中国区域政策价值取向分析与未来趋势探讨时间： 2016-04-04信息来源：朱占荣　作者：hjr_admin　责编：

        内容提要：中国经济转型有着诸多迷人之处。基于空间价值取向的视角，从“制度变迁”和“特定区域优先”相结合层面，分析了改革开放以来我国区域政策的变迁及今后的趋势。研究表明：从贡献层面看，中国区域政策正在实践着从“增量转型战略”到“渐进式的总量转型战略”的转变；从评价层面看，中国区域政策勾勒出了“制度变迁+区域突破”、“中央政府+地方政府”和“试验—示范—推广”的转型方式；从推进层面看，中国区域政策处理好了“变”与“不变”的关系，在进一步的推进中要注重制度的顶层设计与区域自我发展能力的提升。
        关键词：区域政策；经济转型；价值取向分析
        中图分类号：F127  文献标识码：A  文章编号：1003－4161(2014)05－0001－04  
        DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2014.05.001
 
        一、问题的提出

        中国作为一个后发大国，在崛起的过程中，经济快速增长目标作为国家经济政策制定的先决价值判断标准，为中国经济的振兴提供了不竭的动力。围绕这一系列问题，20世纪90年代初期，我国一些著名学者对此进行了专门的研究，如林毅夫^［1］、樊纲^［2］等；在纪念改革开放30周年之际，国内又形成了一批相关的重要文献，如魏礼群^［3］、张平^［4］。这些研究侧重于回答中国经济快速增长的奥秘是什么?中国成功的经验又是什么?中国的发展是否具有普遍意义和推广价值?对这些问题的解读虽各不相同，但可以梳理出一些基本的研究视角，主要体现在四个方面：一是基于经济体制视角的研究，主要研究经济转型过程中出现的家庭联产承包责任制、价格双轨制、财政包干制等内容；二是基于区域特色的研究，主要研究改革开放以来形成的区域发展模式问题，比如苏南模式、温州模式、鄂尔多斯模式等；三是基于演化视角的研究，主要研究中国经济社会的演变问题，即从计划经济为主、市场调节为辅的阶段到当前倡导科学发展、构建和谐社会阶段的经济社会演变问题；四是基于发展道路的研究，主要分析中国特色社会主义道路的展现形式，如，中国特色新型工业化道路、中国特色城镇化道路等。

        这些研究范围广阔，涵盖了中国经济转型面临的主要问题。但是，当我们把中国经济增长锁定到区域范畴时，我们会发现：一是“中国经济转型”是与“特定区域的优先”结合在一起的，两者是同一过程的两种现象；二是中国区域经济政策的制定开始由强调区域经济向强调空间价值转变，其中，西部大开发政策就是一个最为典型的鲜活实例。基于此现象，本研究将从政策的价值取向角度入手，探析中国区域政策变迁的基本特征，从中厘清中国区域政策变迁的价值取向走势，探讨下一步区域经济政策制定的策略。

        二、中国区域政策的变迁：基于空间价值取向视角 

        政策的价值取向决定政策的目标，政策的目标又决定着具体的政策内容。从国家层面看，我国在改革开放初期面临的问题是温饱问题，是三步走战略的第一步，即谋求“仓廪实”的价值取向决定了整个国家经济政策的内容。而作为超级大国的苏联，经济繁荣已不是当时的国民追求，后来产生的食品问题仅仅是意料之外的事，进一步而言，俄罗斯震荡疗法所力图解决的苏联式问题是：一是市场的供需平衡问题；二是企业的所有权（与系统化、组织化生产相关）；三是农产品的相对低价和国有工业部门的高利润。但是，当时中国经济改革在谋求“仓廪实”这一价值取向下，解决的主要目标是产业结构畸形和经济效率低下，主要表现为：一是产业结构背离资源比较优势，压抑了经济增长速度；二是缺乏竞争，生产效率低下；三是劳动激励不足^［5］。两者目标的不同带来了体制变革方式的不同。但从国内的研究来看，主要的模型构建都侧重于研究渐进式改革的优点。比如，樊纲^［6］认为，若仅从某一种改革成本的角度看，“渐进式改革”总是“次优的”，而若从另一种改革成本，如对改革的“阻力”所引起的社会成本看问题，那么“渐进式改革”本身在一定的条件下就可能是“最优的”；在实证研究方面，李峰^［7］从渐进式改革的方式和特征出发，将渐进式改革的过程抽象为一个模型，并在此基础上分析、证明了渐进式改革不可替代的优越性，并得出结论：当一种新制度提出并要求推广时，最优的选择是采用一种渐进式的方式来完成新旧制度的变革，而激进式的方式往往是次优的。综合而言，两种改革方式本质上是质变与量变的关系，本身并无好坏之分，都是各有利弊，都是由当时各自面临的困境及价值取向所决定。
 
