我国自贸试验区发展态势、制约因素与未来展望时间： 2020-03-18信息来源： 改革杂志 2020-03-18 《改革》2020年第2期　作者：王旭阳 肖金成 张燕燕　责编：qgy

从2013年9月上海自贸试验区挂牌成立，到2019年8月自贸试验区第五次扩容，我国共设立了18个自贸试验区，基本形成了“1+3+7+1+6”的自贸试验区方阵，形成了协调东中西、统筹南北方，覆盖沿海、内陆、沿边统筹兼顾的全方位开放格局。作为我国改革开放的“制度试验田”，自贸试验区积累了一系列可复制推广的改革创新成果，率先建立了以准入前国民待遇和“负面清单”为核心的外商投资管理制度，以贸易便利化为出发点的贸易监管制度，以资本账户开放和金融业对外开放为目标的金融创新制度，以转变政府职能为核心的事中事后监管制度。这些制度创新性强、集成特点明显、市场主体反应好，极大地提高了自贸试验区的营商环境。自贸试验区内的改革创新在区外得以复制推广，形成了普惠改革红利、共享开放成果的局面。

一、自贸试验区建设的现实价值

当前，国际经贸关系面临深刻变化，全球治理体系正经历调整重构，我国对外开放面临新形势新挑战，对外开放的深度、广度不断加深，制度开放代替政策开放成为新形势下对外开放的主题。我国经济进入转型发展的关键阶段，经济从高速增长进入高质量发展阶段，需要通过深化改革消除制约经济发展的体制机制障碍，向改革要红利，进一步解放生产力、发展生产力。

（一）自贸试验区是我国应对当前国际经贸形势的战略选择

当前国际经贸形势正在发生深刻变化，国际政治和经济形势正在经历深刻调整。全球贸易保护主义抬头，贸易摩擦下全球经济体增长出现分化。贸易保护主义和单边主义导致国际经贸形势严峻和经济全球化受阻，国际投资贸易的规模、结构、形式都发生了深刻变化，主要表现在以下方面：一是全球贸易和投资正在步入“减速时期”。根据国际货币基金组织公布的数据，2018年全球贸易增速放缓至3.3%，比全球经济增长低0.4个百分点。国际投资呈下行态势，根据联合国贸易和发展会议发布的《全球投资趋势监测报告》，2018年国际直接投资仅为1.2万亿美元，跌至2009年国际金融危机以来的最低水平。国际直接投资下跌幅度最大的主要集中在发达经济体，与2017年相比，下跌了69%左右，美国受贸易税费改革和贸易政策不确定性影响，国际直接投资下降73%。二是贸易形式由多边贸易体制主导向区域经济合作转变。以世界贸易组织为代表的全球多边贸易体系由于涉及成员众多且差异巨大，各经济体的利益无法得到全方位的协调，在推动全球贸易自由化多边体系的发展中存在较大的局限性，这促使各方纷纷在双边和多边范围内签署自由贸易协议（FTA），并在“境内关外”划出一定地域作为自由贸易区，开展“单边形式”的对外开放。与多边贸易体制相比，区域内各国就自由贸易区更容易达成协议并产生实效，因此区域经济一体化表现为越来越多的国家加入区域自由贸易协定中或设定自由贸易区，通过区域经济合作提高增长潜力。三是国际贸易结构升级，由货物贸易向服务贸易转变。国际贸易结构是随着各国产业结构的转变而转变的，伴随着各国产业结构的升级，服务贸易发展迅速。根据世界贸易组织发布的《2019年世界贸易报告》，2005年以来，服务贸易以每年5.4%的速度增长，高于货物贸易增速4.6%，2018年服务贸易占全球贸易的20%左右。由于数字化技术带来贸易成本的降低和服务可贸易性的提升，服务贸易在未来20年将保持快速增长，世界贸易组织预估到2040年服务贸易在全球贸易的比重将达到1/3。同时，服务贸易行业结构将会由传统的运输业、旅游业向保险、金融、教育、电信、咨询、商务服务等现代服务业转变。四是贸易投资一体化趋势明显。当前跨国公司成为全球资源配置的核心主体，跨国公司通过在全球范围内组织生产和构建营销网络，推动了投资和贸易一体化发展。我国在当前国际经贸形势正在经历重构的背景下提出自贸试验区战略，是在对当前国际经贸形势的深刻研判下，积极主动应对新形势、新挑战、新风险的重大举措，是我国参与国际经贸体系重构、积极参与全球治理的重大战略布局。

（二）自贸试验区是引领高水平开放的战略高地

改革开放40多年来，我国对外开放的深度、广度不断加深。从对外开放地域来看，从开放初期的沿海地区的经济特区逐步扩大到沿海城市的经济开发区，20世纪90年代陆续扩展到内陆中心城市和沿边口岸城市，到后来的保税区、跨境经济合作区、自由贸易试验区和自由贸易港，对外开放区域和范围不断扩大。从开放领域来看，从具有比较优势的劳动密集型制造业，到交通、能源、原材料、重化工业，再到金融、保险、电信、商贸等服务业，对外开放的领域不断加深。特别是加入世界贸易组织后，中国加速接轨全球经贸体系，一跃成为全球贸易大国。虽然我国对外开放领域也包含金融等服务业，但对外商投资有严格的限制，政府在外商投资领域发布了《外商投资产业指导目录》，在投资换汇、外商持股比例等方面有严格的要求。当前世界贸易组织主导的全球多边自由贸易体系面临边缘化危机，区域经济一体化组织成为制定国际经贸规则的新平台，在全球治理领域，国家间博弈日益表现为规则制定权的竞争，制度开放逐渐代替政策开放，全面构建开放型经济体制成为当前对外开放的核心任务。面对改革开放的新要求，要在更高起点、更高目标和更深层次上形成更高水平的改革开放新格局，推动经济高质量发展，实现人民美好生活愿望，推动全体人民共同富裕，需要有更高的承接平台，自贸试验区作为改革开放的前沿阵地，大多是经济基础好、贸易体量大、区域优势明显、发展比较成熟的区域。相比国内其他地区，自贸试验区更具发展优势，更具集聚高端要素的能力和抵御风险的能力，是对接国际经贸规则的重要平台，是构建开放型经济新体制的重要平台，是参与全球经济治理制度制定的重要平台，是对内呼应区域发展战略、对外承接共建“一带一路”倡议的重要平台。加快构建自贸试验区网络，高标准建设自贸试验区制度框架，引领更高水平的开放格局，才能在经济全球化进程中占据主动权。

