中国区域开放战略的演进与成效分析时间： 2019-12-24信息来源：区域经济评论 2019年第5期 作者：白光裕 责编：qgy
摘要：改革开放以来，从兴办经济特区、开放沿海港口城市、设立经济技术开发区，到扩大内陆沿边开放，中国在不断加快对外开放步伐的进程中，区域开放战略正朝着更加协调的方向稳步推进。特别是党的十八大以来，伴随“一带一路”倡议的提出和自由贸易试验区的建立，中国的区域开放平台更加多元，区域开放内容更加丰富，区域开放成效更加凸显，广大内陆沿边地区已经站在了新时期改革开放的潮头，中国全面开放新格局正在形成。
关键词：区域开放；区域合作；区域协调
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2019）05-0089-07 收稿日期：
作者简介：白光裕，女，商务部国际贸易经济合作研究院，博士，助理研究员（北京 100710）。
改革开放以来，中国的对外开放战略大致可以划分为两个阶段：第一阶段是从1978—2011年，这一时期，中国的开放战略具有明显的区域倾向性，主要是以开放东部沿海地区为主；第二阶段是从2012年至今，中国的对外开放进入“海陆联动、东西双向”的新阶段。特别是伴随“一带一路”倡议的提出，广大内陆沿边地区抢抓国家向西开放的历史机遇，积极搭建各类开放平台，深度融入全方位、多层次、宽领域、高水平对外开放热潮，中国区域开放战略的实施成效十分显著。
一、区域开放战略的演进历程
对外开放是中国长期坚持的一项基本国策，然而中国的对外开放战略并非一成不变，而是在改革开放的实践中逐步趋于完善。具体而言，中国的对外开放战略大致可以划分为两个阶段：第一阶段是1978—2011年，即党的十八大之前，这一阶段，中国的开放战略具有明显的区域倾向性，主要是以开放东部沿海地区为主。1979年，党中央、国务院批准广东、福建在对外经济活动中实行特殊政策、灵活措施，并决定在深圳、珠海、厦门、汕头试办经济特区，福建和广东随即成为全国最早实行对外开放的省份，中国扩大开放、深化改革的序幕就此拉开。随后，党中央和国务院又相继做出开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等14个港口城市，在长三角、珠三角、闽东南地区和环渤海地区开辟经济开放区，设立海南经济特区，开发与开放上海浦东新区等一系列重要决定，中国改革开放的步伐日益稳健。党的十三大报告指出，“必须继续巩固和发展已初步形成的‘经济特区―沿海开放城市―沿海经济开发区―内地’这样一个逐步推进的开放格局”；党的十六大报告进一步提出，“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”。在具体实践过程中，这一时期国家的各类优惠政策与优势资源要素都向东部沿海地区集聚，从而带动了地区经济的发展，中国经济发展与对外开放水平也相应呈现出“海强陆弱、东高西低”的特征。
第二阶段是2012年至今，即党的十八大以来，在“一带一路”倡议统领下，中国对外开放进入“海陆联动、东西双向”的新阶段。2013年，“一带一路”倡议的提出为中国内陆沿边地区扩大开放提供了良好的历史契机，特别是丝绸之路经济带所覆盖的省（区、市）大多位于中西部地区，新疆更是成为丝绸之路经济带的核心区。推动“一带一路”建设有助于打造新的区域经济增长极，形成中国区域开放新格局。党的十八大报告指出，“创新开放模式，促进沿海内陆沿边开放优势互补，形成引领国际经济合作和竞争的开放区域，培育带动区域发展的开放高地”；党的十九大报告进一步强调，“要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，遵循共商共建共享原则，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”，并且首次提出了区域协调发展战略，中西部地区的对外开放开始驶入快车道，后发优势逐步显现。
总体来看，中国对外开放战略演进的这两个阶段与“两个大局”思想一脉相承。作为指导中国改革开放和社会主义现代化建设的纲领性文件，中国共产党全国代表大会报告中关于区域开放的表述变化反映了国家开放战略、开放理念、开放重心的转变。广大内陆沿边地区正逐步由开放末梢变为开放前沿，提升内陆沿边地区的开放水平已经成为国家经济发展战略中的重要组成部分，中国区域开放战略也正朝着更加成熟、更加均衡、更加协调的方向发展。
二、内陆开放建设举措更加多元
改革开放特别是党的十八大以来，国务院及各部委密集出台了多项推动内陆沿边区域开发开放的政策文件，陆续设立了众多支持内陆沿边地区深化改革、扩大开放的试验区，为提高内陆沿边地区开发开放水平提供了政策平台与着力点。
1.以“一带一路”倡议为引领推动内陆开放
中国西部12个省（区、市）面积约占全国总面积的71.4%，其陆地边境线长达1.
