加快西部地区人口城镇化研究——来自四川省的实践时间： 2015-10-07信息来源：郭晓鸣 廖祖君 李清峰 作者：wl_admin 责编：
西部地区城镇化水平低于全国平均水平，而其人口城镇化又远远滞后于土地城镇化进程，这是由传统的以征地为特征的政府主导型城镇化模式所决定。为了实现人口和土地城镇化均衡发展，进一步平稳、有序、公平地推进人口城镇化，必须着力构建新型城镇化模式，让农民带着财产权利有选择性地进入不同类型的城镇，同时给予农民工与本地户籍人口同等的城镇化政策。
近年来，我国城镇化速度全面加快。2011年我国城镇人口占总人口比重首次超过50%，达到51.27%，标志我国城镇化进入一个新的阶段。但我国城镇化严重滞后于工业化，如果扣除被纳入城镇人口统计口径的农民工，城镇化率仅为35%左右。而且，我国人口城镇化速度远低于土地城镇化速度，造成二者之间不均衡发展。四川作为西部内陆地区和经济相对欠发达地区，城镇化水平明显低于全国平均水平，人口城镇化尤其是农民工市民化问题较为严重，已经成为制约经济社会发展的桎梏之一。为此，应当加快推进人口城镇化进程，实现土地城镇化与人口城镇化的均衡发展。
一、西部地区人口城镇化的现状与特征
(一)西部地区人口城镇化的现状
西部地区人口城镇化工作取得显著成效，总体上呈有序化和规范化之势。四川全省城镇化率从2006年的34.3%上升到2011年的41.8%，年均增长4%;同时，全省农业户籍人口比重从76.3%下降到2011年的73.8%，年均下降0.8%。虽然西部地区城镇化速度特别是农业户籍人口减少速度相对较慢，但在促进人口城镇化方面进行了一系列机制体制创新，取得了一定成效，使人口城镇化进程逐步向有序化和规范化方向发展。一是，完善土地征用制度，探索失地农民与园区的“共建共管”。变过去的“土地换现金”、“土地换住房”等单一的一次性补偿方式为现在包括住房保障、就业保障、社会保障等多方位的长久性补偿。在建设工业园区过程中，将失地农民有效融入园区经济，实现失地农民社区与园区的“共建共管”，推进农民平稳地融入城镇生活。二是，放宽农民进城落户条件，探索让农民带着财产权利进城。完善对自愿迁移进城落户的农民相关的政策法规，在社会保障、子女教育等方面与城镇进行接轨。比如，成都市建立城乡统一的居民居住制度，进城务工人员有稳定工作、居住期满两年、购买社保两年即可转变为城市户口。成都市实施了以确权颁证为基础、以“还权赋能”为核心的农村土地产权制度改革，允许农民以持证和执股的方式带着财产权利进城。三是，推进郊区“就地”城镇化，破解人口城镇化的融入难题。通过城市郊区产业和功能承接来实现“就地”城镇化，有效地降低农民融入城市生活的经济和社会成本。如成都市通过土地综合整理建立农民集中居住区，将节约建设用地发展乡村旅游业，使农民在“就地”城镇化过程中发展服务业，获得稳定收入来源，构成一种平稳的城镇化过渡形态。
西部地区总体上进入加速城镇化的攻坚期，推进人口城镇化任务十分艰巨。伴随城镇化的快速推进，城市发展空间不断扩张，第二、三产业向城镇高度集聚，这将产生数量庞大的失地农民和农民工，能否让他们顺利转变为市民，使其以更完整和更彻底的方式融入城市，将从根本上决定西部地区城镇化的效率和质量。目前，西部地区在促进人口城镇化过程中面临的任务仍十分艰巨，如，四川城镇化率为41.8%，比全国平均水平约低10个百分点，扣除农民工后的实际城镇化率则只有28.3%。根据有关规划目标，2020年四川城镇化率要达到60%左右，全省大致还需要将2800万左右农民变为市民。有关测算表明，当前人口城镇化的人均成本约为15万元，这意味着，四川人口城镇化的总成本高达4.2万亿元，如果这些成本都由地方政府来承担，无疑将大大超出地方财政的承受能力。
(二)城镇化进程中人口城镇化的特征