（三）自贸试验区是全面深化改革的试验田

当前我国经济进入转型发展的关键阶段，经济从高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济增速放缓。2013年以来，我国经济增长速度持续下降，这里面既有周期性因素，又有结构性因素。从经济增长驱动力来看，过去靠要素投入拉动的增长模式已经不可持续，资本红利、人口红利、资源红利释放殆尽，急需寻找新的增长动力，这就需要通过深化改革消除制约经济发展的体制机制障碍，营造良好的营商环境，从制度上保障各类市场主体能够获得公平参与市场竞争的机会，激发市场主体的活力，向改革要“红利”。过去40多年的改革已经解决一些浅层次、易推动、容易办的问题，现在改革进入深水区，改革的难度越来越大，触及的问题越来越复杂，涉及的面越来越广，如经济体制改革、国有企业改革、收入分配制度改革、投融资体制改革、财税体制改革、金融体制改革等，大都是涉及全局的重大问题和敏感问题，牵一发而动全身，如果在全国范围铺开，风险较大。目前已经挂牌成立的“1+3+7+1+6”的自贸试验区格局覆盖四大区域板块、统筹沿海内陆沿边，正在开展的投资贸易自由化便利化改革、金融自由化制度改革、税费制度改革和监管制度改革等，为全国其他地区进行风险试压和制度创新，在有限区域、成熟市场、可控范围内先行先试，成熟后推广复制到自贸试验区以外的地区，对于提升政策创新精准度、降低改革风险具有非常重要的作用。自贸试验区作为改革风险的试验田，具有较高的制度创新权限，最具条件推动更大力度、更高标准、更深层次的制度改革，有利于营造市场化、法治化、国际化的营商环境。

二、我国自贸试验区发展态势

目前设立的18个自贸试验区，基本覆盖了沿海、沿边和内陆地区。2019年8月之前设立的12个自贸试验区基本呈现了良好的发展态势，尤其是在制度创新和试点经验的推广方面取得了良好效果。自贸试验区经济发展优势明显，在自身经济发展的同时也带动了周边区域的协调发展。

（一）经济发展状况良好

自贸试验区建设成效明显，自挂牌成立以来，吸引了大量企业注册，截至2018年底，18个自贸试验区累计新设立企业61万家，外资企业3.4万家，以全国万分之二的土地面积，创造了12%的进出口，吸收了12%的外资［3］。自贸试验区经济增长强劲，各项经济指标良好，特别是挂牌成立较早的上海、天津、广州、福建四个自贸试验区。

（二）制度创新显著

制度创新是自贸试验区建设的核心内容，自贸试验区已经成为制度创新的主要载体。自贸试验区成立以来，在投资管理、贸易监管、金融改革、政府管理、营商环境等制度建设方面进行了大量创新，推动了政府治理由事前审批到事中事后监管转变，服务业进一步扩大对外开放范围，外商投资门槛不断降低。自贸试验区在制度方面的系列创新措施开启了从被动接受国际规则到主动对接国际规则的新局面，对推动形成更高层次的对外开放格局起到了示范引领作用。

从具体的制度创新来看，投资贸易管理体制进一步优化，负面清单持续缩短。上海自贸试验区实施的第一张负面清单（2013版）特别措施有190项，2014版减少至139项，2015版减少至122项，2017版再减少至95项。2018年6月30日，由国家发展和改革委员会、商务部发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018版）》又将特别管制措施缩减至45项，在更多领域取消或者放宽了外资准入限制。截至目前，90%以上的国民经济行业对外资实现了准入前国民待遇，负面清单管理模式已经覆盖全部自贸试验区，并向全国近400个国家级开发区复制推广。在贸易便利化方面，自贸试验区进行了大量的改革实践，天津、广州的通关时间缩小50%以上，福建自贸试验区申报出口时间降低至半个小时，大幅提升了通关效率。四川自贸试验区推出国际会展检验检疫监管新模式，成都市进出口平均通关时间大幅降低。在投资便利化方面，广东自贸试验区深入贯彻落实负面清单和准入前国民待遇制度，对负面清单以外的外商投资企业设立改为备案制，外商企业注册时间由10个工作日缩减至2个工作日。浙江自贸试验区在全省率先实现外资备案无差异跨区域就近办理，办理时限由原来的20个工作日调整为即时即办。在营商环境方面，上海自贸试验区深化商事登记制度改革，率先推出企业可选用名称库，推进企业名称登记全程电子化，企业名称核准时间提速40%。浙江自贸试验区优化国际贸易“单一窗口”，并引领“最多跑一次”改革，实行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的审批模式，审批环节减少90%以上，极大地优化了营商环境。

综合观察18个自贸试验区的建设方案（包括总体方案、深化方案），均对投资管理体制改革、贸易监管方式转变、推进金融自由化改革、转变政府治理方式、健全法律保障体系和营造良好营商环境等方面提出了共性要求。其中，涉及政府治理方式转变和投资管理体制改革的任务完成率最高，两者都在90%以上；金融开放创新完成率较低，不足80%，主要是因为金融改革涉及面较宽，风险较大，需要较为严密的制度设计和循序渐进的改革过程。