2.以沿边开发开放战略为抓手推动内陆开放
在沿边开发开放战略的指引下，加快推动沿边边境经济合作区、国家重点开发开放试验区、跨境经济合作区、内陆开放型经济试验区、沿边金融综合改革试验区等开放平台建设，有助于为内陆沿边区域提高开放水平提供先行先试载体。目前，国务院已经批复设立了7个沿边国家重点开发开放试验区（其中6个位于西部地区、1个位于东北地区）、17个边境经济合作区（其中12个位于西部地区、5个位于东北地区）、2个跨境经济合作区（西部地区）、12个自由贸易试验区（其中2个位于中部地区、3个位于西部地区、1个位于东北地区）、12个开放型经济新体制综合试点试验区（其中2个位于中部地区、3个位于西部地区、1个位于东北地区）、2个内陆开放型经济试验区（西部地区）、1个国际合作示范区（东北地区）以及2个沿边金融综合改革试验区（西部地区）等（见表2）。此外，中西部地区也在积极推动国家级承接产业转移示范区、国际级出口示范区等开放型平台的规划和建设，取得了一定成效。不难看出，这些开放型经济特区/平台几乎覆盖了大多数的中西部地区和东北省份，强化了中西部地区开放型经济载体平台建设，并以此为抓手，逐步探索内陆沿边地区开发开放的新路径，进而带动辐射地区的经济发展。
3.以自由贸易试验区为平台推动内陆开放
自由贸易试验区是现阶段较高水平的开放平台，将中西部省市囊括其中，既凸显了国家对内陆开放的重视程度，也为内陆地区探索开放路径、创新开放方式、积累开放经验提供了新机遇。2016年8月，第三批自由贸易试验区正式落地，包括重庆、四川、河南、湖北、陕西、辽宁等六大中西部地区和东北地区的部分省（区、市），标志着中国东中西协调、陆海统筹的全方位、高水平区域开放新格局正在形成。自由贸易试验区的设立为中西部地区深化改革、扩大开放提供了先行先试平台，有利于构建高水平的开放格局。值得一提的是，党的十九大报告提出，要赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港之后，四川等内陆省份已经开始积极探索建设内陆自由贸易港，由此可见，内陆地区各省（区、市）扩大开放、深化改革的意识明显提升。
三、沿边地区的开放形式更加多样
党的十八大之前，内陆沿边地区对外开放的主要抓手是发展对外贸易、扩大吸收外资等传统方式。党的十八大以来，随着区域开放平台的多元化发展，内陆沿边地区的区域开放形式也日益丰富。
1.地方合作不断拓展
近年来，内陆沿边地区积极开展地方政府间的交流与合作，通过签署合作协议、备忘录等方式为进一步扩大开放提供制度保障。例如，云南与缅甸建立定期会晤机制，形成了跨境农业、边境打拐、禁毒、跨境旅游等十多项合作机制；广西百色市与越南高平省签订了《中国广西百色市与越南高平省加快中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区试点建设的协议》，加快推进中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区建设；内蒙古锡林郭勒盟与蒙古国毗邻及沿线地区签署了10余项合作协议和备忘录，持续深化基础设施、畜牧产业、文化旅游、社会民生等领域的合作；黑龙江黑河市与俄罗斯阿穆尔州首府布拉戈维申斯克市借助“一带一路”建设的契机，定期召开中俄边境城市展览会暨黑河市大黑河岛国际经贸洽谈会，已成为中俄两国边境地区开展贸易和投资合作的重要平台。可见，边境地方政府间的合作形式也日益多样，合作内容涉及经济、文化等众多领域，为边境地区提高开放水平提供了重要的制度保障。
2.产业合作趋于深化