其一，人口城镇化的方式仍以土地征收为主。人口城镇化途径主要有土地征收和自由迁移进城两种方式。目前西部地区人口城镇化的方式仍以传统的土地征收方式为主。如成都市2006年至2011年共有51.97万农民转变为市民，其中因土地被征收而变市民的人数为51.45万，占比高达99.0%;三台县2009年至2011年有2.82万人口城镇化，其中因土地征收而变市民的人数达2.57万人，占比为91.1%。由此足见，西部地区土地城镇化同样是大大快于人口城镇化的，地方政府在人口城镇化的过程中起主导作用，农民则明显处于被动地位。农民对征地与否的选择权基本缺失，其就业方式、生活方式的转变，在很大程度上不是农民的自主选择，而是取决于工业和城市发展的需要。在征地拆迁方案、农民获得的征地补偿、安置就业、进城后的社会保障等制度安排等方面，农民参与度较低，尚未享有充分发言权。
其二，人口城镇化具有显著的“半城市化”特征。从实际情况看，农民工特别是其中70%左右的新生代农民工，已经成为加快城镇化进程中潜力最大的重要群体，应当以其为重点尽快实现突破。老一代农民工在年老时可能返乡继续从事农业，而80后、90后构成的新生代农民工已经适应了城镇生活，大部分没有基本的农业生产技能。据相关调查，仅有1.6%的新生代农民工打算未来回乡务农。从总体上看，西部地区农民工市民化进程较为缓慢，具有非常显著的“半城市化”特征。一是部分进城农民自身的“半城市化”。即一部分农民主要为子女教育而进城变市民，他们虽有一定城镇务工收入，但仍然没有放弃农业生产，对农村承包土地的收入依赖依然较大。在此情况下，这部分进城农民很难真正转变为稳定的产业工人，这必然使西部地区城镇化的支撑和带动作用受到抑制。二是进城农民家庭的“半城市化”。即在一个农民家庭中，一部分成员进城变市民，但另一部分成员仍留守在农村。一些农民家庭的青壮年和幼年人口转移到城市，但老年人口却滞留在农村，这不仅引发了农村空巢化问题，而且加重了农业劳动力老龄化现象，在很大程度上直接影响了农业适度规模经营推进和现代农业发展。
二、城镇化进程中人口城镇化存在的主要问题
(一)失地农民城镇化存在的问题
土地征收制度仍需进一步完善。一是现行土地征用过程的透明度较低。征地程序繁琐不透明，农民不能充分了解征地规模、征地补偿标准等重要信息，因农民缺乏知情权往往引发各种征地冲突。二是地方政府在征地过程中缺乏相应监督。政府既是征地行动的实际操作者也是征地收益的主要获得者，在地方政府的行政权力缺乏有效约束条件下，必然出现多征滥征谋取利益的现象。三是征用土地的增值收益分配不合理。农民在土地增值收益中的分配比例较低，没有充分共享工业化、城镇化带来的收益，部分地方仍存在以租代征或拖欠农民土地补偿款的现象。四是部分失地农民的后续问题没有得到妥善解决。部分地区在征地过程中，没有很好解决农民进城后的就业问题，造成失地农民进城后生活缺乏经济来源。
失地农民城镇化过程中面临着社会融入难题。一是在生活习惯上，农民由农村到城镇，从生活作息、工作方式、出行方式、饮食习惯、居住环境等都发生巨大改变，农民一时难以适应。二是在心理状态上，失地农民城镇化后生存空间骤然缩小，生活节奏突然提速，社会限制明显增多，原本习惯于相对独立生活的农民，难以适应城市的社会秩序和社会规范。三是社会交际方面，农民进城后脱离了农村熟人社会，进入城市开放、陌生、相对有隔阂的人际环境，难以找到社会归宿感。四是社会管理方面，城市在吸纳来自农村的新成员后，城市社会管理方式调整滞后，未能有效吸纳失地农民参与到社会管理中，没有重视保障其政治权利，使农民进城后被边缘化。
(二)农民工变市民存在的问题
地方政府热衷于通过土地征收方式将城市近郊农民变为市民，却忽略了进城农民工变为市民的需求。地方政府通过征收农民土地，不仅可以获得城镇建设用地资源，而且还可以获取可观的土地出让收入。而将农民工转变为市民，地方政府却需要支付高额的基础设施和公共服务配套成本，不仅不能直接获得相应收入，反而短期内会面临较大的经济负荷。城市政府包括县级政府对农民工市民化设置了相对较高的落户门槛，将大量农民工排除在城市公共服务范围之外。从长远来看，这种征地主导的城镇化方式对土地资源高度依赖，严重剥夺农民利益，短期化特征十分明显，不仅无益于可持续的城镇化发展，而且也不利于形成一批稳定的产业工人队伍。