（三）试点经验复制推广成效明显

18个自贸试验区通过独立制度创新和相互学习借鉴，形成了一大批创新成果，截至2019年8月，已经有202项制度创新成果在全国复制推广，切实发挥了深化改革和扩大开放的试验田、减压舱与先行区的作用。

从目前推广的试点经验来看，涉及投资体制改革的有81项，涉及贸易便利化的有64项，涉及金融业对外开放的有23项，涉及政府管理体制改革的有34项，其中，供各地借鉴的“最佳实践案例”共43个。从推广的模式和路径来看，既有国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室总结梳理，集中向全国复制推广的试点经验（106项）和最佳实践案例（43项），又有国务院各职能部门牵头自行向全国复制推广的（53项）。同时，自贸试验区所在省份将自贸试验区形成的在省级权限范围内的创新举措向该省份其他城市推广，没有设立自贸试验区的省份也高度重视自贸试验区改革的试点经验，主动借鉴学习自贸试验区的改革经验，因地制宜开展复制推广工作，并支持有条件的地区在叠加自贸试验区改革经验的基础上进行集成创新，释放改革红利。

（四）助推区域协调发展

目前设立的18个自贸试验区，涵盖了东部、中部、西部、东北四大板块，沿海、内陆、沿边省份统筹兼顾。自贸试验区作为对外开放的桥头堡，通过制度创新释放制度红利，极大地带动了周边区域的发展。同时，自贸试验区的设立综合考虑了区域平衡发展，实现了与国家区域发展战略的有机衔接，促进了区域协调发展。具体而言，表现在如下方面：

第一，以投资、贸易合作主动融入“一带一路”建设。自贸试验区依托区位、地缘、产业、人文优势，积极推动与“一带一路”沿线国家的经贸合作，在投资贸易自由化便利化方面开展了大量探索。上海自贸试验区通过建立亚太示范电子口岸网络运营中心，有效推动了与“一带一路”沿线国家的通关合作机制建设。陕西自贸试验区依托汽车、装备制造业与欧俄韩建设“中欧”“中俄”“中韩”等国际产业合作园区。同时，西安利用丰富的历史文化优势资源，与“一带一路”沿线国家共建国际高等教育合作交流平台，联合31个国家128所大学成立了“丝绸之路大学联盟”。河南自贸试验区充分发挥交通枢纽优势，开通中欧班列（郑州），覆盖境内3/4的区域，境外遍布欧洲和中亚地区，形成境内外双枢纽、沿途多点集散的格局，极大地促进了我国与“一带一路”沿线国家的互联互通。

第二，以产业联动推动京津冀协同发展。天津自贸试验区自成立以来积极承接北京产业的转移，推动要素在京津冀合理流动，推动京津冀产业的合理布局。目前天津新设立的企业一半以上来自京津冀地区，总部经济特征明显，尤其是融资租赁产业发展迅速。天津自贸试验区20多家金融机构与北京、河北多家金融机构长期开展战略合作，在跨区域支付、异地结算、异地存储和信用担保等方面开展合作，加强金融资源的共享，有效降低了企业的运营成本。同时，天津自贸试验区利用制度和空间资源优势，吸引了一大批互联网企业落户，形成了京津冀智能互联网产业集聚区。

第三，以生产要素自由流动推动长三角一体化和长江经济带发展。长三角地区是我国外向型经济最发达的经济区，进口贸易总额占全国的45%，出口贸易总额占全国的69%。长三角城市群是城市最密集的区域，常住人口城镇化水平高达67%。上海自贸试验区是我国第一个自由贸易试验区，从2013年挂牌成立以来在多个领域开展制度创新，有些创新制度已经在长三角地区和长江中游地区推广应用，比如“单一窗口”制度，已经在长三角地区推广开来，让江苏、安徽的企业同时享受到自贸试验区投资贸易的便利化。2019年7月，上海自贸试验区扩容增加临港片区，在临港片区的总体方案中明确提出支持境内外投资者在新片区设立联合创新专项资金，允许相关资金在长三角地区自由使用，支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群，带动长三角地区新一轮改革开放。湖北自贸试验区主动对接长江经济带发展战略，依托武汉产业基础和教育资源、科技研发优势，在武汉打造以互联网文化娱乐为重点的产业生态链，构建长江经济带世界级产业集群。

第四，促进粤港澳大湾区深度融合发展及对台合作。广东自贸试验区的一个重要战略意义是推动粤港澳大湾区合作。广东自贸试验区首先是探索对港澳更深程度的开放，推动粤港澳在行业管理标准和管理规则方面相衔接，促进生产要素在粤港澳大湾区的有序流动，依托广州南沙片区和深圳前海片区加强与香港的贸易、投资来往，依托珠海横琴片区加强与澳门的合作，目前已经建设前海—香港优势产业基地、横琴粤港澳产业合作园、黄金深港通、粤港澳青年创新创业平台等重要合作平台。截至2019年底，广东自贸试验区累计设立的港澳企业已达1.5万家。福建自贸试验区则依托区位优势加强对台合作，促进闽台产业合作，加强金融、电信、教育、旅游对台的开放，吸引台资企业落户自贸试验区，建设闽台通关合作机制。同时，促进台胞在大陆就业的便利化，允许台胞凭借“台湾居民往来大陆通行证”参加当地城镇居民基本医疗保险。开展对台、离岸金融等特色业务，推动对台金融合作，建行设立“海峡两岸跨境金融中心”，截至2019年5月，累计办理对台跨境收支426.8亿元、对台融资169.38亿元，推动了两岸合作。