为形成支撑区域经济可持续发展的产业基础，内陆沿边省份通过打造合作区、产业园等方式，不断深化产业合作，积极融入区域价值链。例如，广西与越南边境省份正在加快建设东兴—芒街、凭祥—同登、龙邦—茶岭等跨境经济合作区，推进“两廊一圈”发展；宁夏借助中国—阿拉伯国家博览会平台，积极发展与阿拉伯国家的经贸关系，由宁夏主导推动建设的中国—沙特（吉赞）产业园、中国—阿曼（杜库姆）产业园被列入国家发展和改革委员会20个产能合作示范区、商务部16个重点推进境外经贸合作区；辽宁沿“一带”方向推进罗马尼亚辽宁工业园、俄罗斯巴什科尔托斯坦石化工业园、中俄尼古拉商贸物流保税园区等3个境外工业园区建设，同时沿“一路”方向重点推进印尼辽宁镍铁工业园、印度特变电综合产业园、乌干达辽沈工业园、纳米比亚纳丹商贸物流园区等4个境外工业园区建设，七大境外工业园区也是辽宁推动产业国际合作的重要载体；四川在推进中德、中法、中意、中韩、新川等国别园区建设的基础上，提出规划建设东盟产业园，探索建设“两国双园”“多国多园”。内陆各省份依托各类产业合作园区建设，为沿边地区企业走出去搭建合作平台，在深化产业合作的同时打造双向开放的区域发展格局。
3.边境管理不断创新
近年来，边境口岸地区积极探索边境管理机制创新，不断优化通关流程和作业方式，提升通关便利化水平，为进一步扩大开放、深化合作奠定基础。例如，广西积极探索建设“中国—东盟边境贸易国检试验区”，实现中越“两国一检”通关便利化合作；内蒙古建设“单一窗口”，开展边境旅游异地办照业务、ATA单证册业务，探索口岸“三互”通关模式；云南在全国率先推行检商“三证合一”工作模式，实行检验检疫一体化和无纸化，建立分类监管模式，打造关检合作试验区，并于2016年建立了中老边境海关定期会晤机制，推动双方海关合作；新疆陆续开通中塔、中吉、中哈三国四线的口岸农副产品绿色通道等。这些举措不仅提升了当地口岸贸易的便利化水平，同时也为全国口岸管理制度创新提供了新经验和新思路。此外，2018年年初，海关总署制定出台《推进“一带一路”沿线大通关合作行动计划（2018—2020年）》，提出以“信息互换、监管互认、执法互助”为重点，建立适应“一带一路”沿线国家贸易投资需求、适应新技术发展的高水平大通关国际合作机制，这一行动计划也为边境口岸地区创新边境管理，推动通关合作提供了着力点。
4.金融开放硕果累累
金融开放可以说是较高水平的开放形式，沿边省（区、市）的金融开放实践同样硕果累累。2013年11月，经国务院同意，中国人民银行等11部委联合印发《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》，旨在促进沿边金融、跨境金融、地方金融改革创新先行先试，促进人民币周边区域化，全面提升两省区的对外开放和贸易投资便利化水平。经过几年的探索，沿边金融改革开放取得显著成效。例如，广西先后推出个人跨境贸易人民币结算试点、个人本外币兑换特许业务试点，建立人民币对东盟国家货币银行间区域交易平台，实施越南盾、泰铢现钞跨境调运，挂牌运行跨境反假货币工作（南宁）中心，并进一步提出建设广西沿边金融综合改革试验区升级版。云南积极推动跨境人民币业务创新，中国人民银行昆明中心支行的数据显示，2018年，云南全省跨境人民币结算金额为570.61亿元，同比增长10.37%，人民币继续保持全省第二大跨境结算货币地位。
5.民间交流日益密切
近几年来，随着“一带一路”倡议将“民心相通”作为“五通”之一，开展民间交流也日益成为内陆地区，特别是沿边地区扩大开放的重要组成部分。例如，内蒙古满洲里成立了中俄友好医院，并成功举办中俄蒙国际旅游节、冰雪节、茶叶之路国际文化旅游节等。陕西借助“一带一路”建设的东风，不断扩大与“一带一路”沿线国家与城市的对外交流，目前已新增22对友好省州及友好城市关系，并与10个国家15个省市签署了发展友城关系意向书。此外，陕西成功举办了丝绸之路国际电影节和艺术节、丝绸之路旅游博览会等活动，开通了20多条丝绸之路国际旅游线路，进一步地密切了民间沟通、增进了相互了解。广西积极推动中越“两国四地”（中国广西桂林—东兴—越南广宁芒街—下龙）黄金旅游线路的开通，双边旅游合作也进一步带动了双边人员的往来与交流，中越边境龙舟赛、足球赛、文艺交流演出等形式多样的交流活动广泛开展。截至目前，广西与越南已缔结国际友好城市关系16对，边境地区缔结友好村屯20对。密切民间交流不仅有利于增进不同国家和地区人民的友谊，也为开展更深层次的经贸合作奠定了基础。