地方政府倾向于将本地户籍农民转变为市民，却忽略了外地户籍农民变为市民的需求。在自身财力有限情况下，受地方保护主义动机的影响，地方政府推进人口城镇化主要考虑本地户籍人口。如规定本地户籍农民可以自由迁移进城定居落户，而非本地户籍农民则不能享受这一政策。而很大部分农民工进城后都留在非户籍地务工，这意味着他们难以享受所在地城市政府的相关优惠政策。这种带有地方保护性质的城镇化政策，不仅对外来农民工而言有失公允，而且人为限制了城镇化带动力更充分广泛的发挥。
(三)农民财产权利流转存在的问题
人口城镇化后的财产权利归属不清晰，农民财产权利的可交易性仍然较低。按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。因此，让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。同时，《土地承包法》、《物权法》等法津法规将承包地、宅基地、林地视为农民的一种使用权或用益物权，对房屋、林权等附属权利的流动也具有较多约束，因此，在这些财产权利的流转范围、流转方式、流转期限等方面都受到诸多限制。
农民财产权利的流转机制尚不完善，农民财产权利的市场价值还比较低。例如，据四川省人大调查，四川农村土地承包经营权颁证率已达94.4%，但农民财产权利流转的服务体系尚不完善，尚未出台统一的农村财产权利流转办法，未规范农村产权交易的程序、规则和流程。农民财产权利的价值评估机制和平台缺失，未成立有资质的农民财产权利价值专业评估机构，农民流转财产权利时缺乏权威机构的咨询和指导。农民财产权利的抵押担保机制还未有效运行，还未形成农民财产权利的抵押贷款办法，政策性担保公司对农民财产权利抵押贷款的支持严重缺位。
(四)县级政府促进人口城镇化存在的问题
县域城市化的推进在吸纳农民转移方面具有不可低估和替代的巨大潜力，但西部地区目前县级政府普遍在推进人口城镇化过程中的作为空间仍然十分受限。
一方面，县域经济普遍发展不足，难以为人口城镇化提供有效的经济支撑。西部地区大部分县工业水平不高，尚未摆脱吃饭财政局面，无力承担大量人口城镇化后新增的城市基础设施和公共服务配套成本。例如，三台县在2009年至2011年的征地拆迁过程中，安置近3万失地农民的资金缺口达到3.2亿元，占该县全年本级财政收入的40%左右。同时，西部地区县域经济发展相对落后，难以为大量进城农民提供充足的就业岗位，不能确保农民进城后获得稳定的收入来源。
另一方面，县级政府政策调整权限较低，难以为人口城镇化提供有效的政策支撑。县级政府在调整户籍政策、社会保障、土地管理等方面的权限较小，很难突破现有政策的束缚，推进人口城镇化过程中的体制突破及政策调整空间相应较小。
三、加快城镇化进程中人口城镇化的途径及对策
立足西部地区现实，要进一步推进农民平稳、有序、公平地进城变市民，首先应合理选择三个层面的推进途径：
一是让农民带着财产权利进城。应当允许并支持农民持有承包地、宅基地、房屋、林权等财产权利进入城镇，既保障进城农民在身份转变过程中的基本利益不受损害，又为农民进城变市民提供不可缺少的资金支撑。
二是分类型推进人口城镇化。对有稳定就业岗位、一定投资能力和较高综合素质的农民工，应优先鼓励他们进入各类大中城市。对就业和投资能力有限的农民工，应引导他们就近进入县城和一般场镇。对大中城市近郊的农民，应更加重视采取就地就近城镇化的方式，不改变其居住地点，就地完成就业方式和生活方式的根本改变，走分散化城镇化道路。
三是加快农民工变市民进程。例如四川省，2300万农民工特别是其中70%左右的新生代农民工，无疑是加快城镇化进程中潜力最大和震荡最小的重要群体，应加快探索农民工变市民的有效办法，以其为重点尽快实现突破。
进一步思考，西部地区要平稳有序地加快人口城镇化进程，应当重点实施下述五个方面的对策措施：
(一)加快促进失地农民充分融入城市