第五，统筹沿海、内陆、沿边地区的发展。在目前设立的18个自贸试验区中，覆盖全部10个省份、内陆5个省份、沿边3个省份。各自贸试验区放弃了传统“一刀切”的政策，也没有照搬其他自贸试验区的经验，而是根据自身区位条件、资源禀赋、产业基础等制定差异化的战略定位，在试点内容上进行了立体化探索，推动形成东中西协调发展、海陆统筹的对外开放格局。沿海自贸试验区依托良好的发展优势，注重技术创新推动产业升级，提升产业价值链，率先在更高层次上对外开放合作。内陆自贸试验区的发展区别于沿海自贸试验区，依托长江黄金水道，充分发挥土地资源承载力、劳动力成本优势等，承接东部沿海地区产业转移，兼具对外开放与对内发展双向功能，促进中部地区崛起。沿边自贸试验区则重在区位优势，大力发展与相邻国家的经贸合作，如广西自贸试验区加强与东盟国家的经贸合作，构建面向东盟的国际陆海贸易新通道；云南自贸试验区建设面向南亚、东南亚的辐射中心和开放前沿；黑龙江自贸试验区则重点对俄罗斯和东北亚开放，建设面向东北亚的交通物流枢纽。

三、我国自贸试验区发展的制约因素

尽管自贸试验区发展取得了较大的成绩，但仍旧存在一些问题，主要表现为：发展引领成效不明显，服务业对外开放程度不高，自主改革创新权限不够高，功能空间不足以支撑国家战略，等等。

（一）“虹吸效应”大于“溢出效应”，发展引领成效不明显

目前我国已经设立18个自贸试验区，各自贸试验区在制度建设方面取得了很大突破，改革经验的复制推广取得了很大成效，但是自贸试验区的政策示范效应远大于经济示范效应。各自贸试验区经济建设虽然取得一定成效，但对周边地区的经济增长辐射带动作用不强，尤其是辽宁、湖北、四川、重庆等位于中西部和东北部的自贸试验区，经济增长溢出效应不明显。这里以辽宁、湖北和四川3个2016年设立的自贸试验区为例，选取自贸试验区设立前两年（2014年）和后两年（2018年）3个省份的主要经济指标进行分析，抛开投资、消费等常规因素对经济的拉动作用外，自贸试验区的设立对省内经济增长的贡献主要集中在对第三产业的拉动和货物进出口方面，其他方面的影响较小。自贸试验区挂牌前后两年，除第三产业增加值外，其他主要经济指标变化不是很明显。

短期内自贸试验区的虹吸效应大于溢出效应。自贸试验区的投资贸易自由化便利化制度和完善的配套设施加强了对周边地区企业的吸引力，跨国公司等外向型企业更加倾向于将公司总部设置在或转移至自贸试验区，导致资本、人才、技术等生产要素进一步向自贸试验区集聚。自贸试验区对生产要素的“虹吸效应”，进一步拉大了自贸试验区与周边地区的经济发展差距，尤其在服务业方面表现得更加明显。以上海自贸试验区为例，上海自贸试验区的设立加强了对苏州、无锡的跨国公司的吸引力，这些跨国公司更倾向于将总部迁移至上海自贸试验区内，开展生产活动的全球统一组织调配。自贸试验区对金融资源的虹吸效应，使得大量私募股权投资、风险投资向自贸试验区集聚，私募股权投资、风险投资关系到中小企业的创新发展，金融资源的流失恶化了无锡、苏州等地的创业环境，对这些地区的产业结构升级带来压力。同时，上海自贸试验区对外资实行准入前国民待遇制度，改审批制为备案制，对周期短、时间敏感的企业具有较强的吸引力，使得上海与周边苏州、无锡、南京等地招商引资竞争更加激烈。

（二）制度改革侧重货物贸易便利化，服务业对外开放程度不高

自贸试验区建设沿袭过去保税区的建设经验，重货物贸易，轻服务贸易，改革的广度、深度和立体化程度不够。从当前自贸试验区建设的总体方案和深化方案来看，投资贸易便利化制度改革主要集中在货物贸易监管领域，18个自贸试验区中有14个自贸试验区的贸易监管方式改革远远大于投资管理体制改革。例如辽宁自贸试验区涉及贸易监管方式的有26项，投资管理体制改革的只有11项；浙江自贸试验区涉及贸易监管方式的有49项，投资管理体制改革的只有19项；海南自贸试验区涉及贸易监管方式的有34项，投资管理体制改革的只有10项。

从服务业对外开放来看，自贸试验区产业开放主要依赖于“负面清单”，“负面清单”几经优化，目前已经从2013年的190项，缩减至2018年的45项，已经覆盖90%以上的产业。但与“负面清单”配套的体制机制尚未建立起来，“负面清单”外的产业落地较为困难。除“负面清单”作为产业的准入参考标准外，还应建立起与“负面清单”相配套的货币汇兑政策、自然人出入境政策、外国人员自贸试验区执业政策和社会保障政策等，这样才能保障“负面清单”外的产业真正落地实施。“负面清单”中限制类的措施依然较多，与外资相关的监管措施审查标准不够清晰，政府自由量裁权过大，提高了外资进入的成本。目前全球发展较为成熟的自贸试验区，对外资在金融、保险、证券、电信等领域的投资，具有明确的审查标准和清晰的操作流程。在当前世界贸易以服务贸易和跨境投资为发展趋势的背景下，我国若不能主动对接国际贸易与投资新规则，可能存在被边缘化的风险。

此外，我国对服务业开放带来的风险防控缺乏有效的应对手段，目前还主要以行政管制为主。自贸试验区的管理方式延续了保税区的边境关税原则“一线放开，二线管住”，即在自贸试验区的地域范围内实行“负面清单”以外的产业开放，然而，事实上，绝大多数的服务贸易和投资活动是很难限制在一定区域内的，自贸试验区的开放不只是一种边境意义上的开放，更是一种境内市场的开放，如果没有做好风险防控，将会给国内产业带来较大的风险。且新技术会不断催生出新行业，“负面清单”的更新速度往往跟不上这些行业的更迭速度，推动准入门槛不断放宽，实现“一年一修，动态调整”也应该成为“负面清单”的管理常态。

