耕地保护的本质回归时间： 2017-05-14信息来源：陈美球　作者：hjr_admin　责编：

DOI: 10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2017.04.004

　　《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称中央4号文件），明确了未来我国耕地保护社会机制的改革方向和回归了耕地占补平衡的产能本质，在我国耕地保护史上具有里程碑意义。

　　明确耕保社会机制的改革方向

　　耕地保护作为全社会的共同责任，对其实行社会化扶持已成为世界各地的惯例。中央4号文件释放出的一个强烈信号就是，要逐渐构建具有中国特色的耕地保护社会机制，具体表现在以下几个方面：

　　强调数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护观。明确耕地的生态保护，把耕地保护与生态文明建设相统筹，既是对确保耕地自身生态系统良性循环的重视，也是对耕地为社会提供巨大生态功能的充分认可。而耕地的生态功能具备强烈的经济外部性特征，无论是耕地表现出对水、空气的净化功能，还是其特有的农耕生态文化，都被全社会共享。从这个角度看，耕地保护不只是政府的责任，而应成为全社会共同的责任，这是构建耕地保护社会机制的一个重要理论支撑点。

　　不让耕地保护者吃亏。中央4号文件提出，整合涉农资金，实行耕地保护的责任奖、补，特别是规定跨省补充耕地资金收取标准应包括补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用等，这些费用不仅可用于地方具体的耕地保护开支，包括现有耕地的提质改造（主要是高标准农田建设）、耕地开发及新增耕地的地力培育、农田基础设施的维护、保护性耕种的激励，也可用于地方的农村经济社会发展，这在一定程度上也是对耕地保护地区放弃非农发展权的一种经济补偿，不让承担耕地保护的地区和农民吃亏，有利于提升其保护耕地的积极性。

　　明确了永久基本农田的特殊保护要求。中央4号文件制定了一系列永久基本农田的特殊保护措施，如明确永久基本农田具有多种功能，既承认其生产功能，也认可了其生态功能，并可作为城镇发展的控制边界，规定城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划的编制，应与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用；明确涉及占用永久基本农田的用地预审应由国土资源部负责；对永久基本农田占用，项目建设单位应按照当地耕地开垦费最高标准的两倍缴纳。

　　提出了具有可操作性的耕地占补平衡系列措施。中央4号文件在明确占补平衡“占一补一、先补后占、占水田补水田”思路的基础上，围绕耕地产能这一本质内涵，制定了一系列的实施措施，具有很强的可操作性。如：明确土地整治作为落实补充耕地任务的主要途径，主要通过耕地质量提升，而不是耕地开发来实现耕地占补的产能平衡；明确由政府统筹耕地补充，鼓励多途径补充耕地，所有新增耕地均可计入耕地补充范畴；确有困难难以实现占补平衡任务的地区，可通过向中央财政上缴耕地开垦费、申请国家统筹等。

　　回归占补平衡的产能本质

　　占补平衡政策的制定初衷就是要维持耕地农产品生产能力的平衡，而产能是维持耕地农产品生产能力的根本。中央4号文件强调要根据所占用的耕地数量、质量和生态损失来确定需要补充的耕地，这既遵循了耕地产能由数量、质量和生态环境共同决定的客观规律，也与耕地的数量、质量与生态“三位一体”保护形成了相互呼应。耕地占补平衡的产能本质回归，将大大提升耕地占补平衡政策的实施效果。

　　从根本上遏制“占优补劣”。由于缺乏耕地农产品生产能力上占补平衡的可操作性实施措施，不少地方主要追求耕地数量上的占补平衡，中央4号文件关于耕地产能平衡的具体规定，有助于从根本上遏制“占优补劣”现象的出现。

　　有利于形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的经济倒逼机制。成本是建设用地单位在耕地占用决策中最重要的一个因素，目前简单以数量决定建设占用耕地的成本，难以真实反映耕地被侵占的实际损失，无法发挥出占补平衡政策对占用耕地产能的调控作用。中央4号文件对于补充耕地开垦费的相关新规定，意味着占用同等数量优质耕地需要缴纳的耕地开垦费要远远高出占用劣等耕地，这势必促使占补平衡政策能更好地发挥经济杠杆调节作用，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的经济倒逼机制。

　　有利于改变以往过度依赖开发来补充耕地的局面。在追求耕地数量平衡的目标导向下，地方就把土地开发作为耕地补充的主要途径，视补充耕地等同于土地开发。然而，我国可供开垦的宜耕地后备资源日益枯竭，一些地方为追求耕地面积的数量上平衡，忽视了土地开发对生态环境的影响，极个别地方甚至由政府出面协调林业部门、水利部门与国土部门的关系，为“造地”开绿灯，导致“围湖造田”“毁林造田”“侵占河床”等现象时有发生，严重破坏生态环境。中央4号文件强调了耕地产能的占补平衡，注重的是耕地产能的长期培育与维持，这必将促使补充耕地工作转向现有耕地的提质改造上，如：中低产田改造、高标准农田建设等。