        从区域层面看，在谋求“仓廪实”的价值取向作用下，我国经济体制转型和区域经济政策的制定产生了一定的重合。其一，从经济体制转型的角度看，由于转型目标和相应的技术路线并不是预先构建好的，进而在政策制定上存在目标日臻完善和路径不断趋进的现象，产生了“转型目标搭台，区域政策唱戏”的经济政策体现；其二，从区域发展的角度看，特定区域经济的优先发展为计划体制向市场体制的转型提供了展现平台，总体特征从梯度推进向重点突破的转变。改革开放初期，我国是以“对外开放”为主题，以“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿江经济区—内地中心城市—铁路公路交通沿线和沿边地带”为开发秩序而梯度推进的。进入21世纪，我国区域生产力布局得到了极大改善，开始以城市群、都市圈为重点而快速推进，形成了长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、辽中南、长江中游、海峡西岸、川渝等城市群。“十一五”时期，面临城乡统筹、政府职能转变、国际接轨、两型社会建设、新型工业化等问题，国家在区域政策的制定和实施方面，开始强调各区域的自身特征和贡献，即在区域政策制定的价值取向方面开始由区域经济向空间价值转变，国家开始通过设立综合配套改革试验区以实现重点突破，相继批准了浦东新区、滨海新区、成渝、武汉—长株潭城市群、深圳、沈阳经济区等国家级综合配套改革试验区。
 
        综合而言，在区域政策的制定和实施过程中，无论是改革开放初期的“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—沿江经济区—内地中心城市—铁路公路交通沿线和沿边地带”的区域开发格局，还是目前国家综合配套改革试验区的推进，都遵循了“特定区域的优先”原则，并且，经济转型过程中的制度变迁是与区域突破结合在一起的，两者是同一过程的两种现象。我国社会主义市场经济的建立和完善是一项系统工程，在改革初级阶段强调“增量转型战略”，在发展到一定程度时，我国开始考虑采用“渐进式的总量转型战略”，其中，最富有代表性的就是以“整体设计与推进”为特征的综合配套改革试验区。在这一思路下，作者将不从“北京共识”^①的观点中进行评价，而从制度变迁与区域突破相结合的视角对中国经验做一简要评价。纵观改革开放30多年来的经济转型，可以概括出我国区域政策变迁中的主要特征。
 
        （一）特定地区的优先是由政策价值取向决定的渐进式转型
 
        由于在改革开放初期面临的主要问题是经济落后，群众温饱尚未解决，为此，决定制度变迁的边际收益是经济体制转型，而边际成本是经济社会可能的波动和政治环境的动荡。为了谋求收益的最大化，在边际收益难以估计的情况下，最好的方式就是缩小边际成本，通过特定区域的试验来决定是否继续深化经济改革。基于这一考虑，我们可以看到：在改革总设计师邓小平的著作中并没有使用过渐进改革的概念，而经常使用的有“摸着石头过河”，改革是一场试验，要“走一步，看一步”，要“分步骤”、“分阶段”进行，要“一步一步来”，等等。这些提法集中起来就是中国的社会主义改革要一步一步地进行，这才有了我们现在所提到的渐进改革^［8］。在之后的改革进程中，也是出于同样的理想判断，才会涌现出的新事物——综合配套改革试验区等，这些区域担当了改革试点的重要使命，以区域突破的方式解决了渐进式改革的路径问题。比如，经济特区向我们诠释了社会主义国家也可以发展对外贸易，成渝综合配套改革试验区正在发掘着中国城乡统筹的新路径，沈阳经济区担当着探索新型工业化的方式。这些区域的转型实践为我们诠释了中国渐进式改革的一个重要特征。