（三）自主改革创新权限不够高，体制机制有待于进一步理顺

当前自贸试验区出台的改革措施同质化、重复化、浅层化现象较为严重，大部分集中在通关便利化、海关监管改革和各种形式的备案制、“最多跑一次”等简化政府审批流程等方面，具有地方特色和典型意义的改革措施较少，与自贸试验区“制度创新高地”的定位有一定差距，自贸试验区改革创新自主权不够高。造成自贸试验区改革创新自主权不够高的主要原因有二：一是中央政府放权不够。自贸试验区的改革创新审批权限大多还集中在中央部委，地方自主创新的空间有限。二是自贸试验区管理的体制机制不够顺畅，存在多头管理、政出多门现象。以广东自贸试验区为例，南沙片区在行政管理上隶属于广州市，但具体业务审批事项又由广东自贸试验区管理，导致制度改革创新链条过长，自贸试验区管委会权限与开发区管委会权限相当，自贸试验区的管理模式仍然沿用开发区的管理模式，自贸试验区的考核体系沿用开发区的考核体系，拉动GDP增长和招商引资仍然是其首要任务。

自贸试验区改革创新自主权限不够高的深层次原因是缺乏国家层面的自贸试验区相关法律，导致自贸试验区的治理缺乏法律法规支撑。制度创新涉及部门利益，面对部门利益纠葛带来的重重阻力和未来的种种不确定性，如果缺乏专门的法律进行保护，势必会加大自贸试验区制度创新的风险，使得一些制度创新措施流于形式。目前，全国人大常委会除了授权上海、天津、广东、福建自贸试验区具有暂时调整有关法律规定的行政审批决定权外，其他14个自贸试验区均无此权限。因此，未来提高自贸试验区自主改革创新权限的根本途径还在于，在国家、省级层面上对自贸试验区相关管理事宜进行立法，让自贸试验区各项制度创新和管理运营有法可依。

（四）功能空间有限，对接国家战略有待进一步强化

目前已经设立的18个自贸试验区，除了上海自贸试验区临港片区扩容后面积进一步增加外，其他自贸试验区的面积都在120平方公里左右。自贸试验区作为我国深化改革开放的试验田和促进区域协调发展的重要阵地，在功能空间上是明显不足的，具体表现在中西部地区自贸试验区数量较少、东部地区自贸试验区功能空间有限等方面。

从中西部地区来看，中部地区以10%的土地面积，承载了26%的人口，创造了22%的GDP，作为人口大区、交通枢纽、先进制造业中心和东部地区的重要经济腹地，只有河南、湖北2个自贸试验区，不足以支撑中部崛起和区域协调发展的国家战略，也不利于内陆开放。西部地区包含省份最多，与13个国家接壤，拥有陆地边境线长达1.8万余公里，约占全国陆地边境线的 91%，边境贸易有很大发展前景，虽然已有陕西、四川、重庆、广西等自贸试验区，但西部沿边地区设立的自贸试验区较少。因此，很有必要在中部地区和西部沿边地区，根据不同的功能定位增设一定数量的自贸试验区。

东部沿海地区各省市均设有自贸试验区，然而空间有限，需要进一步扩容升级。以浙江自贸试验区为例，浙江自贸试验区的功能定位是“推进以油品全产业链为核心的大宗商品投资便利化贸易自由化”，建设“国际大宗商品贸易自由化先导区”和“具有国际影响力的资源配置基地”，对内是长江经济带发展战略和“一带一路”支撑点，但目前浙江自贸试验区仅设置在舟山，功能有限，不足以支撑浙江自贸试验区的战略定位。充分发挥浙江的区域经济比较优势，还需要在杭州、宁波两市增设新的自贸片区。比如杭州的跨境电子商务综合试验区、杭州综合保税区、宁波保税区和宁波港等，都具备对外开放的产业基础和完备的基础设施，可以作为下一步浙江自贸试验区扩容升级的重点区域。

四、我国自贸试验区发展的取向选择

未来自贸试验区建设应该着重从扩大服务业对外开放、加快实现金融自由化、构建全面有效的风险管理体系、发挥平台支撑和关键节点作用、支撑国家重大区域战略等方面发力，以破解自贸试验区发展难题。

（一）扩大服务业对外开放

我国是全球贸易大国，2018年进出口总额高达4.6万亿美元，对外贸易规模居全球第一，但对外贸易大而不强，一个突出的特征是服务贸易发展滞后，我国服务贸易占对外贸易总额的15%左右，而全球平均水平为20%。当前世界经济已经进入以服务贸易为重点的全球化新阶段，大力发展服务贸易是我国深度融入经济全球化进程、参与全球竞争的重要途径。因此，扩大服务业的对外开放是当前和未来一段时间内自贸试验区建设的主要内容之一，各自贸试验区应由原来注重货物贸易向大力发展服务贸易转变。

1.赋予自贸试验区更大的开放自主权，大幅缩减服务业“负面清单”

目前自贸试验区在产业开放领域采取“负面清单”的制度，除上海自贸试验区建立《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018年）》外，其他自贸试验区尚没有针对服务业的“负面清单”。为此，应建立自贸试验区服务业“负面清单”，大幅放宽市场准入，凡是“负面清单”以外的均可以进入。学习新加坡、迪拜自贸试验区服务业对外开放经验，除关系国家安全和国民经济命脉的领域外，其他服务业领域均可对外开放，将金融、电信、物流、医药、健康、教育作为对外开放的重点领域，豁免关税，并降低税率，减少对外资企业的行业准入标准和业务范围限制，减少外资企业的持股比例限制。给予各自贸试验区更大的改革自主权，根据各自战略定位、区域位置和产业基础，制定个性化的“负面清单”，在服务贸易领域先行先试，真正让自贸试验区成为我国服务业改革的“压力测试泵”。