　　生态整治是关键所在

　　中央4号文件在回归占补平衡的耕地产能本质的同时，明确提出土地整治是提升耕地产能，实现确保谷物基本自给、口粮绝对安全战略目标的重要途径，承担着加强耕地保护、实现耕地占补平衡目标主力军的战略重任，这就赋予了我国土地整治工作新的历史使命，而推行生态整治是这一历史使命的内在需求。为了促进生态整治的开展，笔者提出以下几点对策建议：

　　把生态理念贯穿土地整治始终。土地整治是对土地空间结构与布局的优化，是对区域土地资源景观格局和原位状态的打破，对耕作层、水文、生物、地形地貌等环境要素产生影响，势必改变耕地生态系统现状。提倡生态土地整治，就是要以整治促进耕地生态系统的良性循环、提升耕地的健康水平。由此，土地整治必须始终贯彻生态理念，特别是应有利于维持耕地生态系统中的生物多样性。这是生态系统中能量循环和物质转换的基础，耕地生产能力的自我恢复依赖于系统内生物种群之间物质与能量转换途径及频度的调整，如果耕地的生物多样性遭受破坏，其自我恢复能力也就失去了基础。因此，从设计、施工，到后期管护的每一个环节，都要把生态需求融入其中。

　　坚持土地整治的生态系统整体观。生态化整治并不简单等同于增加绿化或追求自然状态下的杂草丛生，而是耕地生态的系统整体性和自我良性循环，不仅要遵循“山水林田湖”生命共同体的客观规律，还要追求“田、沟、路、林、渠”的耕地生态系统整体协调，这也是土地生态化整治与整理、开发、复垦、保护单一土地工程的区别所在。应把耕作层地力的培育与提升、农田水环境的保护、污染土壤的修复、耕作生产条件的改善统筹在一起，实现耕地生产与生态功能的协调统一。因此，不宜过分追求新增耕地面积，在区域中应适当保留一定的坑塘水面、湿地和林地，维持相应的景观异质性，以满足不同生物的栖息环境要求。

　　因地制宜地推行土地整治生态化技术。不同地域条件环境下的耕地生态系统有其自身的明显特征，丘陵、平原、山区、盆地等耕地生态系统的潜在威胁因素不同，如：华北平原耕地的地下水位下降、水体与土壤污染盐渍化和沙漠化，而南方红壤丘陵地区耕地则表现为土壤酸化与肥力下降、耕地砂砾化、水土流失等。同时，不同地域的乡土文化不同，镶嵌在青山绿水之间的耕地也蕴含着独有的农耕文化气息与人文特征，是当地民俗民风的重要元素。因此，应科学诊断不同地域条件下耕地生态系统的主要潜在威胁因素，以及针对当地的农耕文化特征，研发相应的生态化整治技术，并形成技术规范加以推广应用，特别是要善于总结当地生态耕种习惯与技术。作为传统农业大国，各地积累了众多适当于当地地域条件的优良耕种传统习惯，具有很高的挖掘利用价值。

　　创新土地生态整治的配套制度。土地生态整治是一个典型的系统工程，尤其是在实行家庭承包责任制的现阶段。如：以高标准农田建设为主要内容的农田整治，现实困难主要集中在三个方面：一是规划设计难以落地、阻工现象比较普遍，常常由于农田基础设施因占用不同农户承包地份额而难以落地；二是项目结束后承包地的细碎化现象难以避免，由于整治项目区涉及众多承包农户，因追求绝对公平的承包地分配原则，导致田块细碎化，使土地整治对现代农业的促进作用大打折扣；三是农田基础设施缺乏后期管护机制，特别是公共灌排设施和农田道路因无人管护而功能日益衰退。因此，必须改变重土地工程建设、轻配套制度建设的土地整治现状，同步推进土地整治的配套制度创新，包括创新经营权流转机制，避免整治区田块的再次细碎化；创新承包地分配制度，积极探索按区位、产能进行成片分配的方法，或借助农业合作社的纽带，把同属一个合作社的成员承包地集中分配在一起，以利于统一规模经营；创新农田基础设施后期生态管护，既可考虑加强村集体经济组织，让集体经济组织负责组织日常维护与管理的工作，也可考虑利用中介服务组织来承担这项工作。