农村土地政策创新：实践发展与检验时间： 2016-07-20信息来源：王庆日 唐健　作者：hjr_admin　责编：

    　DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.12.003
 
    　农村土地政策创新的地方实践
 
    　长期以来，“自下而上”式的改革是驱动中国土地制度变迁的重要力量，而土地制度的改革也成为推进国家战略目标实现的主要手段。近年来，各地针对城乡统筹发展中存在的问题，结合当地实际，在农村土地政策方面进行了一系列的创新实践。归纳起来，主要有3个方面：
 
　　一是优化土地利用空间的政策创新。针对目前政府管制下土地资源在城乡、区域之间的配置失灵，以及由此引致的农村土地低效利用等问题，一些旨在对土地空间配置进行调整的政策在各地开始尝试，主要形式为通过各类指标交易以实现土地利用的空间优化。该项探索曾出现过4种类型：耕地异地占补平衡、基本农田异地代保、折抵指标有偿调剂、复垦指标交易。耕地异地占补平衡最早发生在浙江、广东、江苏等沿海经济发达省份，这些省份曾经尝试省域内和跨省域的异地耕地占补平衡政策；浙江和江苏两省曾在20世纪末探索“基本农田异地代保”，即将本行政区的基本农田保护责任委托给本省其他行政区代为保护，并向受委托方支付补偿费用的政策；另外，为了获得计划指标之外的建设用地指标，浙江省还在20世纪90年代提出了“折抵指标”交易模式，即把通过土地整理或农村建设用地复垦新增耕地面积的一部分作为可新增的建设用地指标，并且规定该指标可在地市内不同县间转移，也可以在省内跨地市交易。
 
　　以上政策探索除了省域内耕地异地占补平衡政策已在全国大部分地区实施外，其余政策由于考虑到风险控制等原因已被国家叫停，而复垦指标交易也被城乡建设用地增减挂钩政策所取代，并赋予了新的内涵，自2006年开始在全国各地普遍实施。同时，在增减挂钩基础上发展起来的各类地票交易制度，如成都和重庆地票，则进一步创新了增减挂钩制度，丰富了挂钩指标价值的市场化内涵。
 
　　二是显化土地社会价值的政策创新。针对长期以来农村土地的社会保障功能难以显现、农民权益受损等问题，全国很多地方都探索了不同形式的“土地换社保”政策设计。以土地换社保的做法最早在长江三角洲一带出现，如早在1993年，浙江省就为失地农民买保险，变一次性的土地补偿为终身保障；1998年出台的《嘉兴市区土地征用人员分流办法》明确了“土地换社保”的政策，该政策于2008年逐渐演化为“两分两换”模式。所谓“两分”即宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；所谓“两换”即以承包地换股、换租、换保障，以宅基地换钱、换房、换地方。另外，2003年成都市的双流县和温江区分别探索建立了“三集中”和“双放弃”政策，“三集中”政策一个重要的内容是在此过程中农民获得了城镇社会保险，“双放弃”则是强调农民同时放弃土地承包权和宅基地使用权后可以获得城镇社保体系和就业机会。诸如此类的政策创新都很好地显现了土地的生产和社会保障价值。
 
    　三是显化土地资产价值的政策创新。针对在现行征地制度下，农村集体和农民难以分享土地增值收益，集体土地资产、资本属性难以显化，农民土地权益难以保障等问题，农村集体建设用地流转实践和农村集体土地股份制改革在全国多个省份开展。1996年，苏州市率先颁布了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，拉开了集体建设用地流转探索的序幕。随后，国土资源部又陆续批准了芜湖市、南京市、湖州市、南海市等城市开展流转探索工作，截止目前，安徽、广东、湖北、河北、成都、重庆等多地都曾出台过集体建设用地流转管理办法。农村集体土地股份制探索始于20世纪90年代初，主要集中在江苏苏南和浙江沿海等经济相对发达地区，通过股份量化集体土地资产，成立股份合作社，显化了土地资产价值，保障了农民的土地权益，促进了土地流转和规模化经营。
 
