我国石油产业面临的主要问题及应对之策时间： 2015-09-01信息来源：杨枝煌　作者：wyg_admin　责编：

2014年石油价格接连跌破每桶80美元、70美元、60美元三大关口，2015年初跌破50美元，而且可能会跌破40美元或者较长时间纠结在40—50美元，这使得石油产业进入了新格局，即油价短期内无法重返100美元每桶。面对这种情况，商务部许可证局成立调研小组，走访了中石化、中石油等央企总部及其炼厂，提出在石油产业层面上，应该贯彻实施国家意愿和战略，提高风控能力，最大限度阻止损失，力争成为未来能源格局主导力量。

　　我国石油产业的基本情况及问题

　　中国石油探明储量为32亿吨，占世界石油探明储量的2.1%;中国天然气探明储量为1.82万亿立方米，仅占世界总储量的1%。我国石油产业存在以下九个难题：

　　石油生产无法自给自足。随着经济腾飞，1993年我国成为成品油净进口国，1996年成为原油净进口国，2000年我国石油对外依存度为33.8%，2009年超过50%的警戒线，2012年上升到57.8%，2013年石油对外依存度高达58.1%。

　　石油产销存在典型的寡头垄断。我国石油产业上游的勘探开发权利由中石化、中石油、中海油和延长石油4家国有企业“划地域而治”。其中，中海油以海上油气为主，中石油和中石化主要以陆上油气为主。后两者大体以长城为界，长城以北的油气田和石化企业组成中国石油天然气集团公司;长城以南的油气田和石化企业组成中国石油化工集团公司。相关省市的石油公司也划归中石油和中石化两大集团公司。当然，现在的中石化、中石油、中海油已经都是以油气业务、工程技术服务、石油工程建设、石油装备制造、金融服务、新能源开发等为主营业务的综合性国际能源公司。除了石油勘探、生产、销售上的寡头垄断以外，还有一个垄断是管网建设，都是集中在中石化和中石油两家公司头上。垄断现象还具体体现为与发改委价格部门、财政税务部门联动的价格垄断控制，使得中国油价的定位上超出了平均正常水平值的范围，扭曲了市场调节，违反了市场规则。

　　石油加工能力严重过剩。一方面是石油消费需求下降，另一方面是炼油能力旺盛，这使得近期石油产业必须扩大进口、整合消化过剩产能。

　　石油消费增速剧降。入世以来，我国石油消费曾经一度突飞猛进，但是随着经济结构调整、节能减排硬约束，我国石油消费需求开始下滑。2010年我国石油消费突破4亿吨且增速超过当年GDP增速(10.3%)，2011年增速剧降为2%，2012年增速为6%左右，2013年再次降为2%，2014年以来明显放缓，预测为1%左右。成品油消费方面，2014年预测为2.71亿吨，同比增长2.9%。2015年，预计国内成品油表观消费量(发改委口径)2.79亿吨，同比增长3%，市场需求总体仍不景气。还有，由于多地汽车限购、限行政策正在酝酿或已经出台影响，同时天然气替代燃料发展较快、调合汽油等隐性消费增长明显，汽油消费增长速度将减慢;煤油仍保持较快增长，主要是受民航客、货运周转量仍保持较高增长水平;柴油需求有所恢复，但资源宽松程度相对较高，十大用油行业中依然有7个行业用油萎缩，预计柴油表观消费同比持平。可见，中国原油加工量、成品油产量增长态势与成品油消费量、原油进口量增长乏力出现了某种不协调。

　　炼油能力不断膨胀。美国《油气杂志》日前报道称，2011年全球炼厂数共计655座，比去年减少7座，总炼油能力为44亿吨年(8805万桶日)，同比2010年下降约900万吨年(18万桶日)，是近10年来的首次下降。世界炼油能力总体下降的情况，我国炼油能力和规划却逆势而上。进入“十二五”后，我国原油一次加工能力增速放缓，但增长依然强劲。2011年我国原油年一次加工能力达到5.4亿吨，2012年达到5.75亿吨，2013年突破6亿吨，2014年将达到6.73亿吨。其实，据相关统计，目前全国炼油能力已达7.2亿吨年。2015—2020年仅中石化、中石油、中海油、中化4家央企的规划新增产能就达到1.5亿吨年，也就是说，除了地炼以外，2020年中国炼油能力至少为8.7亿吨年。

