黄征学：构建高质量发展的国土空间布局时间： 2023-04-13信息来源：财政科学 作者：黄征学 责编：
2022年11月29日，中国财政学会区域财政研究专业委员会与中国财政科学研究院刊物编辑部在京联合举办“区域协调发展与财政地理”理论研讨会。国家发改委国土开发与地区经济研究所国土开发室主任黄征学出席会议并发言。现将整理后的发言实录附后，供读者参考。
高质量的国土空间布局要统筹好发展和安全、发展和保护、发展和合作三大关系。这里安全和保护既有相同之处，也有不同之处。如，生态安全、粮食安全就跟保护相关，但边疆安全、能源安全和保护的关系就不明确。除此之外，不同空间之间要加强合作，共建高质量发展的动力系统。当然，这里说的空间主要是城镇、农业、生态空间，这种分法便于和2010年颁布的《全国主体功能区规划》中城镇化地区、农产品主产区和重点生态功能区对接，也能更好的吻合国土空间规划中“三区三线”的划分。同时，2010年实施的《全国主体功能区规划》，“9+1”政策体系的架构已经初步建立起来，国土空间规划的很多政策体系也都会沿着这个框架走下去。
关于高质量发展的动力源，主要是三个地区-京津冀、粤港澳大湾区、长三角，这三个地区占中国经济的总量超过40%，是中国经济高质量发展的压舱石，也是引领中国经济参与全球竞争的重要区域。三个动力源地区经济如果能够稳住，全国经济也不会有太大的问题。高质量发展的引擎主要包括长江经济带上的三个城市群——长三角、长江中游、成渝，这三个地区在某种程度上决定中国经济的增速。同时，生态、粮食等重要功能区的作用要稳定发挥，特殊类型地区振兴发展持续推进。因此，高质量国土空间布局是由既包括动力源，也包括维护生态安全、粮食安全、能源安全、边疆安全等共同构成的动力系统。
一是城镇空间分化态势逐渐明朗。二是农业空间向北移动比较明显。三是生态空间向东偏移逐步显现。四是不同空间的主体功能稳步增强。
我们以地级市作为单位作了分析，地级市对全国经济增长贡献的变化。在“十五”到“十一五”对经济增长贡献的区域，不管是东中西还是南北分布比较均匀，后来态势发生了变化，经济增长的空间逐步在向南移。2021年，北方的GDP占全国的比重是35.2%，南方占GDP的64.4%，从2008年以来差距在持续扩大。当然，如果看人均的话，差距并没有这么大。我们用高质量发展指标体系做过很详细的研究，总的结论是南北发展差距并没有GDP占比的差距这么大。
全国经济增长新空间的分布，“十三五”以来，黄河以北除了北京之外其它地区对经济增长的贡献绝大多数都在减少，而黄河以南地区，主要是在东南角这片区域，如，成渝、长江中游、长三角、珠三角、海峡西岸等地区，对经济增长的贡献比较大。近几年来，财政收入也出现分化。2021年，全国333个地级单位，只有105个城市的财政自给率超过了50%，财政自给率不足20%的有57个城市。
除区域分化外，城市群也在分化。尽管19个城市群整体上看人口在集聚，近十年来人口增加了8000多万人，但是有些城市群人口和GDP的占比近十年在持续下降，比如说京津冀、辽中南、哈长等北方地区的城市群经济和人口占全国的比重都在下降。我们对全国30多个都市圈做了分析，也有分化现象。
城市之间分化也已产生。近10年来，绝大多数省的经济和人口都是向省会城市集中，省会城市的人口和经济占比在稳步升高，但也有些城市面临比较大的困难，特别是东北地区，从六普和七普的人口变化可以看到，东北地方人口流失比较多。
我们曾做过产业衰退地区的研究，绝大部分产业衰退地区在北方，多数是资源枯竭型城市，有些城市也面临收缩的问题，全国大概是47个城市建成区人口在减少，基本都是资源枯竭型城市。
农业空间，从2005年北方粮食占比在持续提高，南方粮食占比在逐渐下降，农业空间逐步在向北方地区移动。三调数据可以看到，耕地增加的基本上都是在北方省份，新疆、内蒙古、黑龙江、吉林是耕地面积增加较多的省份。水稻面积增加也主要是位于北方地区，整个农业空间在向北移动。