四、区域开放布局更加均衡
近年来，中西部地区积极深化改革、扩大开放的步伐不断加快，对外贸易发展、利用外资水平、对外投资情况等开放型经济指标总体呈现上升趋势，区域经济增长水平不断提升。虽然从全国范围来看，目前，东部地区“一区独大”的发展格局尚难撼动，但区域发展差距并没有继续扩大，整体来看，全国各地区正朝着更加均衡、协调的方向发展。
1.对外贸易区域布局日益优化
长期以来，中国对外贸易区域格局都存在明显的不平衡性，具体表现为东部地区进出口份额远远超过中西部地区与东北地区的总和。然而，近年来这一局面正逐步发生变化。20世纪90年代以来，东部地区进出口占比于2005年达到89.9%的峰值水平，此后基本呈现逐步下降的态势，2018年降至81.7%。相比之下，中部和西部地区进出口份额则呈现不断攀升的态势。2005—2018年，中部和西部地区进出口占比分别由2005年的2.9%和3.2%增至2018年的6.8%和8.0%，分别提升了3.9个和4.8个百分点。具体而言，从出口表现来看，东部地区出口占比由2005年的89.2%降至2018年的81.1%，同期，中部和西部地区出口占比分别由3.2%和3.4%增至8.1%和8.5%。从进口表现来看，东部地区进口占比由2005年的90.7%降至2018年的82.5%，同期，中部和西部地区进口占比分别由2.6%和2.9%增至5.3%和7.3%。此外，从中国边境小额贸易发展情况来看，在波动中呈现扩张的发展趋势。2005—2018年，中国边境小额贸易进出口额由131.1亿美元增至403.3亿美元，年均增长9.0%，2014年最高达470.6亿美元。其中，出口年均增长311.2亿美元，增速为11.7%；进口年均增长92.2亿美元，增速为3.7%。
2.利用外资区域布局逐步改善
2005年以来，中国东部地区吸收外商直接投资占比呈现先降后升态势，中西部地区占比缓慢攀升，东北地区占比则呈现下降趋势，总体而言，全国外资区域布局结构有所改善。2005—2017年，东部地区吸收外资占比由79.2%降至77.9%，下降1.3个百分点，其中2012年占比降至最低，为73.1%。同期，中部和西部地区利用外资占比分别由7.1%和5.9%增至8.7%和7.7%，分别上升1.6个和1.8个百分点，东北地区占比下降2.1个百分点至5.6%。从中国外商投资企业进出口的区域结构变化情况来看，也呈现出类似的特征。2005—2018年，东部地区外商投资企业进出口额占比由94.3%降至82.5%，同期，中部和西部地区外商投资企业进出口额占比则分别由1.4%和0.9%增至6.2%和8.2%，东北地区外商投资企业进出口额占比则由3.4%降至3.2%。随着“一带一路”倡议的深入实施，中西部地区的区位劣势正在逐步转化为区位优势，伴随营商环境的逐步改善，中西部地区对全球资本的吸引力也稳步提升。世界500强企业中，超过280家已落户成都、重庆，超过210家落户西安，落户数量在全国排名前列，涵盖电子信息、汽车、金融保险、商业零售等诸多领域。最新发布的《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》，进一步拓展了中西部地区外商投资的领域，增加了劳动密集型、先进适用技术产业和配套设施条目，加大了对中西部地区承接外资产业转移的支持力度，有利于优化外资区域布局。
3.对外投资区域布局持续优化