　　中央企业与地方炼厂存在根本矛盾。一是地方炼厂要求有油气勘探开发权，原有的中石化、中石油、中海油和延长集团则希望继续保持垄断。二是地方炼厂要求有石油进出口权，而原有的中石油、中石化、中海油、中化、中国化工、兵器工业等央企不愿放弃进口代理权。这导致地方炼厂的原油来源复杂，供应不稳定，统计不规范，但数量呈现不断增加的趋势。三是地方炼厂享受地方税收优惠，而央企则依然税负较高，两者处于不平等的竞争地位。四是地方炼厂与央企的炼油标准不一样，炼制成本也就不一样。五是中石化、中石油负责油气管道铺设并拥有最大的油气站，其他企业只能做油品批发或将油品卖给零售终端。六是央企在炼油环节有国家补贴，负有节能减排等环保责任，地方炼厂没有国家补贴但环保社会责任意识淡薄。七是央企融资成本低且经过多年发展负债率低，地方炼厂背负大量银行贷款。八是央企技术更新快，地方炼厂为收回成本技改慢，设备较为落后陈旧，油品质量升级慢且污染较大。

　　石油储备设施不足。从储备量来说，严重不符合我们作为世界第二大经济体的地位。美国、欧盟、日本的政府战略石油储备都达到或超过国际标准的90天，我国储备能力则不及国际标准的1/3。我国于2004年正式规划建设国家石油战略储备基地，2014年1 1月20日国家石油储备一期工程才建成。就商业储备而言，我国企业的储备能力也十分局促。美国民间储备能力高达68天，日本民间储备为79天，德国民间储备为32天。美国石油巨头埃克森美孚的储备量堪比沙特，我国石油巨头由于各种原因仓储设施有限。例如，中海油的仓储容量仅为410万方左右，但是仅代储国家储备油约135万方。中石化在2014年石油暴跌情况下，虽然安排了120万吨的商储进口采购，但也是微乎其微。

　　石油价格机制分时化与行政化。自2009年5月以来，国家发改委根据新加坡、纽约和鹿特丹等三地市场成品油交易价格，以22个工作日为周期，对国际油价进行评估，当三地成品油加权平均价格变动幅度超过4%时，即调整国内成品油的价格并向社会发布相关价格信息，但是否真正改变价格，还必须根据经济运行情况考虑增减消费税。也就是说，国内石油价格受制于卖方也受制于国际交易机构，也受制于国内的发改委、财政部和税务总局三大部门。特别是，成品油价格往往不是用金融手段而是用行政手段来进行中国式应对，因而常常出现与民争利的现象。

　　石油进出口存在风险。国内原油产量增长缓慢，而需求量一度不断上升，所以供需缺口逐渐拉大，1993年成为成品油净进口国;1996年成为原油净进口国，之后对外依存度逐年上升，2009年突破50%警戒线。2013年，石油净进口量首次突破3亿吨，石油进口依存度达到61.7%。原油净进口量达到2.81亿吨，同比增长4.1%，增幅是2005年以来最小的，原油进口依存度57.4%。2013年9月，中国的石油净进口量首次超过了美国，成为世界第一大进口国。随着美国原油产量的增加、进口量的减少，中国的世界第一大石油进口国地位将趋于稳固。但是我国石油贸易存在几个不容忽视的问题。一是进口来源地多是政局不稳定国家。二是进口成本高昂且没有自主定价权。三是进口多出口少甚至禁止出口的贸易结构十分不合理。四是石油金融化运作刚刚起步。