        （二）“试验—示范—推广”模式深化着政策价值取向、担当了转型的重要方式是    
    
        在谋求“仓廪实”的政策价值取向下，谋求经济的快速增长和生活水平的明显改善，似乎能带来这样一个结论：只要能带来经济增长的政策，都要积极采用；这一论断从逻辑上讲，极为合适，但是在实践中实现的条件是需要得到领导层的支持和群众的认可。这就决定了在改革开放的过程中涌现出的许多“试验区”，担当了转型排头兵，大致可以概括出两条方式，一条是“试验—示范”，这一条道路往往会冠以“模式”之称，比如说苏南模式、温州模式，这种方式一般不比较两者的优劣，因为这是由当地的制度禀赋所决定，制度迁移能力较差，但是他给我们的发展带来新鲜的经验；另一条道路是“试验—示范—推广”，一般是先从地方开始实践，等试验成功后，开始示范，然后通过“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，最后推广到全国。例如，广东的外向型企业的转型和公民社会建设模式等等。张军^［9］认为，“中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异往往为经济研究提供一个很好的天然实验的场地”。“中国这样的‘自然实验’是不可多得的”。从长远来看，面向今后的改革问题，“制度变迁”+“特定区域优先”的方式会继续采用，并且会大放异彩。

        （三）地方政府是政策价值取向变现的重要推动力量 

        “试验—示范—推广”模式的主导下，国家谋求“仓廪实”的价值取向开始由地方政府来实现。在“先试先行”的广东、福建和江苏一带，当时不仅享受了自身体制变迁所带来的巨大动力，而且在“双轨制”期间还享受了原材料价格“剪刀差”所带来的巨大潜在收益。这两个方面的激励，急速提升了当地政府的管理绩效，带动了江浙一带经济的快速增长。而当前，关于转型中地方政府的作用的评价，主要分为两种观点。其一，强调地方政府的消极作用，如李军杰^［10］研究表明，转型期地方政府所面临的相对“软化”的制度约束环境导致其产生激励变异，方式缺乏微观主体有效监督和约束的上下级政府间直接的委托—代理关系导致其产生代理变异；其二，强调地方政府的积极作用，比如，杨瑞龙、杨其静^［11］采取个体主义的成本—收益分析法，并利用博弈论的思想，分析了在向市场经济的过渡过程中，中央领导层者、地方政府官员和微观主体之间的三方博弈过程及其经济后果，证明了正是由于地方政府的介入才使渐进式改革得以相对平稳地推进，并且能以较低的摩擦成本加快我国的市场化进程，从而使得我国的制度变迁路径呈现出阶梯状。在此问题上，作者也曾撰文进行过研究，得出的结论是地方政府在区域经济的发展中发挥了重要的作用，但在考核方式上，要以当地群众为主体，以当地资源的联结能力产生的匹配效率作为考核依据。

        （四）国家能力的崛起是地方政府和中央政府博弈的结果 

        国家能力就是指国家将自己的意志、目标转化为现实的能力^［12］，主要体现在中央政府的决策能力和执行能力方面，核心是中央政府的财政汲取能力。在中央领导层推动建立社会主义市场经济体制的过程中，地方政府作为当地经济重要的推动力量，极大地促进当时江浙沿海一带经济的快速发展，地方财政盈余有加，而在西部的贫困地区，地方财政更是捉襟见肘，面对此景，中央政府通过顶层制度设计，主要是1994年的财政分权，极大地增强了中央财政的汲取能力。一般而言，在经济转型中，只有依赖强大的中央财政（国家能力的体现）作为保障，才能弥补市场失灵造成的损耗，才能保证整个经济的健康发展和经济体制的顺利转型。比如，苏联解体时，社会上主导的意识形态是对国家的不信任，因而，在实施了休克疗法之后，俄罗斯进入了痛苦的7年，GDP累计下降40%之多，贫富差距急剧拉大，1/3的居民收入低于最低生活标准^［13］。而对于我国而言，中央政府一直扮演着重要的角色，在改革开放初期，通过分权，刺激了地方政府在区域经济增长上的作为；同时，进展到一定阶段又通过财政集权，极大地增强了中央政府的财政汲取能力，从而可以有大量的资金去解决中国转型中出现的公共产品供给紧缺的问题。

        三、中国区域政策未来趋势探讨
 
        回顾中国发展过程中的新鲜经验，评价这些经验的核心元素，为中国转型经济理论勾勒出了：“制度变迁+区域突破”、“试看到，解决这一问题的核心是构建与市场经济相一致的产权体验—示范—推广”和“中央政府+地方政府”的转型主线。基于上一部分的两个推论，作者认为，在区域政策的制定方面，尤其是中央政府在空间管制方面，将来会突出以下策略。