2.对接国际标准规则，创新服务贸易管理体制机制

我国在服务贸易方面的政策供给不足，服务贸易管理“政出多门”的局面尚未得到根本改变，对服务贸易的国际规则运用相对较弱。应充分发挥国务院服务贸易发展部际联席会议制度的作用，统筹服务贸易相关的政策与制度，各省份由省级政府牵头成立自贸试验区管委会以及相关业务部门参与的服务贸易领导小组，为服务贸易发展提供组织保障。创新服务贸易监管模式，简化行政审批流程，改革滞后的监管制度，鼓励率先从服务贸易创新发展试点开始，探索有利于服务贸易发展的制度体系，并推广到全国自贸试验区。同时，根据各个自贸试验区服务贸易的发展水平和区域特点，适度调整服务贸易的政策制度体系，切忌全国“一刀切”。改革完善服务贸易统计体系，与现行的国际标准接轨，借鉴迪拜等自贸试验区的发展经验，制定既符合我国自贸试验区发展特点和经济体制，又与国际规则对接的服务贸易法律法规体系。

3.大力发展数字经济，提高服务的可贸易性

近年来，随着数字技术的发展，我国服务贸易出现了新特点、新趋势，过去主要靠经验、传统渠道提供对外服务，目前依托数字技术提供的服务占比在70%以上。数字技术对传统行业的数字化改造，使得企业的商业模式和交易方式发生了变革，数据作为新的生产要素实现跨境流动，在线教育、在线旅游、互联网医疗、互联网金融等新的商业模式出现，使得服务的远程交付变得可能，大大提高了传统服务业的可贸易性，延长了服务链条，拓宽了服务领域与服务空间。同时，数字技术可以支撑个性化、定制化需求，服务消费者可根据自身需求下单，通过数字技术对集成化资源进行分割抽取，实现服务的个性化定制，如SaaS服务。未来要大力发展大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等技术，并注重运用这些技术开展对服务业的信息化、智能化改造，推动跨境电子商务发展，拓展服务贸易的市场空间。

4.发挥财政导向作用，引导产业结构优化升级

学习新加坡、韩国对自贸试验区高新技术制造业和现代服务产业的财政补贴经验，结合《中国制造2025》以及产业重点发展方向，发挥财政资金的引导作用，对进入自贸试验区的符合条件的产业给予一定的财政补贴，鼓励自贸试验区引进的外资“有所为有所不为”，使其符合我国产业结构升级的方向，财政补贴应向现代服务业倾斜，通过自贸试验区产业发展促进区域产业结构的优化升级。

5.发挥人才基础作用，建立服务贸易人才培养机制

扩大自贸试验区服务业的对外开放需要建立一支精通国际经贸规则、熟悉服务贸易流程、掌握国际话语体系的专业化人才队伍，为扩大自贸试验区服务业对外开放提供人才支持。为此，我们需要建立人才培养机制，坚持产学研结合，将自贸试验区企业需求与大学教育结合起来，实现人才的定向培养。同时，自贸试验区管理机构或区内企业也可以委托学校对员工进行培训和再教育，为自贸试验区发展提供智力支撑。针对自贸试验区服务业发展需求，优化高校教育培训，增设与服务业开放相关的课程设置，为自贸试验区的发展培养更多合适的人才。

（二）探索金融自由化路径

我国资本市场发展还不够完善，地区差异较大，实现金融自由化、利率市场化、人民币国际化需要有一个试验场来测试风险，自贸试验区作为新时期我国对外开放的重要平台，理所当然应承担这一职能。尤其是上海作为国际金融中心，资本市场相对国内其他地区发展较为成熟，金融基础设施建设较为完善，上海自贸试验区理应担当探索实践金融自由化的领头羊，在资本项目可兑换、汇率制度改革、利率市场化、跨境人民币结算等方面先行先试，为全国自贸试验区推动金融自由化积累经验。

1.采用循序渐进的金融自由化路径

鉴于我国资本市场发展上不够成熟，监管体系不够完善，金融自由化理应采取循序渐进的方式，首先评估金融自由化可能出现的风险，根据风险的大小确定金融自由化的顺序。根据我国资本市场发展和监管体系的建设状况，上海自贸试验区应该按照建立开放的外汇市场—资本账户与资本市场开放—实现人民币的跨境自由结算—建立离岸金融市场—推动人民币国际化的顺序推动金融自由化进程。

2.实现资本账户对外开放

资本账户开放包括两个方面的内容：一是资本项目下的货币可兑换，二是本国证券等资本市场对外开放。资本账户开放是推动人民币跨境流动、实现人民币国际化的前提条件。资本账户开放是一个逐渐放开资本账户管制的过程，是一个循序渐进的过程，其开放的速度和程度要根据国内资本市场的发展状况而定，一般而言，在资本账户开放的同时要进行金融体制改革。同时，资本账户开放也并非绝对的开放，即使资本市场发展成熟度很高的美国也并非开放了全部的资本账户。资本账户开放是一种有管制的开放，其开放程度取决于管制的范围。根据中国人民银行统计调查司公布的我国资本账户可兑换情况，在七大类40项资本项目中，还没有完全可兑换的项目，55%以上的项目是部分可兑换，35%的项目是基本可兑换，且管制不对称，对资本流入管制相对较少，对资本流出管制较多，对企业对外直接投资管制较少，对居民资本流出的管制较多。从上海自贸试验区公布的金融业负面清单来看，非居民出售或发行货币市场工具、投资交易证券、参与基金信托市场、买卖衍生品及其他交易工具仍在禁止之列，因而未来上海自贸试验区金融创新的方向主要在于将部分可兑换项目升级为基本可兑换，将基本可兑换项目升级为完全可兑换项目。