　　石油产业立法十分薄弱。新中国石油产业发展60多年来，还没有建立自己的能源法律体系，还没有出台一部专门的石油法律。对于石油产业的管理只有4部真正意义上的相关法律，其余的就是应急性或暂行性的条例、办法或规定。虽然涉及油气资源管理体制、油气矿权、对外合作、管理安全、税费、土地、生产、社会责任等领域，但毕竟不是真正意义上的法律，石油产业法治现状十分薄弱。另外，这些法律法规还存在很多不足。一是法律规范之间不协调。除《矿产资源法》外，其他条例都是根据特定时期的需要制定的，缺乏系统的设计和整体规划，这就不可避免地存在法律冲突。二是具有较强的行政法色彩。石油作为资源，其配置的最佳手段应当是市场机制，反映在法律制度上则是民商法制度。这些法律虽然在一定程度上强调了市场规律，但出发点仍然是行政管理。第三，除《矿产资源法》外，其他法规都是行政条例，缺乏权威性。特别是《反垄断法》颁布7年来，对石油领域反垄断依然毫无作为。更重要的是，这些法律法规都是从利用国内石油资源这一角度出发，并未关注如何保护资源、提高利用效率、处理资源利用与环境保护关系等问题。还有，我国能源整体立法非常缓慢。2005年已经开展《中国能源法律体系框架的研究》，但是至今只是做了一些前期准备工作。

　　石油产业技术专利少或等次较低。随着经济全球化发展越来越深入，我国企业不断注重国际竞争力，并且在知识产权上追赶国外对手。石油企业知识产权工作也取得了进展，涉及了油气勘探开发、石油炼制、石油化工等各个领域。国有石油公司在创新能力和贡献上的确走在全国各产业前列，为国内油气田稳产、油品品质及多样化升级、海洋油气勘探、管输系统安全运营等奠定了科学技术基础。但是，国外石油企业发明专利占比要明显高于国内石油企业，国内石油企业获得的大部分是简单低档的实用新型专利。在新兴的页岩油气开发领域，我国油气装备制造企业超过4000家，钻机设计水平和制造能力跻身世界前列，但部分关键设备或零部件仍然得依赖进口，例如压裂车中的关键部件“桥塞”就得从美国进口。跨国石油公司为挤进中国市场实施企业专利战略。当然我国企业也日益精进，开始了知识产权追赶运动。但是我们还有一个弊端是，本来高质量的专利就少，还经常出现不重视知识产权保护的情况，导致了专利侵权和专利流失等现象。

　　提升我国石油产业发展水平的建议

　　上个10年，中国的石油消耗量几乎翻了一番，天然气消耗量增长了5倍，发电量则增长9倍。在10年的时间里，中国的能源总需求增长了60%。如果从1990年算起，总需求则增长了三倍。目前中国的能源日消耗量占全球的22%。未来20年，中国对石油的需求将再次翻番，天然气消耗量将增加不止一倍。即使对能源使用效率的提升持乐观看法，今后20年中国能源消耗总量也将增长70%。按照这些数据，从石油和天然气，到核能和可再生能源，中国的能源消费将决定全球能源产业各个领域的格局。但是，作为日益枯竭以及不断被替代的石油资源，我们应该做好法治化、市场化、金融化等三大战略应对，进而主导世界石油格局。

　　全面健全石油产业法治化。法治化是治理现代化的制度基础和保障，市场化是治理现代化的运行机制，金融化是治理现代化的高级阶段。法治化是市场化和金融化的前提，因此石油产业法治化攸关石油产业健康稳定持续发展。市场经济最终是法治经济，必须用一套科学的制度体系确定下来。因此，我们当前的新一轮改革开放，需要一场大规模的制度变迁、变革和演进，特别是在经济平稳运行、违规违法惩戒、利益分配三个维度上做好制度安排。而对于我国石油产业而言，最关键的一条就是解决国有石油企业依赖国家垄断的地位，依赖国家政策的支持，依赖低息贷款的不良习惯，同时在新一轮改革开放中妥善解决混合所有制问题。这就需要建立一套符合经济市场化、全球化、自主化的石油产业法律体系，在行政管理、市场规则、价格机制、管网运营监管、科技创新等方面做好改革，从而确保我国石油产业的健康稳定发展。第一要强化石油产业法治思维。改革既要破又要立，就必须坚持法治思维，就必须用法律制度来保障。石油产业攸关我国经济命脉，攸关一大批人的就业，攸关我国与国外的激烈竞争，亟须强化法治思维来推进可持续发展。第二要科学推进石油产业立法。要建设中国石油产业法治体系，必须发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。保证石油的持续稳定供给，规避石油风险，一方面要依靠科技进步等手段广开油源，另一方面则要把石油的生产、加工、运输、销售、储备法制化，为整个石油产业链提供法制保障和制度激励。有关部门要敢于立法担当，建立综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度以外，同时注重专业立法，使得法律的解读、实施更加有效。要妥善处理好与《森林法》、《水法》、《环境保护法》、《安全生产法》等法律的协调。第三要健全石油产业法治实施机制。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在提高各市场主体法治思维、法律意识和契约精神的同时，关键的是提高法律制度的权威性，提高违法犯纪的成本。

