农村土地产权改革的成都实践时间： 2017-03-20信息来源：王秀莲　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.03.010
 
　　成都作为西部地区的特大中心城市，近年来土地产权制度改革为全市经济社会持续快速发展提供了有力的要素保障。从成都土地产权制度改革的实践出发，多角度评价分析这项改革取得的成效及其下一步改革面临的制约因素，有利于促进这项改革的深化。或许成都的改革实践也能对深化我国土地产权制度改革起到一定的借鉴和推动作用。
 
　　明确产权改革的关键环节
 
　　成都市农村土地产权制度改革从产权的确认、赋能、流转和分配等多个环节入手，进一步丰富了产权的权能，激活了土地要素生产力，有力地推进了统筹城乡综合改革配套试验区的建设。
 
　　产权确认。成都市是全国率先完成农村集体土地确权登记颁证工作的城市。目前，全市农村集体土地确权登记发证共计251.28万本，其中集体土地所有权3.66万本、集体建设用地（含宅基地）使用权179.5万本、集体农用地使用权68.12万本。成都市确权发证工作的亮点在于：一是对集体土地所有权确权不确地。成都市明确，集体土地所有权公示、发证均只明确权属总面积，不记载耕地、建设用地等分类面积，既有效避免了建设用地合法性认定与证书分类面积记载可能产生的矛盾，又维持证书的相对稳定性。二是农村宅基地分两部分确权。成都市以宗地为管理基本单元，确定给农户个人的使用权包括批准拨用宅基地及其他集体建设用地两部分，从而有效解决历史形成的超占宅基地问题，并为今后集体建设用地流转铺平道路。三是科学选择承包土地实测的技术路线。成都市以二调农村土地调查数据库对应村民小组耕地、园地总面积及具体图斑面积为两级控制，制定全市承包土地实测（调绘）的统一标准，在大幅降低成本和提高群众满意度的同时，也有效解决了国土和农业部门一直存在的数据一致性问题。这是成都市土地管理制度改革的基础性工作，产权的确认和实现，为产权流转提供了前提和保障。
 
　　产权赋能。成都市在实践探索中发现，产权的权能不完整，尤其是农村土地产权不能抵押，是制约同地同权最大的因素，也是农村土地流转的重要障碍。为此，由成都市政府金融办牵头，市国土局、市农委、市房管局参与，共同制订和印发了《成都市农村产权抵押融资总体方案》、《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》等文件，为农地抵押融资提供政策依据。在此基础上，成都市先后组建了现代农业融资担保公司和农村产权流转融资担保公司，注册资本金分别为3亿元，区（市）县随即筹建了涉农融资性担保公司，由此构建了覆盖全市的涉农担保服务体系。同时，成都市还制定了《农村产权抵押登记实施细则》、《农村产权流转管理办法》、《农村房屋价值评估办法》和《农村产权抵押融资风险基金筹集使用办法》等制度，明确了农村产权价值评估、抵押登记部门和登记流程。目前，全市涉农担保在保余额100多亿元，全市累计实现农村产权抵押融资金额超过100亿元。集体产权的担保、抵押融资，还原了集体产权的权能，为推进集体产权的流转提供了条件。
 
　　产权流转。近年来，成都市在全面完成农村土地确权发证工作的基础上，积极推进产权流转。据统计，截至2013年底，全市参照国有建设用地使用权公开招标拍卖挂牌出让方式，通过成都农村产权交易所及其分所流转集体建设用地79宗、1958.83亩，金额达6.8亿元。总结起来，成都市土地产权流转具有以下特色：一是从流转的用途来看，主要用于服务业、旅游业等第三产业。在流转的79宗土地中，服务业用地42宗、金额2.84亿元；旅游用地14宗、金额1.3亿元；商业用地10宗、金额1.72亿元。相对而言，直接用于工业的土地较少。二是从流转的对象来看，不仅包括具体的土地要素流转，而且包括建设用地指标流转。据统计，2014年成都市农村产权交易所共计完成建设用地指标“持证准用”交易163宗，成交建设用地指标8899.97亩，成交单价为30万元/亩，成交总金额26.7亿元。三是从流转的平台来看，运用“两个平台”激活交易市场，即利用农村土地综合整治平台，为市场提供集体建设用地等交易标的；利用成都农村产权交易所平台，为市场提供交易的场所。四是从流转的价格来看，通过指导价进一步切实保障农民的合法权益。目前，成都市借鉴城市基准地价的方式，制定并公布了集体经营性建设用地的基准地价、指导价及最低保护价，有效地维护了群众的权益。
 
　　收益分配。成都市明确规定，集体建设用地使用权初次流转收益大部分归集体经济组织所有，在流转价款之外，由集体建设用地使用权受让人按规定标准向县级政府缴纳公共基础设施和公用事业配套费及耕地保护金（为了有利于在改革之初建立起收益分配制度，成都市确定了较低的政府分配比例，政府收取12%。其中基础设施配套费10%，耕保金2%）。农民个人与集体之间的收益由集体经济组织内部讨论决定。再次流转的收益，受让人与集体经济组织有约定的，从其约定；没有约定的，由受让人所有。对集体经济组织取得的流转收益，要求必须按农村集体资产进行管理，即通过村民代表大会或者村民议事会以及相应的决策程序确定分配方案，合理确定流转收益在集体土地所有者和承包经营权人等集体土地使用者之间的分配比例，以维护双方的合法利益。
 
