及对策，对行政区划调整的研究文献较少。自由贸易区既可以指国家之间达成贸易协定的特定区域，也可以指某一国家境内局部地区设立的以对外贸易为特色的地区，本文研究的自贸区属于后者。
海南自贸区成立不久，围绕其发展展开研究的文献较少。本文通过百度新闻工具，收集了自贸区从成立到2018年10月底这一时间段内标题中包含“海南自由贸易试验区”的新闻文章，大约有300篇，其中40%是围绕自贸区成立及其建设方案展开的，包括对海南发展路径的解读、发展成果的展望等。其他的文章则介绍了海南自贸区建设发展情况，主要包括以下四个方面：第一，学习研究国内外先进经验。例如，海南省党政代表团陆续分赴全国11个自贸区考察，各级政府开展专题讲座交流发展经验，并学习新加坡发展模式；此外，海南省成立了中国特色自由贸易港研究院，参考专家意见及建议，致力于科学发展。第二，加强顶层设计。海南省在5月中旬推出46条发展举措。其中，在规划方面将按照东、西、南、北、中五大行政区域进行整合，形成“南北两极带动、东西两翼加快发展、中部山区生态保育”的总体空间格局。规划的主要对象是城市的空间系统，其具有引导和控制城市建设和发展的权力，需要通过政府的行政力量保障规划的实现。第三，启动“大招商”。加强招商引资力度，2018年7月中旬海南省在欧洲首次举办大规模推介活动，2018年8月中旬在海口举办澳大利亚专场推介会，面向更广的市场吸引建设资金；此外，政府由招商引资的主体变为招商引资的服务提供者，提升自身吸引力，全力打造一流营商环境，提供有效服务，这在一定程度上避免了政府作为招商主体造成的效率低等问题。第四，发布《百万人才进海南行动计划（2018—2025年）》。广揽的人才不仅仅包括有自贸区工作经验的工作者，也包括任何一个愿意为自贸区发展贡献力量的建设者，为海南的发展注入新鲜血液，提高行政人员自身工作效率，从而提高整体管理水平。
综上所述，自从海南省建设自贸区战略实施以来，虽然提出了一些有关行政区划调整的设想，但缺乏科学的实证依据分析。本文用实证分析的方法围绕自贸区建设讨论海南行政区划调整，首先需要明确相关概念的含义及衡量方法。本文使用的核心概念有三个，分别是行政区划、管理幅度及城市化管理。
行政区划指的是在某一国家的领土上，综合考虑地理及历史条件、经济联系等状况，根据政权架构和职责履行的要求，对行政管辖范围的划分和调整。而行政区划的管理幅度一般是指一个行政区直接管辖的下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小均会影响管理效果，需要处理好政区管理单元间的关系，把握好合理的规模。因此，管理幅度能在一定程度上反映当地的经济社会发展水平。而对于基层管理单元而言，管理幅度包括人口幅度和面积幅度。人口幅度指每个行政管理单元服务的人口数，面积幅度指每个行政管理单元管理的面积大小。
城市化管理不同于城市管理，它是指对已经城市化的地区采取不同于农村的管理模式。城市化管理的对象是城镇居民，而农村化管理的对象主要是农村居民。城市化管理包含于城市管理，后者伴随着城市的出现而产生，适用于城市发展中的任一时点，而前者以快速城镇化为背景。城市化管理指数可用于探讨城市化管理率和城市化水平的匹配程度，计算公式为：
城市化管理指数 = [ 城市化管理率 / 城市化水平] ×100% （1）
城市化管理率指在一定的行政级别之下，城市型行政区占城市型和农村型行政区之和的比例。本文综合考虑我国行政管理要求、设置标准，将我国目前的基层管理单元分为非城市型政区和城市型政区。非城市型政区指行政村，村委会为其管理服务机构；城市型政区指社区，居委会为其管理服务机构。具体计算公式为：
城市化管理率 = [ 居委会数量 / ( 居委会数量+村委会数量 ) ] × 100% （2）
而城市化水平指常住人口数占总人口数的比例，计算公式为：
城市化水平 = [ 常住人口数 / 总人口数 ] ×100% （3）
城市化管理率反映了在城市化过程中区域内部城市型社会与乡村型社会的互动变化。城市化管理指数反映城市化进程中的制度变迁与实际城市化进程匹配的程度，其值越大，表明城市化管理率与城市化率越匹配。虽然经济发达地方的城市化管理率往往较高，但这并不完全是由经济因素决定的，政府制度创新或变迁的意愿与能力才是决定这个指标高低的关键因素。因此，城市化管理水平即城市化管理指数，能在一定程度上反映当地的经济社会发展水平。