　　深入推进石油产业市场化。社会主义市场经济本质上是法治经济。法治的一个根本命题就是处理好政府与市场的关系，建立真正的现代市场经济。制度建设上，必须既有以反映市场规律、以物权法理为核心构建的石油资源法律制度，也有以规范政府与石油产业关系为中心的石油行政法律制度，还有以保护石油天然气工业安全为目标的石油刑法制度。机制设置上，用好政府和市场这“两只手”，形成“双引擎”。一方面要使市场在资源配置中起决定性作用，培育打造新引擎;另一方面要更好发挥政府作用，改造升级传统引擎。具体运行上，政府要严格遵守权力清单，企业要严格履行负面清单，同时政府和企业还要履行自己的义务和责任清单，确实做到对政府是“法无授权不可为”，对市场主体则是“法无禁止即可为”，确实建立起能源监管体系，能源资本管理运营公司，能源企业体系，能源金融体系，从而杜绝政企不分、政治与市场不分的现象。

　　而当前，最应该解决的是以下几个问题：1.正确认识石油的地位，优化能源消费结构提升能源消费综合效益。逐渐消弱石油的燃料地位，放弃使用煤炭，加大可再生能源、核能科研投入和运用，提升石油的其他用途。

　　2.妥善处理我国石油产业难题，推进经济可持续健康发展。前面谈到我国石油产业至少存在九大困难，为了解决这种艰困局面，同时提升国际竞争力，我们应该加大调查研究，对症下药，提高改革发展的针对性和可操作性。(1)在石油生产方面，要实现生产方式革命。一是加大勘探力度，发现更多的石油储量;二是吸纳国际先进技术，加大页岩油气开发;三是适度开放石油勘探开采，让更多企业参与其中;四是借鉴德国的工业4.0理念，推进石油产业智能生产。(2)在治理垄断方面，要破除国内垄断兼顾提升国际控制力。一是有序开放石油产业的各个链条各个环节，实现石油市场的稳定和公平竞争;二是加快推进混合所有制改革，调动社会资源参与石油事业。同时，也要注意实现国家意愿的统一，在破除垄断的同时，加强国内油企的团结一致，维护国家整体利益;三是区别对待，将反腐与反垄断结合起来，提高政府支持的精准性有效性。更多支持中海油的海外事业，推进中石化、中石油、中化、延长石油的开采、炼制、贸易、研发一体化。(3)在化解产能过剩方面，要做好加减工作。减法工作，就是加快兼并重组，确实淘汰落后产能。加法工作，就是扩大加工贸易和扩大原油进口。加工贸易方面，一方面要使企业不受配额限制，另一方面要简化出口手续和实施出口退税政策。扩大进口方面，逐步放开石油进口权的同时坚持国有代理制，严格执行最终用户和最终用途管制，提高企业的进口资质审查门槛，实行进口原油增值税优惠政策，建议给予通过跨国战略管道进口原油增值税50%返还政策，加快进出口许可证电子化，促进国际贸易单一窗口建设。(4)在知识产权方面，要做好石油专利布局。由于石油是一个必将枯竭的资源，我们对于其专利布局，应该考虑到时效性。另外，我们对于石油产业的专利应对，可以学习高铁技术，借助工程项目，通过合资或者招投标等手段，最终完全掌控而形成自主知识产权。(5)在战略储备方面，加强基础设施建设。早日出台《国家石油储备法》等法律法规，确实保障政府储备和民间储备的依法依规运行。加快建设政府管理的储备设施，并且达到90天标准，鼓励有条件的企业建设储备基地，力争达到30天标准。同时，加大地下管网建设力度，加强地下管网运营管理，提高中国战略石油储备的透明度，还可能为一个模仿IEA的亚洲能源机构铺平道路。(6)在价格机制方面，建立独立自主的市场化价格体系。借鉴BRENT指数、WTI指数、OMAN指数，加强与OPEC等石油组织或其他主要产油国的联系，发挥政府作用和市场力量，加快建立更加敏感高效的市场化国际化价格形成机制，一方面保护国内消费者利益，另一方面提升石油定价的话语权决定权控制权。同时，充分利用国内石油储备，平抑价格波动。