生态空间方面，伴随着长江和黄河上升为区域重大战略，生态空间向黄河中下游、长江中下游移动，主体功能区规划中的生态格局由“两屏三带”变为“三区四带”，生态空间向东移动的趋势比较明显。
主体功能开始凸显，包括城市群地区人口持续提高，粮食生产区尽管面积在减少但是粮食产量在提高。生态地区的数量在增加，增加了509个，也就是禁止开发区。
主要是四个方面：
1.城镇空间经济集聚和人口集聚不匹配。尽管从19个城市群来看，经济占比和人口占比差不多，如果细分一下，京津冀、粤港澳大湾区、长三角经济占比比人口占比要多10几个百分点，从“十四五”规划提出的五个“优化提升”的城市群来看，也有10几个百分点的差距。如果从超大特大城市看，21个超大和特大城市相差更多，27个省会城市GDP占全省的比重比人口占全省比重多10个百分点，包括兰州、吉林、武汉等，其中兰州GDP占比比人口占比多19%，部分省份在“强省会”中更强调经济集聚，而不是人口的集聚。
2.农业空间和生态空间发展不充分。现在生态空间和农业空间绝大部分在县域，全国县域人口2020年是7.48亿，占全国人口的比重是52.98%，GDP占比仅为全国38.30%。意味着，一半人口仅创造1/3的GDP，剩下的一半人口创造2/3的GDP。城镇空间与农业空间、生态空间的协调发展是有问题的，需要在加快农业空间和生态空间高质量发展的基础上，把人口向外转移，做大分母，缩小分子，提高协调发展的程度。
3.城乡建设空间开发不平衡。通过二调和三调数字的对比，农村人口在持续减少，村庄建设用地却在增加，近十年来村庄建设用地增加了346.28万公顷，农村居住人口占比下降了14.21个百分点。既要高质量发展，又要维护粮食安全、生态安全，尽量减少建设占用农业空间和生态空间，需要关注农村建设浪费的空间，提高节约集约利用水平。
4.能源和粮食生产和消费空间不协调。从这次疫情来看，运输距离长有很多不安全的因素，但近十年来，在经济南移过程中，能源和粮食都在北移。如，煤炭在向北方的陕西、山西和内蒙古三个省份集中。粮食也在向北方省份集中，特别是北方省份绝大部分缺水，粮食在空间上错配的问题较为突出。近些年来，我们国家的铁路货运平均距离在减少，但是煤炭和粮食的运输距离越来越长。在煤炭基地、粮食基地的建设中要考虑这方面的问题。
1.推进城镇空间经济和人口高质量协同集聚。经济集聚和人口集聚相匹配，经济集聚人口集聚和资源集聚相匹配，才能推动协调发展。
2.促进国土空间协调联动开发保护。农业空间和生态空间的人口要向城镇空间转移，通过这种方式才能够实现协调发展。
3.推动城乡建设空间节约集约开发。城乡建设用地增减挂钩是可以做的，其他节约集约利用的手段也需要进一步加强。
4.同步提升不同空间单元的多元功能。尽管某个地区是生态空间，但是生态空间里面依然还有很多人，就要“内聚外迁”，把一部分人转移出去，把一部分集中起来，提升空间效率。农产品主产区也要向地级市和县城集中，并不是说这是农业空间，城镇功能就不发挥了，工业功能和服务业功能都不能发挥了，这是误解。现在，城镇空间在建立农业转移人口市民化和财政转移支付相挂钩的机制、农业转移人口市民化和城市基础设施投资相挂钩的机制、农业转移人口市民化和城市新增建设用地规模相挂钩等三个机制，农业空间在健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，生态空间也在完善生态补偿集中和生态产品价值实现机制，推动不同空间走差异化的道路，但要保障基本公共服务均等化，依然要加大财政转移支付的力度。
具体有：一是完善要素有序自由流动的政策体系。二是构建提升城镇综合承载能力和竞争力的政策体系。三是健全提高农业保障能力的政策体系。四是建立筑牢生态安全屏障的政策体系。现在两个机制中生态补偿机制做得比较好，但是生态产品价值实现机制依然在探索，国内做的比较好的地方是浙江丽水和江西的抚州。五是强化国土空间用途管制制度。