一是继续深化土地征收制度改革。应在进一步区分公益性用地和经营性用地征用范围和办法基础上，大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。消除对失地农民的歧视观念，农民安置房建设的选址和标准应与城市商品房同一水平。加快探索城乡建设用地同地同权的办法。二是为失地农民提供稳定的就业岗位。坚持“以业兴城(镇)”的工作思路，大力发展二三产业，推进“两化”互动，为实地农民提供稳定的就业岗位，重点解决失地农民的后续生计问题。三是引导进城农民心理上融入城市生活。加强对进城农民的心理调适和引导，增强归属感，提高责任感，让他们能够有尊严地生活和发展。主动关心进城农民的精神生活和心理健康，为其提供心理疏导援助。广泛开展志愿服务活动，增强社区服务能力，促进新老居民融合。四是促进进城农民文明习惯上融入城市生活。开展多种形式的社区教育培训，提升进城农民文明素质。开展使用电梯、燃气、灶具、光纤、网络等生活技能培训，提高进城农民在城市的生活能力，使其在生活习惯、文明习惯方面尽快融入城市生活。
(二)制定促进农民工为市民的政策支持体系
一是为农民工提供更加完善的城市基本社会保障。让农民工可以平等享受廉租房、公租房等保障性住房的优惠政策，在进城落户后能够真正实现“安居乐业”。为农民工及子女提供文化教育、医疗卫生等基础性公共服务，让其享有基本的市民待遇。二是有效降低农民工城市落户的门槛。进一步降低购房落户条件，允许租住房屋、参加社会保险达到一定年限或入住保障性住房的农民工在城市落户。三是加强对农民工的就业扶持。要创新培训机制，确保有就业愿望和能力的农民工平等享受政府补贴就业培训。四是增强对农民工的创业支持。鼓励扶持进城农民工自谋职业、自主创业。为进城农民工个体经营提供更宽松的政策环境和更广阔的场地空间。为进城农民工创业融资提供贷款担保、财政贴息等金融服务，降低其创业风险。
(三)赋予和尊重人口城镇化后的财产自主处置权
一是赋予农民明确和稳定的财产权利。从国家层面加快《土地承包法》、《物权法》等相关法律的修订己成为人口城镇化过程中保障其基本财产权利必须突破的主要难点。就西部地区而言，当务之急是尽快出台本省农民财产权利制度改革的指导性文件和相关政策法规，可借鉴广东、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，探索建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。对迁移进城的农民，允许农民在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件，不得强制农民以土地换社保和住房。二是有效促进进城农民原有财产权利的合理有序流转。让进城农民自主选择出租、抵押、出让等方式流转原有财产权利。出台完善农民财产权利评估交易平台的法律法规，规范农村产权交易的程序、规则和流程。建立为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务的社会中介组织。
(四)加大对县级政府促进人口城镇化的支持力度
一是增加对县级政府推进人口城镇化的财政支持。由上级财政适当弥补县级政府在推进人口城镇化过程中产生的资金缺口，减轻县级政府在农民进城落户后的基础设施和公共服务配套方面的投资压力。二是鼓励县级政府探索政策创新。给予县级政府在土地管理制度、社会管理制度等方面更大的改革探索空间，让其在风险可控的范围内，探索和试点适用于本地人口城镇化的相关政策。三是加快对成都改革经验的总结和推广。将成都市农村产权制度改革、户籍制度改革、城乡一体化改革等方面的成功经验逐步在全省进行推广。进一步在全省范围内推进农村产权的确权颁证，完善农村集体建设用地抵押融资体系，组建县级农村产权流转担保公司，推动农民财产权利在更大范围内流转。
(五)建立以县城为重点的农民梯次转移模式
一是进一步凸显县城在西部地区新型城镇体系中的核心作用。充分发挥县城在梯次衔接、以大带小、多中心、走廊式、组团化、网络状的新型城镇体系的核心作用，提升县城的产业和人口承载能力，促进农民不断向县城转移。二是引导农民就地就近地向城镇周边集中。引导城郊农民通过土地综合整治向城镇周边集中，实现由分散居住向适度集中居住转变，实现第一产业向第三产业为主的产业形态的逐渐过渡。三是探索构建城乡融合的新型城乡形态。加快建设新农村综合体，实现市、县、乡、村各级规划的有机融合，强化区域之间基础设施和生态环境建设规划的衔接、协调，实现互连互通、共建共享。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立