3.汇率、利率市场化改革与资本账户开放协同推进

金融市场是互联互通的，资本项目的对外开放势必影响到汇率和利率市场，对汇率、利率市场的变化如果不能因势利导，可能会引发金融风险，阻碍资本账户的对外开放。根据蒙代尔-克鲁格曼“三元悖论”，货币政策的独立性、资本自由流动和固定汇率不可能同时实现。更多的经济体已经证明，在保持货币政策独立性的同时，可以牺牲一些资本流动性来交换固定汇率，或者实行有管理的浮动汇率来实现一定的资本流动性。因此，在对外开放资本账户的同时，随着资本流动性的增加，势必要增加汇率的弹性来适应这种变化，自贸试验区汇率制度改革和资本账户开放应坚持协同推进。同时，资本账户开放会使得利率市场和汇率市场的联系加深，利率市场化改革也要与资本账户对外开放协同推进，否则，资本账户开放会为国际游资利用国内外两个市场的政策差异和监管漏洞套利，扰乱资本市场秩序，阻碍自贸试验区的金融自由化进程。

4.推动人民币跨境结算

人民币跨境结算是人民币国际化的必要条件，尽管2008年以来我国推出了一系列政策推动人民币跨境结算，但人民币跨境结算还停留在初级阶段，人民币作为交易媒介主要存在于中国与相邻国家和地区的对外贸易中，作为贮藏手段的世界货币职能尚没有得到体现，无论是外国政府的官方储备还是私人投资，人民币在世界主要货币中占比还比较少。根据国际清算银行（BIS）公布的调查报告，在全球外汇交易主要币种中，美元仍保持世界货币主导地位，在所有交易货币中占比88%，其次是欧元（32%）、日元（17%）、英镑（13%）、澳元（7%）、加元（5%）以及瑞郎（5%），人民币日均交易额1360亿美元，占全球外汇交易金额的4%（2019年6月数据）。要实现人民币作为全球贸易结算的主要货币，在境外构建具有一定广度和深度的人民币交易市场，必须依托上海等自贸试验区先行先试，加快金融自由化进程。依托沿边自贸试验区推动人民币在边民互市作为计价结算手段，并加速扩展到边境贸易中作为结算手段，推动人民币在与“一带一路”沿线国家贸易中作为结算货币，扩大人民币的适用范围，通过国际贸易结算货币扩展到作为国际投资和国际借贷的货币工具，最终推动主权国家将人民币作为国际储备主要货币。

（三）构建全面有效的风险管理体系

在自贸试验区推动资本账户放开、实现利率市场化之后，如果境内自贸试验区外存在利率和汇率管制，即“一线放开、二线管住”，会导致大规模跨境资金流动，引发套利行为。尤其是FT账户建立后，经常项目和直接投资项目带来的跨境资金流动更加便利，对自贸试验区内资金流动的监管提出了更高要求。尽管央行会对“二线”的利率、汇率进行管制，但结果也只能增加跨境资金的套利成本，而无法完全避免套利行为。因此，我们无法做到“一线”完全放开，也不能“二线”完全管住，而是在自贸试验区逐渐放开资本管制的同时，建立一套全面有效的风险管理体系。

1.加快推动自由贸易账户落地实施

自由贸易账户是上海自贸试验区最重要的创新之一，是自贸试验区推进金融自由化的重要载体。2014年中国人民银行发布的《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》出台，对自由贸易账户的功能和落地实施细则作了详细规定。自贸试验区开展投融资汇兑便利、利率市场化、外汇管理、人民币跨境使用都要通过自由贸易账户，自由贸易账户与境外账户的资金往来体现了“一线完全放开”，自由贸易账户与境内其他结算账户之间的资金划转体现了“二线有效管住”的原则。监管部门对资金进出“二线”的管理办法是通过自由贸易账户分账核算体系在境内法人机构设立清算专用账户来实现的，通过对清算账户净额和余额规定的限制，并要求金融机构对进出自由贸易账户的资金自动调节平衡，来控制跨境资金流动。自由贸易账户是自贸试验区跨境资金流动的必经通道，对自贸试验区资金流动具有很强的控制力，使用好自由贸易账户这个工具，加强对自由贸易账户的监控和管理，允许更多境内外金融机构设立自由贸易账户和分账核算单元，并向新设立的自贸试验区推广使用，是做好自贸试验区风险防范和管理的最基本、最重要的措施。

2.建立与完善完全的信息披露制度

现阶段，人民币的汇兑政策使得央行承担了外汇市场的做市商职责。实现利率市场化、汇率市场化，可以在上海自贸试验区借鉴美联储等的做法，由商业银行承担外汇市场做市商的职责，并建立金融机构向监管部门定期汇报的制度，实行完全的信息披露。信息披露内容可以参考巴塞尔协议Ⅲ，在上海自贸试验区率先执行，各商业银行统计每日跨境资本流动的标准差，并上报央行，根据跨境资金流动的情况自动调整信息披露的频率。比如，跨境资本波动平稳并在1个标准差以下，可以季度或月度向央行申报，当当日跨境资本波动大于1个标准差，则要及时向央行申报；如果跨境资本波动大于2个标准差则每日向央行申报；波动大于3个标准差则随时向央行申报，央行启动应急机制，限制甚至暂停跨境资本流动。

3.建立社会信用评价规则与标准体系，实行信用分级管理

应建立社会信用评价管理体系，建立社会信用评价标准和评价规则，利用大数据、云计算、人工智能等技术，量化社会信用评价标准，建立自贸试验区企业和个人社会信用分数，划分信用等级，对社会信用实施分级管理。把企业社会信用作为企业享受政府优惠政策和制度便利的重要依据，包括不限于信贷政策、税收优惠、土地租售、上市扶持、人才引进、专利申请、工商登记等系列政策。把个人社会信用作为个人获取信贷资源、保险、就医、教育等社会生活领域的参考依据。加强对社会信用的管理，建立主动披露制度和失信人黑名单制度，向社会公布失信人名单，对失信人执行市场禁入、退出制度，并要求失信人定期进行信用整改。对信用等级较高的企业法人，鼓励银行开展优质客户名单管理，对于名单上的客户，在自贸试验区开展进出口贸易和对外投资时，鼓励商业银行简化办理流程，如办理进口贸易境外汇款时，“白名单”客户只要提交汇款申请书，不需要再额外提供合同发票或报关单。