2005—2017年，中西部地区整体对外直接投资占比持续优化，由14.1%增至23.3%。其中，中部地区占比由7.4％增至8.8%，西部地区占比由6.7%增至14.5%。受经济增长缓慢等因素影响，东北地区的对外直接投资占比降幅较大，由2005年的10.1%降至2017年的2.2%，而同期东部地区的对外直接投资占比则下降1.3个百分点至74.5%。2005—2017年，从各地区对外直接投资的年均增速来看，西部地区年均增长率为45.4%（见表3），成为对外直接投资增长最快的区域，显示出较大的发展潜力。特别是“一带一路”倡议提出以来，中西部地区积极“走出去”，投资建设产业园区，推动企业抱团出海。截至2018年9月，中国企业在“一带一路”沿线46个国家共建设初具规模的境外经贸合作区113家，累计投资金额为366.3亿美元，为带动中国企业走出国门搭建了桥梁。
4.经济增长区域布局趋于均衡
党的十八大以来，随着中央政府加大对内陆沿边地区开发开放的支持力度，中西部地区积极融入国家发展战略，深化改革、扩大开放，经济发展水平得到明显提升，后发优势不断显现。1978—2018年，西部地区生产总值从721.6亿元增加到18.4万亿元，经济总量在全国经济总量的占比由19.6%增至20.5%。2018年，中国中部地区各省份经济增速均跑赢全国增速，部分省（区、市）地区生产总值连续保持两位数增幅，全国经济增速前10名中，西部省（区、市）占据6个名额。同时，中西部地区特色优势产业加快发展，陕西聚力打造“3+X”农业特色产业，其中，农产品苹果已经出口到全球80多个国家和地区，综合产值达到790亿元；重庆已经形成电子信息产业和汽车制造业，两大5000亿元级产业集群；贵阳累计建成10个大数据产业园；昆明旅游业总收入突破2000亿元。重庆、陕西、四川、贵州等西部省（区、市）已成为全球重要的电子信息、汽车制造、大数据智能化基地。此外，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、广西北部湾经济区、重庆两江新区、成渝城市群等中西部地区城市群快速成长，正在成为区域经济发展的重要支撑。
五、结语
在国家实施区域协调发展战略的大背景下，在中国深化改革扩大开放的新征程中，中国的区域开放战略正朝着更加成熟、更加均衡、更加协调的方向稳步推进，内陆沿边地区已经站在了新时期改革开放的潮头。习近平总书记指出，要加强“一带一路”建设同京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略的对接，同西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展、沿边开发开放等战略相结合，带动形成全方位开放、东中西部联动发展的局面。内陆沿边地区要紧紧抓住新一轮对外开放的历史机遇，加快打造内陆和沿边地区开放高地，着力完善地区营商环境，积极承接发达地区产业转移，不断提升综合配套能力，发展壮大特色优势产业，为区域经济可持续发展培育造血功能。可以预见，通过紧抓“一带一路”建设、自贸区建设等一系列重大发展机遇，不断提升地区开放型经济水平，积极融入区域价值链，广大内陆沿边地区有望成为推动国民经济增长的新增长极。
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The Evolution and Achievement Analysis of China’s Regional Opening-Up Strategy
Bai Guangyu
Abstact: Since the reform and opening-up, China has established special economic zones, opened coastal cities, set up economic and technological development zones and promoted greater openness in the hinterland and border areas. In the process of accelerating the pace of opening-up, China