美国再生水管理立法及其镜鉴时间： 2016-09-15信息来源：杜寅　作者：hjr_admin　责编：

    　摘要：美国作为再生水利用的先行国家，其再生水管理立法较为系统和完善，联邦立法层面的国家污染物排放削减机制及水质标准体系有效地衔接了再生水管理法律制度，同时为各州提供了一个开放的再生水管理框架。在此框架下，各州依据不同的资源禀赋、公众态度发展出具有地方特色的再生水管理立法体系，以加利福尼亚州、佛罗里达州最为典型。较之美国，我国再生水管理立法明显滞后，缺乏必要风险防范和监管措施，安全事故屡有发生。他山之石，可以攻玉，美国再生水管理立法有关立法权分配、成本效益分析、立法导向等方面值得我国借鉴。
    　关键词：再生水；水污染防治；水质管理
    　中图分类号：D922.66  文献标识码：A  文章编号：1671—4407(2016)01—176—05
    　基金项目：国家“2011计划”司法文明协同创新中心成果；国家社会科学基金重大项目“法治的生态转型和生态文明制度建设”（14ZDC030）
    　作者简介：杜寅（1986～ ），男，博士生，研究方向为中国环境法。
   
    　1 引言
 
    　随着人口的增长和社会经济的快速发展，人类对水的需求不断增加，污水的产生量也越来越大。世界许多地区的可用水资源已经接近或达到极限，污水处理后再生利用无疑成为开拓水源的可行方法之一。较之发达国家，我国再生水利用起步较晚，再生水利用是从城市污水处理回用工作开始的。2000年的《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发[2000]36号文）、2002年颁布的《水法》、2011年的《关于加快水利改革发展的决定》、2012年的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发[2012]3号）对再生水的利用、管理、鼓励措施等进行了方向性的指导。在一系列政策性文件的推动下，我国再生水利用工作取得明显成效。根据水利部2011年度水务管理年报统计，2011年全国城市（县城）年污水处理回用量达33.2亿立方米。北京等一些严重缺水的大城市已将再生水利用作为解决水资源短缺的战略措施。根据国务院办公厅《关于印发“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划的通知》（国办发[2012]24号），预计到2015年再生水利用规模将达到3885万立方米/天，届时我国的再生水利用规模将超过美国跃居世界第一。
 
　　相对于巨大的再生水利用规模，我国的再生水管理立法明显滞后。迄今为止尚缺乏一部国家层面的综合性的再生水管理法律。鉴于再生水利用相较一般供水项目涉及更为复杂的健康、环境、水资源保护等因素，美国、以色列、新加坡等发达国家早在20世纪60年代就开始对再生水利用进行专门管理与立法，特别是美国。美国是世界上最早现代化利用再生水的国家之一，拥有世界上最大的再生水利用规模，美国再生水管理立法经过50多年的发展，已形成了一套完备、高效的再生水利用与安全监管法律体系，其管理与立法经验对我国的再生水安全监管具有较大的借鉴意义。
 
    　2 美国再生水管理的立法沿革
 
    　美国早在17世纪就开始将污染程度较低的废水应用于农业灌溉，随着水资源节约保护、环境保护和生物多样性保护等方面管理日益发展，污水直接排放受到越来越多的限制。在污水排放标准的约束下，污水处理得到普及，产生出大量可利用的水源，并因这些水源的价格优势而推动了再生水利用市场的发展^[1]。随着城市污水灌溉农业的推广及疾病科学的广泛应用，美国公共卫生机构开始关注废水灌溉的健康风险，致力于提供安全的水和科学的废水利用方式，后来逐渐演变为关注减少废水的排放和废水的再利用及循环处置。
 
    　20世纪美国出现了一些有关农业灌溉用废水的法律规定和限制性措施，加利福尼亚州早在1918年就颁布了关于农业灌溉再生水的标准，并随着公共卫生、生物技术、污水处理技术的发展不断修订再生水标准，并最终成为《加州水法》重要组成部分，加州也成为世界上再生水利用最为先进，立法最为系统的地区之一。随着对再生水认识深入和水资源短缺危机的日益显现，美国各州，尤其是西部各州纷纷效仿加州，制定了再生水标准和管理规定，并最终成为现代美国各州水污染防治法、水资源法重要组成部分，例如佛罗里达州的《空气和水污染控制法》《水资源法》等。
 