二、自贸区对行政区划调整的要求
海南省由经济特区转变为自贸区，诠释了中国改革开放路径与目标的演绎逻辑。自贸区建设是为了适应全球经济发展态势而实施的更加主动的对外开放的举措，是落实开放发展理念的具体政策安排，有助于充分利用国际国内两个市场、促进经济增长方式转变和经济结构优化。
与经济特区相比，自贸区对地区发展水平和管理水平有了更高的要求，二者的区别主要有三个方面：第一，背景不同。党的十一届三中全会作出改革开放的伟大决策。两年后，深圳、珠海、汕头与厦门四个首批经济特区成立。1988年海南经济特区设立，当时中国正处于改革开放的起步阶段，而海南自贸区成立时，中国已经迈入了中国特色社会主义新时代。自贸区与经济特区相比较，无论是经济发展方式抑或是城市管理模式，都发生了根本性变化。第二，目的不同。经济特区的建立是为了在小范围内探索市场经济体制运行模式，寻找适合中国的发展方式并逐步推向全国，而自贸区的成立旨在探索全方位开放模式，更好地融入全球经济的发展。第三，作用不同。如果说经济特区是改革开放的“窗口”，那么自贸区则是深化改革开放的“试验田”，海南的建设效果在一定程度上影响自贸区的发展速度，进而影响中国经济的发展，责任更重。
相对而言，自贸区建设更加市场化、规范化、国际化，这对行政区划管理提出了新的要求。首先，市场化意味着贸易和投资的自由便利与高度发展，尽可能放宽市场准入条件，减少政府的干预，进一步改革管理体制，使得市场在经济发展中起决定性作用。因此，行政区划调整一方面需要适当简政放权，赋予市场活力；另一方面需要推动行政体制改革，坚持扁平化管理，给予地方更大的管理空间。其次，规范化意味着自贸区需要提供公平、统一、高效的法制化环境，管理者能够及时处理可能出现的问题，保持社会的稳定与和谐。因此，行政区划调整需要均衡各个辖区的管理幅度，同时要招揽急需人才，提升管理效率，提高应急处理能力。再次，国际化代表着开放与包容，要求建立符合国际标准的公共服务体系，打造开放包容的品牌。因此，行政区划调整需要适当提高城市化管理水平，及时建立城市型政区。一方面在规划的引领下加强基础设施建设，努力改善城市面貌，全方位开放，尊重不同的文化；另一方面要积极学习各地的建设经验，推动精细化管理。
通过梳理海南建省以来的行政区划调整，包括撤县设市、增设及市辖区调整等，我们发现部分调整因素对现在及将来的区划优化仍有一定的影响，而且目前的行政区划格局还存在需要完善的方面。这些因素均影响自贸区发展，影响当地市场化、国际化与规范化发展，需要在未来区划调整时加以注意。表1显示了1988年和2018年海南省行政区设置的对比。
由表1可知，随着城市化水平的提高，海南省地级市、县级市及市辖区数量均有所增加，以下三个因素对海南省过去的行政区划调整产生了重要影响，也会影响未来的行政区划调整。第一，成为深化政治体制改革的试验田。2008年7月，海南省委五届三次全会决定进一步完善省直管市县体制，将197项行政管理事项向市县下放。这一转变不仅完善了大部门体制、进一步激发了基层活力，还提高了资源配置效益，把省直管市县体制建设推进到了新的阶段。虽然海南省一直在探索政治体制改革的新方式，但探索阶段难免会出现与预期效果有偏差的结果，仍有需要深化改革的方面，即政府机构及部门设置与中央不对口，在上传下达方面匹配度不足，造成了部分决策缺乏中央相关部门支持、特区政策落实不到位等困难。为了促进自贸区的高质量发展，海南省在未来行政区划调整时，应继续加强管理系统的整体性与协调性，促进自贸区发展市场化。第二，成为立足亚洲、面向世界的重要国际交往平台。2010年1月，国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，这标志着海南国际旅游岛建设正式步入正轨。一方面建立旅游业改革试验区，加快体制创新；另一方面依托区位和博鳌亚洲论坛品牌优势，全方位开展区域性、国际性经济及文化交流活动。以夏威夷岛为例，可持续发展原则是以旅游业为支柱产业的夏威夷岛不断发展的主要动力，可持续发展的主体包括让本地人收益，培养全社会的旅游意识。