    　农村土地政策创新的路径评析
 
    　实际上，伴随着城镇化步伐的加快，各地农村土地政策创新的自发实践活跃，表现形式多样化，新概念层出不穷，即使同一项政策探索，在具体操作上也是因时、因地而异。总结地方实践经验，探寻政策创新规律，对于推进国家层面的农村土地制度改革具有重要价值。鉴于此，我们基于不同区域的土地政策实证研究基地，收集了大量的政策创新案例，通过对不同区域案例的剖析和对比发现，在新型城镇化背景下，各地的农村土地政策创新实践主要表现为3个层面的路径选择。
 
　　一是最大化“释放”农村土地的价值。新型城镇化对当前城乡发展提出了新的要求，即在资源节约和环境友好的前提下，实现农业转移人口的市民化、促进城乡产业的协调发展和实现共同富裕等目标。因此，新型城镇化目标的实现，一个重要的前提是让农民和农村能够实现资本的初始积累。在现有制度框架下，处于价值沉睡状态的农村土地，尤其是农村建设用地，必然成为农村发展财富积累的资源基础，而如何激活或释放农村土地的价值也自然成为各地农村土地政策创新的首要任务。
 
　　事实上，集体建设用地的价值“释放”要受到用益物权的权能、区位的优劣、用地规模的大小等多因素的影响。为了弥补这些因素对土地价值的束缚，各地在政策设计上进行了积极尝试。如在试点授权的基础上，苏州、芜湖、南京、湖州、南海等城市探索了集体建设用地出让、转让、出租、作价出资、抵押等交易制度，丰富了集体建设用地的权能。为了实现不同区域、不同规模建设用地价值的释放，在坚持规划和用途管制的前提下，地方通过政策创新，将土地的某项权力剥离并转移，以实现其潜在的价值，即允许相关的利益主体能够通过用途权利上的交换来释放土地的价值。如：耕地占补平衡指标的交易、城乡建设用地的增减挂钩、重庆和成都等地区的“地票”制度、嘉兴的“两分两换”等。这些指标交易是土地使用权利在空间上的转移，是一种土地“去区位化”的价值释放方式。
 
    　土地价值的显化与释放，促进了农村土地的节约利用和优化配置，同时也为农业生产规模化、产业化和工业化，为农民的社会保险，为农业转移人口的市民化，奠定了资本基础。
 
    　二是合理化分配土地增值收益。农村土地的价值释放是实现农民土地财产权的基础，而土地增值收益如何分配才是决定财产权能否实现的关键因素，确保土地增值收益分配的效率和公平，是新型城镇化的基本要求。实际上，集体建设用地增值收益的分配包括两个层次，第一个层次是城乡之间的分配，第二个层次是农村内部的分配，实现城乡之间的分配平衡是各地农村土地政策创新的首要目标。现阶段各种形式的集体建设用地流转，包括城乡增减挂钩、宅基地退出等政策创新，实质上是对传统征地模式下土地增值收益在城乡之间的分配格局的重新调整。如：农村集体将近郊区的集体建设用地直接转让、出租给用地企业，实际上是打破了城乡割裂的土地市场，允许农村集体在城市一级市场的出让收益中“分一杯羹”。此时农村不仅分享了土地的增值收益，而且还获得了土地使用后续的收益。
 
    　农村内部的土地收益分配，既包括不同区域农村的收益分配，也包括同一区域不同农户的收益分配。城乡之间土地增值收益的合理分配，并不代表实现了土地收益分配的终极目标，因此，地方的土地政策创新还重点考虑了“第二层次的分配”，也即政策设计要使土地增值收益在农村内部按照“促进农村区域统筹发展”和“实现所有农民福利提高”的目标进行再次分配。如：一系列“去区位化”的、通过指标交易实现土地价值的政策设计，都保证了农村内部不同区域的农村均能相对公平地分享土地增值收益。另外，部分地区通过农村土地股份制改革，也进一步规范了集体经济组织内部的收益分配方式。
 
    　三是最小化实施成本的管理方式选择。农村土地价值“释放”的效果和收益分配的效应受到管理方式的影响，而管理方式直接决定着政策实施的主体和模式。理论层面政策实施可以归结为3种模式：政府的主导、市场中个体自愿协商、利益主体自组织的集体行动。不同模式面临着不同的政策实施成本，进而影响着政策的最终绩效。因此，如何通过管理方式创新尽可能地降低政策实施成本，成为地方农村土地政策创新实践的重要内容。
 