4.建立投资贸易一体化监测信息系统

学习新加坡自贸试验区进出口贸易一体化监管信息平台相关经验，在我国自贸试验区推广建立涵盖自贸试验区管理机构、行业主管部门和园区企业的一体化监测管理信息系统，对涉及自贸试验区直接投资、进出口贸易、资金流动、自然人流动、大数据跨境流动等风险比较集中的领域进行重点监控，强化海关货物监管、资本流动监管、跨境套利监管、自然人流动监管等，连接具有审批和管理权限的政府机构，进行风险在线化、平台式联合控制管理，提高信息透明度和监管效率。进一步完善外商的投资审查制度，强化事中事后监管，依据《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，做好外商投资国家安全审查。

（四）积极对接国家区域战略和“一带一路”倡议

作为我国改革开放的“制度试验田”，自贸试验区通过制度创新基本建立了投资自由化、贸易便利化、金融自由化、营商环境国际化的先进制度，具有较强的竞争力，且自贸试验区大多位于地理位置优越、经济基础雄厚、经贸往来频繁的发达区域，对承接国家区域战略、对接“一带一路”倡议具有很强的支撑作用。

1.发挥自贸试验区平台支撑作用深化区域合作

我国已经成立的18个自贸试验区基本覆盖了全部的沿海地区、部分内陆地区和沿边地区，形成了陆海统筹、内外联动的对外开放格局。各自贸试验区所处地理位置不同，经济基础和发展优势各异，应充分发挥制度创新和地缘优势因地制宜推动差异化发展。上海自贸试验区着重在资本账户开放和金融创新上下功夫，将自贸试验区建设与上海国际金融中心建设、长三角一体化有机结合。以上海、湖北、江苏、重庆、四川、浙江自贸试验区为平台，通过交通运输、产业转移、经济辐射、要素流动加强协同，推动长江经济带建设。广东自贸试验区以制度创新为核心，加强内地与港澳经济的深度融合，推动粤港澳大湾区建设，深入推进粤港澳服务贸易自由化、投融资便利化，探索构建粤港澳金融合作新体制等。天津、河北自贸试验区则重点围绕京津冀协同发展，承接首都产业转移，推动制造业和物流业的开放，天津作为京津冀最大的综合贸易港口，在对外贸易和吸引外资方面发挥动力引擎的作用。辽宁、黑龙江自贸试验区重点对东北亚地区开放，着重提升东北老工业基地发展的整体竞争力。四川、重庆自贸试验区主要定位于服务西部大开发，加大西部地区门户城市开放力度。福建自贸试验区最大的战略意义在于对台开放，深化两岸经济合作，吸引台资，促进对台贸易。山东自贸试验区重点发展海洋经济和对接中日韩自贸试验区，打造对外开放新高地。广西、云南重点对接东盟自贸试验区，探索沿边跨境合作新模式。

2.发挥自贸试验区重要节点作用支撑“一带一路”倡议

自贸试验区作为“一带一路”的重要战略支点，通过制度创新可以突破“一带一路”倡议的制度障碍、贸易壁垒和文化隔膜，增进“一带一路”国际经贸合作。“一带一路”沿线国家多为发展中国家和新兴经济体，经济发展水平普遍较低，大多数企业不具备国际竞争力，中国的自贸试验区相对于周边区域具有明显的制度优势和良好的营商环境，可以吸引“一带一路”沿线国家的企业进入自贸试验区开展投资贸易活动，帮助它们获得中国巨大国内市场机会，同时也为自贸试验区内企业的发展带来了合作机遇。自贸试验区作为新时代对外开放高地，可发挥地缘优势作用，是衔接“一带一路”自由贸易网络的最佳战略支点，对建设“一带一路”自由贸易网络起到重要支撑作用。同时，“一带一路”倡议将各自贸试验区串联成线，形成对外开放的整体合力，进一步提升自贸试验区的对外开放水平。

3.发挥自贸试验区制度创新作用，促进“一带一路”沿线国家制度融通

自贸试验区作为中国改革开放的“制度试验田”，率先建立了以准入前国民待遇和“负面清单”为核心的外商投资管理制度，以贸易便利化为出发点的贸易监管制度，以资本账户开放和金融业对外开放为目标的金融创新制度，以转变政府职能为核心的事中事后监管制度，形成了较高标准的经贸规则体系，将这些制度规则融入“一带一路”制度建设中，与“一带一路”倡议的“政策沟通、贸易畅通、资金融通”有机结合，积极拓展与“一带一路”沿线国家在服务贸易领域的合作空间，通过制度融合增强沿线国家在商贸、金融、文化方面的互联互通，增强彼此的政策透明度，突破制度障碍，加速人才、技术、资本、信息在“一带一路”沿线国家之间的自由流动，在更大范围、更广领域、更深层次实现市场开放和投资贸易的自由化便利化。自贸试验区可以根据自身战略定位以及在“一带一路”沿线的地理位置，探索彰显自身特色的经贸制度。如福建自贸试验区作为21世纪海上丝绸之路核心区，可重点围绕对台湾地区的经贸往来特点开展投资、贸易、金融和监管方面的制度创新。河南自贸试验区作为“一带一路”建设的综合交通枢纽，重点探索建设支持内陆自由贸易港、加强内陆口岸与沿海、沿边口岸通关合作的制度，以及跨境贸易电子商务服务试点。&

（本文原载于《改革》2020年第3期，第126～139页。此版本略去了参考文献和图表，若有需要请参阅原文）