    　事实上，早期美国西部各州有关再生水的零星立法，影响力有限，仅限于少数干旱地区，未真正推动再生水的大范围推广。对再生水的真正促进美国再生水推广和发展的是美国1972年颁布的《清洁水法》。《清洁水法》大幅提高了污水排放的标准，使所排放污水更为清洁，存在利用的潜在可能性。污水排放标准的提高意味着污水处理成本的升高，再生水利用则能够降低企业守法成本。更重要的是《清洁水法》促进形成了一个以污水处理厂为核心的污水收集和排放系统，较之个人或企业独立的再生水利用设备，这一系统降低了再生水成本，提高了区域再生水利用效率。1972年清洁水法所确定的新的排放标准极大的推动了再生水的应用和推广，甚至有学者认为没有必要在立法中严格区分自然水源与再生水水源，原因在于一些直接排放的污水经常流入自然水体中，自然水源或多或少都包含有一定的城市污水^[2]。
 
    　总体来看，美国联邦、各州和地方法律共同构成再生水利用的法律体系。由于水资源状况、公众对再生水的接受程度不同，美国各州再生水立法差异较大，缺水的中西部各州再生水立法较为系统和完善，是以最大限度利用水资源为导向的；而水资源相对丰富的东部各州，罕有专门再生水立法，以促进更加经济的排污管理为导向。
 
    　3 美国联邦再生水管理立法框架
 
    　三个立法问题构成了美国再生水管理的核心：第一，再生水质量标准，包括法律对水质的最低要求，各州对再生水用途的规定和基于不同用途的水质要求；第二，再生水管制包括污染物减排机制、再生水项目管理、有关经济刺激手段；第三，有关再生水利用与管理的法律权利，包括再生水的水权分配及行政许可中的程序性权利^[3]。总体来说联邦法负责水的质量，州法负责水权与水量管理。美国联邦层面并没有再生水利用与管理专门性立法，这些规定散见与各个联邦立法当中，在《清洁水法》《安全饮用水法》《再生水指南》等相关中予以间接规定，分述如下。
 
    　3.1 《清洁水法》
 
　　美国《清洁水法》授权美国环保局管理有关污水处理及饮用水质的各个方面，同时扩宽所排放废水的潜在利用范围。为此，《清洁水法》第三章“标准与执行”确立了一个有关废水水质标准的联邦管制框架。《清洁水法》赋予美国环保局制定水质量标准的权力，同时各州都应建立相应的水质标准，并提交环保局审查和批准，这些标准都取决于环保局所规定的最低要求。《清洁水法》要求污水处理厂必须采取二级处理措施，二级处理措施即建立在最低的废水质量标准之上，以保证所排放水质达到最低标准。为保障联邦和各州水质标准的实现，《清洁水法》第四章“许可与执照”建立了国家污染物排放削减体系，通过行政许可的方式以确保所有排污行为遵守联邦废水水质要求。各州所建立的废水水质标准一旦得到环保局的批准，环保局就将通过国家污染物排放削减体系的许可程序确保向水体排放污染物的点源设施排放达到排放标准要求，每一个国家污染减排许可都明确规定了排放的限制、公共需求以及其他水体保护、公共健康的要求，其必须遵循三类通用水排放标准：基于技术的标准、基于水质的标准、针对少量有毒化合物的基于健康的标准[4]，分别体现了对技术与经济成本考量、对排放水体整体环境质量的考量、对人体基本健康安全的考量。可以说，废水水质标准框架和国家污染物排放消减体系构成美国《清洁水法》的最主要组成部分，废水水质标准框架为目的，国家污染物排放消减体系为手段。虽然上述两部分并没有直接规定再生水的利用与管理，但是其所确定的最低排放标准则成为再生水利用的起点，较高排放标准使再生水的利用与推广成为可能。同时，国家污染物排放消减体系考量因素较为宽泛，有较大的制度发展空间，有效衔接了各州再生水管理法律制度。
 
