推进县域城镇化的思路与战略重点时间： 2015-10-07信息来源：冯奎 程泽宇 作者：wl_admin 责编：
内容提要 本文系统回顾了县域城镇化的历史进程，分析了当前推进县域城镇化面临的主要问题并提出了解决问题的可能对策。推进县域城镇化，要在城市群与非城市群地区实施差别化政策，推动农民工市民化转型、非农就业转型和城镇空间定位转型的复合实现。
关键词 县域城镇化 转型 战略
一、县域城镇化的进程与当前阶段特征
改革开放以来县域城镇化大致经历了四个阶段，即准备阶段、实质性起步阶段、快速推进阶段和全面提升阶段(见表1)。[i]
(一)准备阶段
1978年，以家庭联产承包责任制为基本制度的农村经济改革，从安徽省风阳县等地起步，在中国顺利推进。农村经济改革调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，也使得农村产生了大量剩余劳动力。当时城市经济处于恢复发展阶段，吸纳农村劳动力的能力有限，农民不得不自发地从事工副业，通过“亦农亦工”的方式最大限度地获得生产发展[1]。这个阶段的农民对土地依然有极强的依赖性，但同时酝酿着脱离农业、脱离家乡的想法，锻炼着日后离乡谋生、依靠非农就业求得生存发展的能力。从这个意义上说，这个阶段正在为中国县域城镇化积蓄最初的动力。
(二)实质性起步阶段
1984年开始，全国经济体制改革的重点由农村转向城市。1984年10月13日。国务院下发了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自带口粮进镇务工经商，并要求各有关方面给予进镇农民以实际帮助。同年，国务院还制定了设立小城镇的条件与标准。由于设镇标准相对较低，一段时间内小城镇增长迅速。小城镇成为县域城镇化发展的主要空间载体，这成为20世纪80年代中期至20世纪末县域城镇化的重要特征。
这个阶段，农民流动的主要形式是“进厂不进镇”、“进厂不进城”。一方面，大量从农业领域转移出来的人口进入乡镇企业，即“进厂”，乡镇企业吸纳了较多的劳动力，促进了农村经济的发展。1978年乡镇企业吸纳劳动力2827万人，占当年农村劳动力总数的9.93%，1990年乡镇企业吸纳的劳动力人数为9262万人，占当年劳动力人数的22.05%[1]。另一方面，当时户口限制的解除仅限于县城以及集镇，而县城以下的集镇在地域上仍与乡村有着极密切的关系，在形态与设施上也与农村没有本质的差别。
(三)快速推进阶段
1992年，邓小平发表南巡讲话;中共十四大提出要建设社会主义市场经济体制，中国进入了新的发展阶段。城市作为市场经济的中心，其地位和作用得到进一步强化[2]。这一时期农民转移的方式突出表现为“进厂又进城”。
20世纪90年代，以跨地区流动为主，城市成为农民工就业的主要地域。农民工总规模增加到21世纪初的1亿人左右[2]。农民工群体中出现了两类具有特殊意义的群体：一是举家转移的农民工群体;--是第二代农民工。他们的特殊主要在于，作为一个庞大的群体，他们在进城的意愿上表现得更加突出。
这个阶段在县域城镇化的发展进程中有着特殊的意义。中西部地区农民工流出地所在县，通过农民工离乡不断增加(即“分母”变小)的方式提高县域城镇化比率[3]，东部地区则通过接纳大量农民工提高了城镇化率。这个时期的县域城镇化发展是通过大量农民工异地就业的形式得以实现，我们称之为县域城镇化快速推进阶段。
(四)全面提升阶段
新世纪以来，以要素互补、城乡一体、共同富裕、全面流动为要求的新型城镇化，是对传统城镇化的扬弃。以新型城镇化为指引，县域城镇化进入了新的发展阶段。特别是2007年下半年爆发的金融危机，集中暴露了县域城镇化在吸纳人口、产业发展等方面的问题，推动县域城镇化进入新阶段，也就是既注重速度、更注重质量的全面提升阶段。
二、县域城镇化面临的主要问题
县域城镇化是中国城镇化的重要组成部分。从改革开放到2009年，全国新增了上万座小城镇。2009年，中国有县城1617个，县城常住人口1.23亿，暂住人口1120万;建制镇数量达19322个，镇区人口1.1亿。县域城镇人口约占全国城镇总人口的42.4%，县域城镇吸收农民工约占全国农民工总数的47.1%。县域城镇化取得了较大的成绩，但县域城镇化的进一步推进仍面临着许多问题。
(一)市民化转型方面：城镇人口规模小，市民化制度障碍较多