海南岛的情况与夏威夷岛类似，只有让本地人感受到旅游业发展带来的好处，才会不遗余力地支持旅游业发展，然而目前海南省各地的营商环境、居民的参与意识均有待提高。为了促进自贸区发展国际化，在行政区划调整时应注意及时设立城市型政区，提高精细化管理水平。第三，维护国家主权和领土完整。2012年6月，国务院正式批准撤销西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，建立地级三沙市，政府驻西沙永兴岛。海岛是国家领土的重要组成部分，具备海洋权益价值、军事价值、经济价值及科学研究价值。特殊的地理位置赋予了海南省新的历史使命，然而三沙市目前仍处于初步建设阶段。在未来行政区划调整时，应确保海岛行政单元边界的清晰性与稳定性，培养一批恪守职责、坚守岗位的人才，这不仅有利于生态环境的保护及合理开发，也有利于巩固国防。
此外，与建省之初相比，海南省行政区划虽有所调整，但仍存在如下问题：市县各自独立，区域经济发展动力不足等。各市县管辖范围有限，资金、技术等生产要素聚集程度不够，实力有待提高，这些是需要深化调整的重要原因。尽管《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》确定了北部、南部、中部、东部、西部以及海洋组团共六大功能组团，各个组团均有自己的发展定位及建设重点，但因为各个组团的组成部分各自独立，市县均直接对省政府负责，缺乏统一的管理和协调，发展过程中可能会出现重复建设等问题，可能会造成恶性竞争及资源浪费的现象。为了促进自贸区高质量发展，应加快区域一体化步伐，优化资源配置，使得地区发展高效化和规范化。
自贸区是深化改革开放的重大举措，其区划调整工作更是重中之重，需合理规划，综合考虑新时代定位及历史条件等因素稳步推进。行政区域作为经济社会活动的载体，其设置合理与否会直接影响到经济社会发展活动的成效。为深入探究行政区划调整的方向，本文将继续分析如何使行政区划格局与当地经济社会发展水平相匹配。
三、管理幅度与城市化管理现状
研究适合自贸区发展的海南省行政区划调整，还需要探讨当地的经济社会发展水平，本文通过管理幅度与城市化管理现状这两个指标来分析。
有效率的行政管理建立在与之相适应的区域人口和面积的基础上，管理幅度过大或过小分别意味着行政资源的缺失或浪费。一般来讲，管理幅度越均衡，经济社会发展水平越高。对管理幅度适中的度量，并没有一个明确的指标，我们可以根据省内各市县比较来考察。表2是2016年海南省北、南、中、东、西共五大组团及各市县的管理幅度。
由表2可知，海南省各市县人口密度较低，海口市最高，为0.10，其他市县均在0.03以下，可见海南省人口主要集中在海口市，其他市县人口较少。就人口幅度而言，在地级市中，儋州市及海口市的人口幅度比较大，数值分别为5.22和5.79；在县级市中，位于东部和西部的县级市人口幅度比较大；十个县中，澄迈、乐东及临高县人口幅度比较大，数值均在4以上。人口幅度过大可能会造成拥挤以及各种社会治安与经济问题，导致管理部门应接不暇，效率低下。此外，各大区域内面积幅度值差异较大，地级市及县级市的面积幅度整体上低于县的面积幅度；面积幅度值最大的是东方市，为326.50。面积幅度大意味着在行政管理过程中可能会出现管理空缺、监督能力不足、反馈速度慢等问题。因此，适当调整行政区的设置，进行必要的整合，增加辖区内乡、镇及街道办事处的数量，降低各地区的人口幅度和面积幅度，是均衡行政区管理负担的必然要求，同时有利于促进自贸区建设规范化。
任何事物均有其发展的内在规律，一定的城市化水平需要有与之相适应的城市化管理。城市化管理水平高的地区，能够很好地处理在城市化过程中涉及的诸多问题。例如：非农业人口比例高的地方及时设置相应的行政管理单元，有利于处理农业人口转化为非农业人口后的就业及社会保障问题，城市居民数量扩张之后基础设施、教育等公共服务的完善问题。而如果一个区域的城市化水平较高，却仍采用非城市型政区管理方式，则该区域与区划调整过的地区相比，便会缺少一定的发展权限。例如，与县级市相比，县的经济发展权限要小，这会阻碍当地经济发展，及时调整为城市型政区，可以减少不必要的区域内摩擦消耗，扩大市场运作空间，以促进经济效率的提高。2016年海南省各行政单元城市化管理水平详见表3。