    　除此之外，《清洁水法》在技术、资金激励方面均直接涉及到再生水利用与管理。依据《清洁水法》，环保局需制定国家废水指南，指南以技术指导为主要目的，是有关地表水排放和公共处理设施污染物排放的专业性规定。有关废水质量、标准、处理技术及设施的规定，实际上与再生水的生产、利用、管理有密切的关系。另一方面，《清洁水法》就有关再生水项目、技术研发、教育科研等方面的经费资助进行了规定。《清洁水法》规定了行政主管应当优先促进包括水再生利用方面的经费资助。第二章“对污染处理工程建设的资助”规定了包括水再生在内的废物处置计划、废物处置设施的经费资助及废物处置设备的成本效益分析。通过对经费资助的规定，各州、机构有关再生水的项目、设施运行、技术、教育等都受到美国联邦《清洁水法》的约束。
 
    　3.2 《安全饮用水法》
 
　　除此之外，美国环保局可以依据法律的授权间接对再生水的利用进行规制，其中一个重要的内容就是用水水质标准的管理，典型的例子就是《安全饮用水法》。《安全饮用水法》的核心是优先控制饮用水中有害污染物，确定标准使其达到标准限值^[5]。《安全饮用水法》授权环保局制定和颁布饮用水标准，并要求环保局制定标准时就污染物的限值和水处理成本公开征求意见，每6年检查和修订一次，使饮用水水质标准制定程序规范化。为此，环保局依据《安全饮用水法》建立了国家饮用水标准体系，该标准体系是根据对健康的潜在威胁和在水中出现的机率，来确定污染物的优先次序，在此基础上，根据污染物对人体健康所构成的危害建立公众健康目标，再对饮用水中的各种污染物规定法律上许可的限度和技术处理，以最大限度地保证接近可行的健康目标^[6]。美国环保局在建立饮用水标准时，还进行成本——效益分析，并从受益各方获取信息。
 
    　《安全饮用水法》同《清洁水法》一样均是提供了一个联邦与各州协同合作框架，法律仅在联邦层面做基本和最低程度的要求。再生水预直接或间接应用于饮用水，必须满足联邦《安全饮用水法》的规定，否则即为违法。《清洁水法》是对再生水利用“原料”——再生水水源质量的管理，而《安全饮用水法》是对再生水利用“产品”——再生水质量的管理，虽然《安全饮用水法》仅适用于公共饮用水相关领域，但其标准中影响指标的选择、指标范围的界定、成本效益分析等关于水质标准制定方法可以适用于各种不同用途的再生水水质标准。事实上，主要的州都以《安全饮用水法》的水质标准为基础，根据《安全饮用水法》所提供的标准制定框架，在环保局技术支持下，制定了不同用途的再生水利用标准和指南。
 
    　3.3 《再生水利用指南》
 
    　《清洁水法》《安全饮用水法》的实施和执行均需要联邦与各州的密切配合。联邦仅依据法律授权制定最低标准和执行框架，各州政府负责具体的实施。为了指导各州法律实施及项目开展，美国环保局出台了大量的技术文件以指导各州立法、执法，其中最为系统就是各种专门用途的指南。而具体在再生水利用与管理领域，1992年在美国环保局与美国国际开发署的共同努力之下，首次发布了《再生水利用指南》，主要目的是为美国的使用和管理机构、州，尤其是那些并没有相关标准的州，提供技术指南、信息支撑。随着再生水利用技术的进步、地方再生水项目经验的积累以及再生水应用潜力的发掘，美国环保局于2012年发布了《2012再生水指南》以指导新时期再生水的开发、利用与管理。《2012再生水指南》涉及水再生和利用的各个方面，包括再生水利用资源与经济背景、水资源综合管理中的定位、再生水的用途导向及地方实践、再生水管理程序及立法方针、再生水的州际差别及案例、再生水的处理措施及技术要求、有关财政安排及成本效益分析、公众参与过程及利益协调、再生水的国际经验与挑战。
 
