强化土地储备成本管理的途径——以对武汉市的调查为例时间： 2017-03-26信息来源：喻建华 石义 龚君卓　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.01.014
 
　　土地储备是土地资产经营管理的核心内容，对强化政府对土地一级市场调控能力，盘活城市存量土地资产，优化土地利用结构等方面发挥了重要作用。但土地储备也涉及巨额的资金并伴随着巨大的运营风险，因此，加强成本管理，合理控制土地储备成本是土地储备机构面临的客观现实问题。笔者通过分析武汉市土地储备项目成本管理的现状及问题，提出了土地储备成本的内涵构成、成本管理的关键点，以及完善武汉市土地储备成本管理机制的对策建议。
 
　　武汉市土地储备成本管理存在的问题
 
　　现阶段，武汉市土地储备成本核算采取储备机构申报、据实结算制度。财政部门是储备土地成本核算的主管机关，负责供地前成本审核和供地后成本决算；市土地整理储备中心负责组织指导实施储备土地成本核算工作；各土地储备机构是核算主体，具体实施储备土地项目的成本核算。
 
　　随着土地储备机构和房地产市场的繁荣发展，武汉市中心城区土地储备从原来市土地整理储备中心“独家经营”发展到市中心、分中心和区中心等21家机构并存，土地储备机构各自为政、成本费用标准不统一、成本控制压力大等问题突出，加剧了土地储备运行的风险。从武汉市的情况看，土地储备成本管理中存在的主要问题是：
 
　　土地储备成本内涵不统一。《土地储备资金财务管理暂行办法》对发生的费用能否列支进入土地储备成本，给予了地方财政一定的自主权。但武汉市的地方性文件对成本的内涵并未统一。例如：武汉市规定城建重点项目拆迁可以计提征地拆迁工作经费、征地拆迁奖励经费、控违奖励经费（3项费用合计为征地拆迁总费用的2.34%），但其他一般的储备项目能否列支并不明确也无标准。部分区级储备项目参照城建重点项目计提了3项费用，但在审计过程中由于无取费政策依据造成工作被动。此外，引入社会资金实施“三旧”改造支付给社会投资人的投资回报能否列支进入土地储备成本，以及其在会计科目中的处理方法亦无政策依据。由于成本内涵不清晰，导致成本审核部门核定依据标准不明，成本审核甚至流于形式。
 
　　补偿定价机制不健全。武汉市土地资产经营制度建立以来，相继出台了一系列政策文件，确定了集体土地征收和国有土地上房屋征收补偿的基本原则和标准，但国有宗地收购（收回）类项目仅原则性地规定“根据评估协商确定”，给收储双方较大的议价空间，造成同一区域同类项目价格及成本差异较大。同时，房屋征收过程中，由于价格不透明，被征收人对房屋价格存在不合理的预期，甚至普遍存在“先签吃亏，后签吃糖”心理，也增加了土地储备成本管理与控制的难度。
 
　　土地储备财务成本居高不下。各土地储备机构就单个项目与贷款金融机构进行单独谈判，信息公开程度不够，金融机构间的竞争不充分。加之近两年信贷紧缩政策，金融机构定价“话语权”较大，土地储备机构议价能力低，对金融机构提出的贷款条件往往只有被动接受，致使融资成本偏高。截止2013年底，市土地整理储备中心及13家分中心已累计各项贷款余额为474.4亿元，即使是6.15%的基准利率，年利息就接近30亿元（约820万元/天）；但由于信贷政策收紧，武汉市土地储备贷款利息标准普遍上浮20%～30%，个别项目利率高、周期长，甚至出现财务成本高于土地取得成本的现象。
 
　　缺乏必要的成本控制的激励机制。土地储备项目主要采取据实结算制度，上不封顶，对于土地储备机构和区政府的约束性不强。委托区级机构实施的国有土地上房屋征收项目，由于管理经费、工作经费等是按照拆迁总费用的一定比例计提，总费用越高，计提费用越高。此外，为避免征地拆迁中的维稳和诉讼风险，按时完成征拆任务，区政府在实施过程中并不主动愿意控制土地储备成本。对土地储备机构而言，绩效考核体系并不完善，并未与成本节约相挂钩，对于一些预期收益较好的项目，尤其是国有宗地收购（收回）类项目，甚至会出现多个储备机构竞相抬价收储的现象。
 