　　3.建立支撑石油产业的现代市场机构，实现石油产业发展的独立自主化。在积极推进成品油定价机制改革的同时，建立健全我国石油市场体系和监管体系。首先，建立国内石油企业对外采购联盟。针对国内市场，我们要积极引入国有资本、民营资本和外资，培育市场竞争主体，完善石油市场体系建设。针对国外市场，要建立起一致对外的国际化市场机构，即尽快建立类似欧佩克的联合体或国际买家俱乐部，成立中国石油天然气进出口联合会，中石化、中石油、中海油、中化、中国化工，中国能源储备中心轮流担任俱乐部主席，吸收地方炼厂或其他有意向的央企及金融机构当会员，建立对外采购、对外谈判、对外签约的一致对外机制，从根源上杜绝铁矿石、光伏产业、钢贸行业等等悲剧，真正使顾客成为上帝，从而能够统一对外与欧佩克、石油出口国谈判，甄别阻断能够破坏市场规则的进入者，体现国家意愿和企业意向。其次，建立适合我国的能源监管委员会。市场存在时滞或者失灵情况，政府需要对一定范围内依法对市场进行干预。我国石油工业的管理体制应借鉴西方国家的成熟经验，吸纳石油、工程、法律、贸易等各领域专家，在能源局下设相对独立的能源监管委员会，赋予其在能源领域独立的行政处罚权，应积极推进价格机制实现从“政府定价”为主向“市场定价”为主的根本转变;努力推进监管方式从“项目管理”为主向“行业管理”为主的根本转变。再次，推动建立亚洲能源交易中心。能源是大宗商品，亚洲是能源消耗大户，中国是能源消费第二大国，亚洲应该建立自己的能源交易中心，这样才能促进买方的集体合作，提高买卖博弈主动权。中国应首先在国内建立交易中心，进而推动建立亚洲能源交易中心，从而建立健全亚洲能源合作机制，甚至可打造一个打压亚洲其他敌对势力如日本的经济平台。同时，重启中国与海合会的自由贸易谈判，建立中国与海合会的自由贸易区，从而建立海湾石油进入中国的快速通道。另外，利用中国主导的上合组织、金砖国家、博鳌论坛、98厦门贸洽会、中国与拉美国家论坛等场合，设置国际能源议题，加强能源领域应对气候变化以及其他国际问题的战略运筹。

　　加快实现石油产业金融化。石油产业金融化是提升现代化综合治理水平、建立主导能源格局的新秩序的根本性问题和关键一招。

　　建立中国石油资本运营管理公司。资产管理的目标是保证资产的完整无损，提高资产的使用效率;而资本经营的目标是获取盈利，即通常所说的保值增值，因为资本的定义本来就是能够带来剩余价值的价值。很显然，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，传统的国有资产监管方式早已不适应经济发展的要求了。因此，作为社会主义的石油产业、石油企业，应该遵循马克思主义理论进行资本化经营管理，抓住利润这个牛鼻子，抓住资本这个新纽带，特别是要根据党的十八届三中全会“以管资本为主加强国有资产监管”的精神，建立中国石油资本运营管理公司。我们可以借鉴四大国有银行改革的四大资产管理公司，将现有《中华人民共和国企业国有资产法》修订为《中华人民共和国国有资本法》，建立中国石油资本运营管理公司。一句话，去掉国资委这个机构，建立新的国有资本运营管理委员会，做好评价、考核、监督;去掉国资委这种“管人、管事、管资产”的国资管理形式，建立类似全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等金融持股投资机构的管理运营资本化和证券化的国有资产即“国有资本”的新国资管理方式。