    　特别需要强调的是，《2012再生水利用指南》指南推荐性地介绍了废水的三级处理措施，每级处理措施所对应的再生水用途是不同的：一级处理，主要为悬浮物、颗粒杂质的过滤与净化；二级处理用于非食品作物的灌溉、果园葡萄园地表灌溉、非饮用水含水层的补偿、环境恢复、工业冷却用水、采矿、砂、煤的材料过程、水泥混合；三级处理用于风景用水、高尔夫球场用水、粮食作物灌溉、非直接饮用水再利用（补充饮用水含水层）^[7]。这一指导措施成为各州再生水利用和管理的基础性技术标准，各州均在此基础之上结合地方资源禀赋及公众建议构建起极具地方特色的再生水管理立法体系。
 
    　4 典型州的再生水管理立法
 
    　美国各州层面的立法主要侧重于再生水的用途与标准、再生水处理设备的管理及再生水水权的分配。截至目前已有31个州和地区颁布了再生水的相关法律法规，15个州和地区颁布了再生水指南或设计标准，而在其他没有相关法律或指南的州和地区，再生水项目需根据具体情况单独审批^[8]。总体来说，由于水资源丰沛程度、大众接受程度、利用方式及适用范围不同，不同州之间的法律体系差别很大，部分州制定了全面的法规和指南，最大限度利用再生水；而其他州其立法目的仅仅是将再生水作为污水处理的备选方案之一，并未将再生水作为一种资源进行管理。没有一个州的法律能够涵盖再生水的所有可能用途，亦没有一个州的标准能够应用于所有用途，但有关标准的缺位并不必然导致对再生水可能用途的禁止，许多州评价再生水具体的用途时都是结合个案进行具体分析的^[1]。具体到各州而言，加州与佛罗里达州对再生水的利用最为典型，其再生水管理立法最为系统和完善，具有较高的借鉴价值，分述如下。
 
　    4.1 加州再生水管理立法
 
    　加州是农业大州，其农业用水居全美第一。较高的用水需求决定了加州未来的农业产业必然依托于安全水资源供给，这就要求大力鼓励和发展可替代的水资源，那么再生水就成为加州最佳的选择。因此，加州的法律与政策体系更多关注于如何充分的利用潜在的水源，其再生水管理立法也是全美最为完善和全面的。目前与再生水管理相关的法律主要有：《加州水法》《管制法》（Code of Regulation）《卫生安全法》《加州安全饮用水法》。
 
    　《加州水法》明确指出，再生水利用是加州水源的重要组成部分，加州各立法机构应尽可能采取各种措施鼓励再生水利用，以满足其日益增长的用水需求，促进和利用再生水资源符合公共利益的要求。同时亦指出在可以利用再生水的情况下，将饮用水用于非饮用目的是不合理的，是一种浪费。可以说，美国加州再生水管理的目的就只有一个，满足公众日益增长的水资源需求，缓解城镇用水需求压力^[9]。为实现上述立法目的，加州从再生水源水水质控制、再生水生产与输送以及再生水利用风险控制等多个层面进行了详细立法。
 
    　为提高再生水源水水质，加州政府要求各区域水质管制局必须对工业排放充分监测并严格执行《工业废水预处理法案》，确保工业污水在排入市政污水管道之前能充分去除有害物质，并尽可能将工业污水分开处理。为减少再生水中盐分，加州通过了《水软化与预处理装置法案》，要求授权的当地机构限制或禁止硬水软化设施的使用以减少公共污水处理系统盐分的输入。为了控制非点源污染，在加州水资源管理局2004年颁发的备忘录中明确了各相关机构的责任并列出了地表径流的管理方案，以实现地表径流的有效管理，提高再生水源水水质^[10]。
 