    　然而，政策实施3种理论模式并没有绝对优劣。一般来说，政府主导或政府强制实施，有利于增加管理过程和结果的可控性，避免因为不确定性造成的事后成本过高；市场主导或市场力量介入，有利于增加管理过程中利益主体的积极性，降低由于信息不对称、决策失误产生的成本；利益相关者的自组织实施，一定程度上综合了政府和市场的优点而弱化了两者的缺点，具有相对折衷的管理效果。因此，管理方式的创新并不是设计出一套“最优”的政策，而是在面对实际的管理对象和环境时选择合适的政策。
 
    　实践中，各地的农村土地政策创新也正是基于本地实际，采取了差别化的政策设计、实施模式和实施主体。如同样为宅基地退出政策，对于规模较小的个体间交易，一般采用自主协商模式；对于规模较大、产权清晰的宅基地退出，一般采取政府主导模式效率更高；对于规模适中，农村治理结构完善、资金实力雄厚的地区的宅基地退出，尝试采取了农民集体自组织的模式。
 
    　地方政策创新实践的启示与建议
 
　    实践表明，当前农村土地政策创新在实现农村土地利用效率提升、城乡用地结构优化的同时，进一步促进了农村土地资产价值的释放和土地收益分配关系的重构，已经成为推进新型城镇化进程和城乡统筹发展的重要动力。因此，长期以来各地在农村土地政策创新方面形成的宝贵经验，应该成为当前国家推进农村土地制度改革的重要借鉴。
 
    　一是农村土地制度改革应坚持多项政策协同推进。农村土地制度在长期的演化过程中，形成了包含多种具体制度的制度束，这些具体制度相互渗透，互为条件，共同为农村社会经济发展发挥作用。如成都，在统筹城乡改革试验中，注重制度创新协调推进，完成了包括农村土地产权制度、集体建设用地流转、土地综合整治等“一揽子”的政策创新，取得了较好的政策组合绩效。因此，建议国家在推进农村土地制度改革时，要具有系统思维、注重统筹试验，在重点实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度3项改革试点时，要注意相关土地制度改革之间的系统性和关联性，以及涉及的财税、金融领域的相关改革，最好能针对多项政策设立综合改革试验区，提高改革的系统性和完整性，形成政策合力。
 
    　二是改革总体设计应照顾不同区域差别化的改革需求。各地对农村土地政策创新差别化的设计及管理模式不同的选择，客观上反映了不同区域社会经济条件、资源环境状况、改革需求程度等多种因素的差异。只有切合实际、运行高效的管理方式，才是制度创新的“最佳”选择。因此，建议国家在设计改革总体方案时，尊重区域差异、照顾不同区域差别化的改革需求，允许地方在坚持共同改革底线的前提下，充分结合本地区实际进一步完善相关政策体系。
 
    　三是将收益分配关系调整作为农村土地制度改革的重中之重。农村土地政策创新本质上是要通过农村土地的价值释放，让农村和农民获得更多的财富积累，最终实现农村的持续发展。要通过农村土地制度改革彻底打破原有城乡之间的土地收益分配格局，建立一套兼顾国家、集体、个人新型的土地增值收益分配机制。
 
    　四是政府职能转变是降低农村土地制度改革成本的关键。农村土地政策创新实践，已经体现了政府、市场与农民多种力量之间的替代与互补，尤其在成都、深圳等地统筹城乡土地政策综合改革的实践尤为明显。由此表明，如何利用好政府、市场与农民的力量，关系到政策制定、实施和监管的成本、收益和最终绩效。因此，在农村土地制度改革中，应进一步转变政府职能，促进管理方式创新，理顺政府与市场之间的关系，充分地发挥市场作用和农民的主观能动性，有效地降低农村各类土地制度改革的成本，进而为农村发展积累更多财富、实现高效公平分配并更好促进城乡一体化发展。
 
    　（作者供职于中国土地勘测规划院）