　　土地储备成本管理优化对策
 
　　改变房屋拆迁征收模式。土地储备项目实施拆迁征收过程中，集体土地上房屋拆迁往往由于违建、抢建现象比较突出，土地储备机构与被拆迁人就补偿建筑面积产生争议。国有土地上房屋征收的成本风险则主要在于“钉子户”以及行政复议、诉讼造成项目周期拉长，补偿标准和财务费用走高。因此，房屋拆迁、征收项目应在前期扎实做好基础调查，锁定数据，做好控违工作，防止在实施征拆时因抢建造成成本超支；同时，要协调各方面利益，做到全过程公开、公平、公正，补偿标准前后统一。建议借鉴成都市“北改”拆迁社区自治改造模式，在项目启动前，政府发布模拟拆迁公告，明确征收时限和补偿标准，若签约率达到100%则项目启动，不足100%则项目中止，避免因项目延误增加资金成本。项目实施过程中，政府坚持及时公开信息，将改造方式、原则、补偿方案、工作流程、住户签约进展、住户签约情况、周边同类房屋价格等情况公示，打消了“先签吃亏，后签吃糖”的侥幸心理。
 
　　调整宗地收购（收回）项目补偿定价机制。应对宗地收购（收回）的定价机制予以明确，提高其可操作性。一是应坚持评估定价的基本原则，慎用政府定价，以防止对土地市场造成不利影响。对拟收储土地规划为商业、商品住宅等经营性用地的，可按照规划用途评估价的50%作为收购（收回）补偿价格上限。规划为其他用途的，应本着“同地同价”的原则，参照同地段土地储备收储价格执行。
 
　　二是要将国有困难企业安置补助与土地收储分离。政府应在土地收购（收回）之外，另行制定补偿办法解决土地以外的问题。资金来源可以是被收购（收回）土地再开发的剩余收益，但在程序上应先将被收购土地再开发的剩余收益上交财政，由财政支付安置补助费，将安置补助纳入财政支出的范畴。这样从根本上实现了收购价格与安置补偿费分离开，并有利于土地收购资金、安置补偿费和土地再开发收益的区域平衡，也有利于土地市场的稳定，保证土地储备制度的顺利实施。
 
　　三是防止土地收购（收回）过程中的土地投机行为。武汉市三环线及新城组群地区近20年来新增了大量的工业园区和工业用地，改变用途上市后将形成巨大的土地收益而易形成土地投机。在确定收购价格时，还应根据工业用地取得时限、投入产出情况区别对待。对原土地使用权人取得土地较短，或享受地价优惠、税收优惠、投资奖励的，或企业入驻后未能兑现投资建设、纳税等相关承诺的，其补偿费用应予以扣减。
 
　　多措并举降低财务费用。武汉市土地储备制度在建立初期，由于资金运营规模较小，财务费用总量相对较小，但随着土地储备规模不断增加和周期增长，土地储备财务费用也逐渐加大。降低账务费用成本的关键是要降低负债率、贷款利率，缩短开发周期，加快资金回笼。一是土地储备机构应积极争取市区财政支持，通过土地收益基金的方式提高储备土地资本金；或者参照南京等城市的做法，储备机构可从土地收益基金中借款（免息）用做土地储备项目的资本金，以减少贷款规模。
 
　　二是应增加在融资过程中的“话语权”，在条件许可的情况下，土地储备机构可采取统一共同招标的模式。通过银行间的相互竞争降低财务费用，获得更好的资金使用条件，减少限制性条款。
 
　　三是应抓住银行贷款和储备机构实际用款的时间差，利用通知存款、协定利率存款、银行对公金融产品等获得相对较高的利息收入。此外，应最大限度缩短项目周期，对面积较大的储备项目，实施分期供地，成熟一块上市供应一块；对已供地的项目，则应抓紧回笼资金，最大限度控制贷款周期。
 
　　对土地储备实施全过程监管。土地储备成本管理应遵循预先控制和过程控制的原则，优化管理流程，实现土地储备全过程监管。一是明确部门职责，防止出现“九龙治水水不治”现象。
 
　　二是加强项目前期决策管理，项目启动时应进行成本测算、收益预估以及社会风险评估，防止项目盲目实施，并其作为土地储备机构与区政府签订包干合同、市土资委办公室审核成本控制是否有效的参考依据。
 
　　三是要变事后监管为过程监管，借助社会中介机构力量实施全程跟踪审计，相关部门可共同遴选一批社会声誉较好、技术力量较强的审计中介机构组成土地储备项目审计中介库，在项目启动时通过摇号或轮候方式确定社会中介审计机构开展土地储备项目成本审计，及时发现项目实施中的问题；四是要建立成本控制激励机制，尤其是应给予区政府一定的自主性，加强区政府成本控制的动力，对条件成熟的项目采取包干制，超支不补，节余留用作为土地收益基金，市级不再进行过程审核和项目终审。
 
　　（作者分别供职于武汉市规划研究院、武汉市土地整理储备中心）