　　对于再生水水质管理标准体系，加州立法则采用较为宽泛的再生水标准体系，几乎允许再生水应用于所有的农业灌溉领域及工商业领域。其总体原则是“当利用过程中可能会发生人体接触时，再生水水质必须达到严格的处理水平；无人体接触的情况下，再生水处理水平可相对宽松”^[10]。在此原则指导下加州再生水水质管理分为四类：无处理再生水，二级处理—23类再生水，二级处理—22类再生水，三级处理类再生水。四类再生水水质从低到高，其污水处理措施限制也是逐级增加，四类水质分别对应不同的再生水用途。无处理再生水法律规定仅能应用于饲料作物、织物作物、种子作物灌溉、果园灌溉及下水道清理；二级处理—23类再生水限制用于牲畜饮用水、景观用水、观赏类苗木用水、草地农业用水、工商业冷却用水、消防用水、工业锅炉用水以及城市清洁用水；二级处理—22类再生水限制用于地表粮食作物的灌溉以及限制型景观用水；三级处理类再生水可用于粮食作物灌溉、景观用水、非限制性娱乐用水、家庭卫生用水、工业用水、商业洗衣用水、人工造雪用水及消防用水^[1]。
 
    　总体来说加州再生水管理立法更侧重于水资源持续性需求的保障，为实现有限水资源的高效利用，其管理立法采取严格的排水水质标准和宽松的用水水质标准，并严格限制高质量水资源应用于水质要求较低的用途，为再生水技术及项目推广提供较大了空间。
 
    　4.2 佛罗里达州再生水管理立法
 
　　佛罗里达州再生水的生产和利用规模居全美第一，为此，佛罗里达州制定了一系列的管理规定以规范再生水利用与管理，主要有《空气和水污染控制法》《水资源法》与《佛罗里达州行政法》（Florida Administrative Code）。在联邦《清洁水法》《安全饮用水法》的框架下，佛罗里达州再生水立法体系与加州立法较为相似，仍包括两大部分即再生水水源水质控制与再生水水质标准管理，此处不再赘述。
 
　　但较之加州的再生水管理立法，佛罗里达州仍有些许不同。佛罗里达州《水资源法》明确规定：再生水的利用有利于满足本州目前与将来的水资源需求，同时有助于维持生态系统的自然状态，因此政府鼓励和发展再生水开发利用项目并提供资金支持。鼓励和促进水资源保护与再生水的开发利用是州政府的责任，但需在公众利益的范围内予以考虑，再生水的开发利用应当是符合环境的承载能力的同时不会对公众的健康和安全造成威胁。不难发现，在再生水管理理念方面不同于加州所侧重的水资源的可持续性供给，佛罗里达州更为强调公共利益需求与公众卫生健康安全。
 
　　这一点在再生水用途方面表现的尤为明显，佛罗里达州《行政法》规定当再生水用于作物灌溉时，必须采取最高级别的二级处理措施，这一要求明显严于加州标准，进一步降低了病原体的可能性，更侧重于对公众卫生健康的关注。同时《行政法》禁止再生水用于可直接食用的作物灌溉，例如草莓、西红柿、蔬菜等，并规定若能证明其能够充分保障公众健康的再生水利用项目可以不受此条的限制。事实上，这一例外规定虽然允许再生水能够用于可直接食用的作物灌溉，但并没有一个明确的标准来确保其能够充分保障公共健康，因此需要对具体的再生水利用项目进行一对一的个案分析^[11]。事实上，至今没有一个具体的再生水利用项目适用于此例外规定。
 
    　值得注意的是，1989佛罗里达州《行政法》最初允许再生水用于可直接食用的作物灌溉，尽管没有明确科学依据表明再生水的不利影响，但为了取得公众及州卫生健康部的支持，佛罗里达州最终通过修正案禁止了再生水用于可直接食用的作物。在漫长的立法演变过程中，佛罗里达州再生水管理立法最初强调水资源的可持续供给，但受到公共建议的持续影响，其立法理念逐渐弱化对再生水用水效率的关注，转变为对再生水用水安全的强调。
 
    　5 美国再生水管理立法对我国之镜鉴
 
    　5.1 中央与地方相互配合的立法体系
 
    　如前述，美国联邦层面立法仅就再生水的基本管理框架和最低水源、水质标准进行了规定，在联邦的再生水管理框架下，各州具体负责规定具体的再生水处理措施、用途控制、水源标准、水质标准。这一中央与地方相互配合的立法体系不仅符合美国联邦制立法体制，同时较好的适用于再生水管理立法需要。原因在于，再生水利用的必要性取决于地区水资源的丰沛程度。美国西部诸如加州、佛罗里达州、亚利桑那州、内华达州干旱缺水，再生水成本低于自然水成本，但在东部，水资源较为充沛，再生水成本远高于自然水，故东部各州罕见系统的再生水立法。此外，更为重要的是，不同地区公众对再生水的接受程度差异巨大，例如加州再生水利用历史悠久，对再生水的接受程度较高，其用途限制明显宽松于佛罗里达州，用途上的差异直接导致再生水管理立法内容、体例的不同。如果联邦层面立法规定过细，显然不利于再生水在各州的推广。
 