县域城镇化发展的根本目的是解决农民工的就业与生活，帮助农民工实现由乡到城的根本转移。然而，许多县的公共服务层次低、就业岗位不足，吸纳农民工的能力有限。2009年，县城城镇人口平均为7万人，建制镇镇区人口平均为7845人[3]。如果每个县城平均人口增加到10万人，则城镇人口总数可以增加约1.6亿;如果每个小城镇平均人口达到1.5万人，则城镇人口总数可以增加约3亿人[4]。
(二)空间定位与城镇建设方面：定位不明确，布局分散，基础设施水平低
城市群地区的县、县城、小城镇缺乏与城市群内部大中城市及其他城镇的功能组合，在城镇体系中的定位不准确;非城市群地区的县域城镇往往是以点状发展为主，城镇布局分散、产业与人口集聚能力差。无论是城市群还是非城市群地区，县城、小城镇面临的共性问题是基础设施水平与公共服务水平较低。
小城镇数目过多。改革开放以来，国务院曾分别于1984年、1986年、1993年分别设立或调整小城镇的条件和标准，由于设镇标准太低，一段时期小城镇数量快速扩张。据统计，2009年中国有县城1617个，还有2000个规模仅次于县城的大镇，各类建制小城镇19322个。在以上各类小城镇中，县城的基础设施情况最好，但与城市相比，仍存在较大差距(见表2)。
(三)产业转型方面：非农产业较落后，吸纳就业不足
产业转型方面，非农产业的门类少，素质弱;过于分散的乡镇企业吸纳就业的能力下降;中西部产业集群缺乏培育，东部产业集群需要升级发展。
中西部地区产业提供的就业岗位少。解决农民工的出路在城市，但并不是都在大城市，也不是都在沿海城市，而是包括中西部地区的城市、县城和小城镇。然而，由于中西部地区在观念、制度、基础设施水平和产业集群化程度等方面存在的问题，导致就业岗位数量不足[6]。从失业返乡农民工的就业机会看，能在当地就业、创业的很少，说明中西部广大乡村与东部沿海地区的发展和就业机会差距很大[7]。多年来，工商业发展主要集中在东部沿海发达地区和城市，中西部不发达地区工商业薄弱，造成农村绝大部分青壮年外出打工，外出就业的农民工60%流动到东部沿海地区。
东部地区制造业吸纳就业能力下降。1993～2006年，东部地区制造业的劳动力与中部、西部相比，其绝对成本(工资)快速上涨，绝对成本差额从1186元和759元分别上涨至4029元和2451元[6]。金融危机之后，东部地区传统制造业遭到严重冲击，关停现象严重，大量农民工在东部地区难以就业。
此外，各地政府在推进县域城镇化过程中出现了关系失衡，突出表现在土地城镇化快于人口城镇化、非农就业转移快于人口市民化转移。在城镇化过程中，没有完成农民市民化的转移规模和数量。
三、县域城镇化的思路与主要措施
“十二五”及未来很长一段时期，中国将以城市群为主体形态推进城镇化发展。城镇化格局和形态的变化，将对中国县域城镇化过程中的人口集聚、产业发展和空间布局带来重大影响。目前，在和大中城市争夺发展资源方面，县域范围内的县城、小城镇仍处于弱势地位。数据显示，2009年全国地级以上城市的人口占全国人口总数的29%，但固定资产投资占全国的62%，GDP占全国总量的52%[8]。大中城市在基础设施、公共服务水平等方面明显优于中小城市和小城镇。县域城镇化有利于化解大城市人口过度集中的问题，克服“半城镇化”现象，有利于缩小城乡差距。当前，应抓住条件，理清思路，推进县域城镇化健康发展。
(一)主要思路
统筹兼顾城市群与非城市群两类地区县域城镇化的不同情况，发挥县域的基本平台作用，培育与发展一批中小城市和重点镇，推动农民工市民化转型、县域产业转型和城镇空间转型等各项任务的复合实现。
推进县域城镇化要把握多方面要求。一是协调性。就地城镇化与异地城镇化相结合，农民向省外转移与向省内以及县域内乡镇转移相结合，加大向县域内城镇转移的支持和引导力度，促进本地中小城市和小城镇发展;促进城市群与非城市群地区的县域城镇化协调，促进大中小城市和小城镇的合理布局。二是全面性。在县域城镇化的发展过程中，农民向市民化的转型、封闭落后的乡村向文明城镇的转型、农业就业向非农就业的转型等多种转型任务需全面实现。要抛弃单一性、片面性，要改变土地城镇化快于人口城镇化的问题;改变只进行就业的地域转移、不进行户口转移等状况。三是互动性。在县域城镇化的过程中，多种转型之间相互推动。市民化转型和空间转型、就业转型三者之间都存在互相推动的关系。良性互动关系是建立在一定条件基础上的。如果没有这些条件，就没有良性互动;当条件恶劣时还会陷入恶性循环。四是共时性。三大转型及三大转型之间的互动关系，其实现过程在时间上是基本同步的，而不是被切割成许多互不关联的环节。例如农民的市民化问题，以往是“渐进式”演变，问题并不能得到根本解决。多元复合转型要求农民在就业转移的同时期或可预期的较短时间内，基本解决市民化问题。