        （一）总体发展战略: 处理好“变”与“不变”的关系、 

        由于在中国经济的转型过程中，制度变迁的探索和特定区域的先行先试是共生的，所以，回顾今天面临转型中遇到的困惑，作者认为将来都有可能成为综合配套改革的试点。当前转型中面临的问题主要表现为三个方面：一是当初倡导的思想在转型中并没有展现出来（如共富），或者没有完全展现出来（如教育公平），或者展现走了样（公务员、事业身份和工人的同工不同酬）；二是转型过程中，法律之间、政策之间和规则之间存在着不协调的方面（如宪法和地方法规的不一致）；三是随着转型的推进，法律、政策和规则存在着诸多的不稳定特征，即政策经常会随着目标的改变而改变。在转型过程中，这三种表现会由于获取信息的渠道不同，造就了一批既得利益集团。这些集团会为了自身利益而通过改变政策条件等方式给新进入者制造壁垒，使新进入者无法分享改革的成果，进而阻止进一步变革的可能。对此，有评价指出“过去，我们过多地强调了渐进式改革的优势，但现在看，一个渐进式改革的国家陷入转型陷阱的危险会大大增加。因为在渐进中，使转型过程停滞并定型化的机会太多，既得利益集团从容形成的条件更为有利”^②。

        面临这种困境，回顾邓小平改革之初的策略，可以看到，在改革策略上重点是处理好“变”与“不变”的关系。“变”是经济体制从计划向市场过渡，“不变”是坚持四项基本原则。从策略的角度思维，中国经验的推进必须处理好“变”与“不变”的关系。具体而言，就是根据社会发展状态，确定和梳理出社会主要矛盾；然后，从主要矛盾的主要方面确定相应的配套政策，而对于社会的次要矛盾，就可以在以往的制度基础上进行相应的完善。改革开放30年来，经济已取得快速发展，国家现今面临的主要是社会矛盾。李稻葵^③认为，社会矛盾的突出会促进社会领域的改革，但是社会矛盾的突出不会促进经济的改革，经济的改革往往会激化矛盾。所以，在今后一段时间内，我们处理好“变”的问题是政治体制改革和社会治理的变革，“不变”的是经济体制的问题。具体的推进原则是：强调市场经济体制不变性，促进市场机制进一步完善；在政治体制改革和社会治理方面，强调为市场经济体制而改变，充当社会主义市场经济体制的服务和补充。
 
        在“不变”的方面，完善市场经济体制的基本逻辑思路应该是：一要分清楚市场能够完成的事情，主要指通过交换能够使双方“双赢”的事，也就是实现双方的利益兼顾，即达到“赢者不全赢，输者不全输”的状态；二是对于市场不能够完成的事情应由政府完成，主要指经济主体行为会损害公共权益的事情，例如，污染问题、食品安全等问题；三是当前改革的重点，也是以往改革中容易划分在第二类中的事情。例如，医院的开设问题，这类事情会“影响”公共的权益，但是他并不会“损害”公共福利，因为开办医院可以解决看病难的问题，可以解决医生收入与市场价值匹配的问题。但是由于过度管制，反而影响了社会福祉的提高。将第三类问题进一步放置在转型的特定环境中，我们会看到，解决这一问题的核心是构建与市场经济相一致的产权体系，而不是管制的进一步加深。张维迎^［14］认为，未来改革的方向仍然是进一步缩小职权经济的范围，减少政府手中控制的资源。这样一来，我们可以看出在解决当前中国面临的问题是，不是单凭凯恩斯主义的刺激政策就能解决问题，因为，市场体系不健全，过度刺激反而使既得利益集团获利更多，不能刺激经济复苏。
 
        在“变”的方面，政治体制改革和社会治理变革上，要强调对市场经济体制的服务和补充功能，尤其是在就业、收入分配、社会保障、社会治安、环境保护等领域中，不能再采取无限政府的思路，而是要形成“政府负责、社会协同、公众参与”的新格局，正确处理好政府、市场和社会三者之间的关系。同时，要形成解决社会矛盾和冲突的制度化方式，建立起能够有效地协调各方利益、整合社会关系、协同社会行动的运作机制，处理好信息收集传递、社会反应调控、日常管理和应急处理等事务。此外，要促进公民意识和社会组织的发育，努力实现社会管理的科学化，建立健全重大决策听证、质询、公示、论证以及责任追究等制度，减少公共决策的随意性，做到公平管理、透明管理，使政府社会建设、社会管理和构建社会主义和谐社会的能力提高到一个新的水平。