由表3可知，海南省城市化水平还很低，大部分县市的城市化水平低于50%，而全国平均水平已于2011年突破50%；城市化管理率也较低，除海口市和三亚市起步较早，城市行政区设置较多外，其他大部分地区基本低于20%，管理方式仍以农村管理形式为主；城市化管理水平同样很低，城市化管理率远远低于城市化水平，说明目前海南省城市行政区设置整体滞后于城市化进程，还远远达不到自贸区建设发展需要的水平。根据上述分析结果，海南省不仅需要致力于提高城市化水平，在行政区划调整时还需要适当提高城市行政区的比例。虽然作为一个海岛，海南省的发展受交通条件所限，较为封闭，与其他省市来往并不频繁，本地经济主要靠当地人发展，但是自贸区的成立为经济开放发展和人才引进提供了一个良好的契机，有条件的地区及时转变行政区管理模式有利于与经济社会发展相适应，同时能够促进自贸区建设国际化。
四、行政区划优化的原则与方向
根据国家战略及经济社会发展两个层面的分析，下面着重讨论未来海南行政区划调整的原则、重点及方向。
需要遵循的原则如下：第一，增强治理体系的系统性。海南省自建省之初，管理体制就是省直管县市，并于2008年进行了深化改革。虽有一定的发展，但也存在省级与县市级公务员级别差距过大的问题，不利于基层人员的晋升。在调整时应协调省政府与市县政府的关系，完善管理体制改革，使得级别差距适度，即分层合理化，进一步激发基层行政单元管理的主动性与能动性，增强县域经济活力。第二，巩固国防，维护国家领土完整。海南省承担着维护国家领土完整的重要责任。在区划调整时，应特别关注边疆地区的发展，保证边界清晰，权责明确，并给予一定的政策倾斜，鼓励并推动海岛附近小岛屿建设。第三，适当提高各县市城市化水平及城市化管理水平。区域像生命有机体一样，会经历从落后到发达的成长过程，即从农村地区逐渐成长为城市地区，不同的城市化水平需要有相匹配的城市化管理，但在现实中存在两者脱节的现象，已经城市化的地区需要尽快设置城市型政区。
依据上述原则，海南省行政区划调整应该注重三个方面：第一，继续坚持扁平化行政管理，调整治理层级差距。进一步深化省直管县（包括县级市）体制改革，加大下放行政审批事项力度，给予地方更大的发展空间；同时制定合理的晋升机制，缩减层级促进基层管理人员的晋升与发展。第二，规划先行，合理开发。注重环境保护效果的改善，需要提前明确边界，做好规划。清晰的行政边界有助于环境治理，绿水青山就是金山银山，不能走先发展再治理的老路。第三，提高精细化管理水平，提高城市型政区比例，加强管理幅度均衡化。城市化管理水平的提高有助于增强地方整体发展活力。
因此，可以初步提出海南省行政区划调整方向：第一，以原行政区划为基础，建议六大功能组团分别协同发展。尊重六大行政区域完整性，在各功能组团内部设立职能明确的管理委员会，统一规划权。实践证明，统一规划能有效促进地方发展。一方面增加组团内各市县的交流与贸易往来，集聚更多的资源，增强区域内部发展动力；另一方面协调组团内各县市的发展重点，优化产业结构，避免重复建设可能造成的市场不良竞争等问题。第二，适当降低部分市县管理幅度，有助于减少地方政府的管理压力，可优先降低东方市、乐东县以及儋州市的人口幅度和面积幅度。第三，澄迈县及昌江县城市化水平已超过了50%，城市化管理率及城市化管理指数也高于大部分县级市，建议考虑设立为县级市，给予地方更大的发展权限。
五、总结
本文从国家战略和经济社会发展两个层面分析海南省的行政区划调整，探讨了海南自贸区的发展、特点及其对行政区划调整的要求，并综合海南省行政区划调整的历史、存在的问题及其管理幅度、城市化管理现状进行分析，提出了海南省行政区划优化的原则与初步调整方向。
海南省的自由贸易区作为全国瞩目、世界关注的改革试验区，将对我国未来经济的创新发展产生深远影响。在促进国家治理体系和治理能力现代化过程中，行政区划是优化空间发展格局和提高空间治理效率的重要依托。一个地区的政区设置是否合理，决定了这个地区的发展潜能能否被激发，空间秩序能否被优化。政区管理模式的及时转变，便于解决快速城市化进程中出现的问题，推动当地全方位发展。对该问题的进一步探讨，也即提出海南省行政区划调整具体方案，未来还须进行全面的实地调查研究。
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