　　建立石油企业内部财务公司或内部银行。在建立国有资本运营管理金融机构的同时，有条件的企业可以在外部建立金融控股集团，在内部根据《企业集团财务公司管理办法》规定建立内部银行。也就是，引进商业银行的信贷、结算、监督、调控、信息反馈职能，发挥计划、组织、协调作用，并成为企业和下属单位的经济往来结算中心、信贷管理中心、货币资金的信息反馈中心。对内做好金融服务、资源配置、资本控制、内部结算、筹资融资、资信鉴证等日常工作，对外提供消费信贷、融资租赁、投资管理、财务顾问等业务。同时，向业务产业链的上下游适当延伸金融服务，例如，参与国债、企业债券和一级市场申购等资本市场业务，参与银行间同业拆借市场等货币市场运作业务，参与投资银行中介业务段、财务顾问、产业资讯和保险等相关业务。一句话，使企业集团财务公司这一内部非金融机构的渠道和市场上银行等金融机构的资金有效地结合起来，一起把产业、把企业集团做大做强、国际化全球化。

　　建立中国石油金融体系。要重建世界能源秩序，我国首先应该主导金融格局，然后通过主导金融体系来主宰能源格局。而要主导金融格局，除了建立一批银行、券商、保险类金融机构以及混业经营的金融控股集团以外，还应该建立金融和能源一体化的能源金融体系，从而建立起大国金融，参与配置全球资源。一是建立中国能源投资银行，专门扶持中国能源的生产、贸易以及技术研发。二是建立中国能源指数，力争在Brent指数、WTI指数之外，成为影响甚至决定世界石油价格的经济指数。三是建立中国能源期货市场，利用国际资本早日建立石油期货充实能源储备，建立全球能源交易中心，探路期货业国际化、获得国际定价权、保障中国能源安全利益。四是创新能源衍生产品与服务，成立原油投资基金、原油现货ETF(交易型开放式指数基金)等能源衍生品，深化金融领域与原油的融合，为投资者实现资产保值增值提供渠道;建立中国多余外汇能源投资渠道，创新外汇能源产品和服务，推进能源对外投资合作。五是建立全球能源信用研究评价中心，借鉴穆迪、标普、惠誉等三大国际信用评级公司和我国本土的大公国际资信评估有限公司，按照全球一致性、独立公正性、国际监管性三大原则，建立全球能源信用研究评价中心，对外客观评估能源出口国的国家信用和能源巨擘的企业信用，对内评估国内能源企业的公司信用。同时，推动建立构建新型国家信用评级标准，参与构建新型国际信用评级体系。六是打造能源人民币体系，推进人民币国际化，使人民币不仅成为支付货币，还要逐渐成为计价货币、结算货币、投资货币、储备货币和利益分配货币。借鉴石油美元的经验，加紧建立石油人民币体系。特别是全面推动产油国与我方签订贷款换石油一揽子协议，加快在产油地建立人民币离岸中心，发行人民币债券，加速人民币完全可自由兑换，积极尝试石油交易人民币结算，鼓励更多企业进入国际石油金融市场，逐步建立石油金融的人民币体系，提升人民币在国际货币市场中的地位。

　　每次能源转型都会带来生产力的提高，以及经济模式的巨大转变，还会引发整个生产生活方式、社会文化文明与思想道德观念的变革，并且影响国际关系及政治格局。我们要在石油等能源领域把能源去碳化转型、工业4.0革命结合起来，把法治化、市场化、金融化高效地结合起来，从而通过主导金融格局来主导能源格局，从而主导整个世界经济政治格局。


 

国家发改委国土开发与地区经济研究所  编发：王宇光