        （二）区域政策的推进方式：注重制度的顶层设计和增强区域自我发展能力 

        在改革开放过程中，我们常说：解决改革中出现问题的根本思路在于进一步深化改革。这样一来，就出现了一个怪圈，即用改革解决改革问题，再出现新的改革问题，这样永远都不会有相对定型的经济、政治和社会制度。为此，作者认为，在改革中要从制度的影响层面确定改革的着力点，从区域的层面确定发展的切入点。比如，在解决内需方面，我们强调要扩大内需，这样做是无可厚非的，但是若没有健全的社会保障制度，是不会激起群众的消费热情的，必须与当地区域发展的自然禀赋和制度禀赋结合起来；再比如，产能过剩问题，在政府指导下展开的新技术、新工艺，在推进的起始阶段，由于有补贴，大家很高兴，何乐而不为呢，但是发展到一定程度，政府不再补贴时，这种新技术和新工艺就很难支撑下去。为此，将来特定地区的先行先试将不仅仅是区域自身制度的变革，还要包括中央制度框架的缜密跟进，即要从制度的顶层设计和区域自身两个角度推进中国区域政策的变迁。
 
        在制度的顶层设计方面，改革大致可以分成侵蚀、转型、完善、重建四个不同的阶段。侵蚀阶段主要是计划经济旧体制瓦解的过程，这个过程是自下而上的过程。但是，今天到了转型、完善、重建的阶段，更应该体现自上而下的过程，这个过程就是顶层设计的过程。改革顶层设计至少包括三层含义，一是确立明确的改革目标和整体框架；二是顶层设计要重视立法和制度建设的过程，给老百姓稳定和良好的制度预期；三是顶层设计需要确定改革时间表和路线图。这样一来，深化体制改革就会有具体的原则，才能提高改革决策的科学性、增强改革措施的协调性，才能有效破解转型过程发中遇到的体制性、结构性矛盾。
 
        在区域发展层面，必须结合区域的自我发展能力，才能构成发展的内生动力。区域自我发展能力的界定是随区域分工理论的深化而产生的。传统意义上的产业分工构成了早期对区域分工理论的认识，但随着中国区域经济发展实践的不断深入，以“产业分工”为主要内容的区域分工理论已不能满足实践的需要。尤其是在空间价值和区域主体一致性的重新认识之后，需要增加区域分工理论的创新性研究内容。微观层一方水土、一方人口与一方经济的结构优化配置问题。即要在面的企业优化配置理论虽取得了一定的效果，但并不理想，这就促使我们考虑空间价值确定的前提下，研究区域“经济资源”的“联结能力”，以及由此带来的空间结构的创生、采用和扩散。这样一来，区域自我发展能力起码包括两种能力，一种是区域经济资源的利用能力，可通过生产效率的提高来表征；另一种是区域经济资源的创新能力，要通过新技术、新产品、新组织、新的原料供应地、新的市场来反映。
 
        四、一个简要的结论
 
        中国经济转型积累了丰富的经验和成果。从制度层面和区域层面看，“中国经济转型”是与“特定区域的优先”结合在一起的，两者是同一过程的两种现象。本文的创新之处在于，通过中国区域政策的简要回顾和梳理，从“制度变迁”和“区域突破”相结合的视角，阐述和评价中国经济转型中形成的新鲜经验。与有关文献比较后，可以看出，本文在认识邓小平南行讲话及中国经验方面，强调中国在改革过程中妥善处理了“变”与“不变”的关系，即四项基本原则的“不变”与经济体制的“变”，从而实现中国经济转型的稳步推进。本研究可能的发展和应用在于，中国区域发展正在从“增量转型战略”向“渐进式的总量转型战略”的转变，中央政府和地方政府职能的差别将会影响中国区域发展的实效，为此，注重制度的顶层设计与区域自我发展能力的提升将是未来一段时间中国区域发展的一个重点。
 
        基金项目：本文为教育部人文社会科学基金项目“空间管制下区域自我发展能力研究——基于综合配套改革试验区制度创新的实践”（09YJC790132）阶段性研究成果。
 
        注释：
        ①参见舒亚·库珀·拉莫的论文《北京共识》。这篇文章不仅肯定了中国20多年来改革和发展的成就，而且把中国的经验当作正在深刻改变国际格局并对其他发展中国家具有借鉴意义的一个典范。北京共识与邓小平的务实思想密切相关，即倡导‘摸着石头过河’，而不是试图采取休克疗法。
        ②参阅清华大学2011年度《社会进步系列研究报告》。
        ③参看李稻葵在搜狐财经的“邓小平做对了什么?——纪念小平南巡20周年”的发言。

        参考文献:
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    ［作者简介］朱占荣(1964—)，男，中共甘肃省委党校工商管理教研部教授，主要从事转型期中国区域经济和金融问题研究。

    ［收稿日期］2014－09－14

        责编：董积生；校对：芙蓉