　　改革中的制约与建议
 
　　在农村土地产权改革和运行中，成都市还面临着一系列制度障碍和待解难题，亟待进一步创新机制，深化改革。
 
　　集体经营性建设用地流转政策亟待细化。《土地管理法》对集体建设用地流转作了明确的限制，即任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；只有乡镇企业在兼并、破产的情形下，其土地使用权才可依法发生转移。《物权法》和《担保法》也禁止对宅基地设定抵押等。到目前为止，国家还没有出台集体建设用地使用权流转方面的具体政策规定。为此，笔者建议国家层面在不突破底线的前提下，按照“同地、同权、同价、同责”原则，制定集体建设用地流转管理的指导意见，有利于地方实践。
 
　　加快推进城乡不动产统一登记。成都市农村土地确权工作因农村地区范围广、管理成本高等原因，仍面临着集体土地登记体系不够系统、集体土地基础建设工作较为薄弱、前期确权工作不够到位等突出问题。为避免“证出多门”及由此引发的纠纷，笔者建议，应加快推进城乡不动产统一登记，进一步明确《农村土地承包经营权证》等权利的土地使用权性质，并划定归口权责，进一步理顺土地登记建设体系，实现农村集体土地登记资料的汇交、管理和应用，使数据资源的统一和共享。
 
　　其他配套改革须协同推进。目前，与国有土地市场相比，集体建设用地流转市场发育不足，主要表现在交易数量、规模及成交金额不大。究其原因，一是受法律法规制约，不少集体建设用地由于一些原因还不能进入市场流转，或者符合流转条件的集体建设用地不多。二是有效市场需求不足，使得服务集体建设用地交易的相关平台、机构及其功能发育不足。三是成都市各区（市）县虽然已经制定公布了集体建设用地基准地价或指导价，但作用发挥得还不够充分。集体土地市场发育较为缓慢，其深层次原因在于，集体土地市场将会冲击现行征地制度和“土地财政”格局。为此笔者建议，首先，同步推进征地制度改革。逐步缩小征地范围，在对各地方政府的“土地财政”依赖程度作出科学评价的基础上，合理解释和界定城市及公共利益的涵义及范围，逐步缩小征地范围、扩大集体经营性建设用地入市规模。其次，改革和完善现行财税体制。在整合城镇土地使用税和城市房产税的基础上，探索建立不动产税收制度，完善土地增值税体系。再次，丰富市场交易标的。积极探索集体建设用地指标交易等标准化、资本化的农村产权交易要素，进一步丰富市场交易标的，加快培育农村土地产权市场。
 
　　探索农村土地综合整治审批权下放。成都市现有集体建设用地主要是以宅基地形态存在，且布局较为零星、分散，多不符合现行规划，不能进行流转。为了扩大集体建设用地依法取得途径，成都市主要通过进行农村土地综合整治，将零星、分散的集体建设用地整理集中到符合规划的区域后再实施集体建设用地流转或开发经营。但由于实施农村土地综合整治项目要经历申报、立项、实施、验收等环节，必须“先复垦、后建新”，再加上成都市自身没有审批权，使得项目周期较长，影响了集体建设用地尽快入市流转。为此，笔者建议进一步探索审批权的下放改革，缩短行政审批周期，提高行政审批效能。
 
　　赋予农村集体经营性建设用地抵押担保等权能。目前《物权法》、《担保法》和《土地管理法》等法律并未设定集体建设用地抵押权。基于法律的风险评估，金融机构特别是大型国有金融机构基本不认可集体建设用地抵押权，由此使得集体建设用地的使用权人无法通过抵押解决融资问题，导致集体建设用地流转积极性不高。为此，笔者认为随着改革的深入，相关法律的修改须加快步伐，赋予农村集体经营性建设用地抵押担保等权能。
 
　　土地增值收益分配机制应多方考虑。目前，集体建设用地入市流转的增值收益如何在国家、集体和个人之间合理分配，国家尚未建立完善的分配机制。具体来说，一是政府征收转用获得的国有建设用地，如何在依法足额补偿被征地农民的同时，让被征地农民共享土地增值收益，实现长远生计有保障。二是集体经营性建设用地入市流转后，如何在保障农民集体和被占地农户土地权益的前提下，让土地增值收益在集体经济组织内部合理分配。三是在征收集体土地和流转集体经营性建设用地之间，如何实现不同农民集体之间的利益均衡。为此，笔者认为可在有条件的区域封闭试验，探索建立相对公平的土地收益分配机制，妥善解决区域之间土地收益差异的问题。对不同用途的集体建设用地流转，可收取不同档次的基础设施和公共事业建设配套费及耕地保护基金；涉及集体和农户内部分配时，也可按一定比例提取相关费用和基金，并制定集体建设用地报建费用收取标准等。
 
　　（作者供职于国土资源部办公厅）