    　与美国类似，我国幅员辽阔，南北水资源分配极不均匀，地区文化差异巨大，西北部极度缺水，东南部则水量相对丰沛。笔者认为现阶段我国再生水立法不宜在国家层面进行有关再生水的专门性立法，而应在地方立法实践的基础上开展。可在西部甘肃、宁夏、陕西北部等缺水省市开展立法试点，由国家水利部门在总结的地方再生水管理实践基础之上，结合域外经验制定类似美国《再生水指南》的技术性规范文件，以引导和规范其他地区再生水立法。
 
    　5.2 成本效益分析在立法中应占有重要地位
 
    　美国各州再生水立法完全取决于地区水资源的丰沛程度，实际上进一步说，完全取决于再生水与自然水成本效益分析。不难发现，除再生水与自然水的成本比较外，成本效益分析还包括水资源再生目标、污水处理措施、技术可行性的成本效益分析。虽然这些成本效益分析没有单独成章，但在《清洁水法》《再生水指南》中俯拾皆是，这些规定并非直接规定为或不为特定行为，而是要求在行政决策或立法过程中，应对相应的成本进行权衡。
 
    　成本效益分析在再生水立法和管理中十分必要，再生水不同于传统水资源的保护和节约使用，再生水成本是巨大，其成本的合理性是再生水利用的根本前提。反观，我国环境立法长期忽视对立法、执法、行政决策中成本效益的考量。守法成本高于违法成本、环境执法不能、行政决策失灵等不正常现象与此不无关系。因此，我国再生水立法应对再生水成本效益有所考量，可借鉴美国《清洁水法》《再生水指南》，规定成本效益分析作为再生水行政决策中一个必须的程序。对成本效益分析强调不仅仅是我国未来再生水管理立法所需要的，亦是当下我国环境立法所必须加强的。
 
    　5.3 以功能为导向的水质管理
 
    　美国各州再生水管理立法之所以与美国联邦层面的国家污染物排放削减机制较好的衔接，就在于美国国家污染排放削减机制是以排放区域的水质功能要求为导向的，不同功能水域对所排放水质要求不同，再根据不同的水质要求分类进行技术处理，这就为同样以功能为导向的再生水水质管理提供了衔接空间。美国《再生水指南》建议先确定再生水的用途，然后依据不同的用途划分为不同的水质标准要求，进而采取不同的再生水处理措施。在一定程度上，污水达标排放的同时已经满足特定的再生水用途，例如加州无处理再生水即可用于特定作物灌溉、果园灌溉及下水道清理等用途。以水质标准为核心构成的水资源管理体系将污水管理与再生水管理有机结合到一起，提高了行政效率，同时降低了管理的成本。
 
    　以功能为导向的水质管理，不仅在美国《清洁水法》中有所体现，在欧盟地区的《欧盟水框架指令》中亦有所体现，现代水污染防治立法已经由过去的以过程为导向的浓度控制转向以功能为导向的水质管理。这一管理趋势的转变，不仅对我国再生水立法有重要的意义，对我国整个水污染防治与水资源保护立法体系均有重要的借鉴意义。虽然水功能区划制度在我国水污染防治法律体系中发挥越来越重要的作用，但是仍未与《水污染防治法》所确定的排污许可制度、排污总量控制制度形成有效的衔接，我国水污染防治管理依旧是以浓度控制为主的末端控制。因此，仍有必要强调水功能区划制度在整个水体保护制度体系中的基础性定位，确立以功能为导向的水污染排放许可及减排体系，这不仅是未来我国再生水立法需求，同时也是现代化水资源管理的现实要求。
 
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　    （责任编辑：冯胜军）