进一步推进县域城镇化，帮助农民在进入城镇工作的同时获得身份待遇，享受市民的完整权利，这是一种实质性的、根本性的城镇化。实现根本性的城镇化在中国有着特殊的意义，有学者甚至称之为继土地改革、大包干之后中国农民的“第三次解放”[9]，这也是多元复合转型县域城镇化最具价值之处。
(二)战略重点
1.城市群区域内的县要加大中小城市培育力度
明确县在城市群中的功能定位。综合来看，中国城市群的核心城市均比较发达，变成了市或市区。由于城市群的能量能够极大地左右并影响到其辐射范围内的县或镇，因此城市群的区域背景从根本上决定了这些县、镇的产业与就业模式。对处于城市群内部的县域，要研究县、县城、小城镇在城市群中的功能定位，以及其与城市群中其他城市之间的联系。加强县与城市群中其他城镇在交通、信息等基础设施方面的对接，尽快让这些县、县城、小城镇参与到城市群的功能分工体系中去，融合发展、借力发展。
对少数强县可按中等城市培育。按照“强强”原则，选择珠三角、长三角、京津冀等实力较强的城市群中的强县，从竞争力、影响力、产业特色、创造和吸纳就业能力等方面制定标准进行评估。对于城市特征明显的少数县，在功能、性质、空间、产业、结构、规模等方面按照中等城市的发展进行重新定位，加快中等城市的培育。
特大镇可按小城市培育与发展。特大镇一般具备人口多、产业特色鲜明、财政收入高、城镇形态良好、外来人口比重高等特征。特大镇多数是县的城关镇，也有部分不是城关镇，全部分布在长三角、珠三角和京津冀等城市群中。可通过配套相应的管理权限、财税支配权限等手段，将其培育成为小城市，即“扩编”、“分税”、“设市”。
2.非城市群区域内的县要优先发展县城和重点镇
对不处于城市群的县，优先发展县城和重点小城镇。对于不处于任何城市群辐射影响范围的县市，重点是围绕县城和少数小城镇进行发展，加强这些地方的人口集中。同时也要加强对外联系与合作，走一条开放式发展的道路。特别是对处于全国主体功能区规划划定的限制开发区内的县，其城镇化发展应坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。
依托县城，打造“增长极”。以县城为依托，集聚县域资源要素，调整优化城关镇现有的职能结构、规模结构和空间结构，壮大县城人口规模，把城关镇建设为县域经济文化中心并逐步发展成为中小城市。精减乡镇数量，集中力量打造县域的增长极。
点轴结合，构建县域城镇体系。县域城镇要积极与临近的大中城市建立轴线联系，接受大中城市的辐射与带动。优先发展有条件的重点镇，通过基础设施建设、产业和土地的优先配给，壮大重点镇的规模和集聚能力。小城镇不一定要定位综合的功能，而是要深化分工合作，发挥其配套功能。
3.培育和壮大县域城镇人口群
因地制宜扩大城镇人口规模。非城市群地区的县域可考虑在100万人口以上的大县，把城关镇发展为30万～50万人的中等城市;在50万～100万人的中等县，以城关镇为依托建立20万～30万人的中小城市;在50万以下人口的小县，则要拓展县城，建设小城市。城市群地区的县域要把工作重点转移到为农民工提供与原城市居民均等的公共服务上，促进外来务工人员融入城市，尽快消除“半城镇化”。
放开县和多数中小城市的户籍限制。近年来，各地在推进户籍制度改革方面取得了重要的进展。当前要围绕县域城镇化的目标和任务，力争全面放开县及多数中小城市的户籍限制。促进农民按居住地和就业地登记户口。对于条件尚不成熟的县(市)，应该尽快降低农民进城落户的各项标准，保障农民顺利获得城镇户籍及相关权利。
改革和完善土地制度。总结各地集约节约利用土地的各种经验，提炼推广城乡建设用地增减挂钩、土地整治等试点成果，探索土地改革方面的有效途径。在城镇化发展过程中，农村人口向城镇的转移需要改变农民与土地的关系，绝不能剥夺农民土地、侵占农民利益，要在合理的土地制度框架下引导农民有序转移。总结各地的经验和教训，稳步探索土地改革的有效途径。一是强化农民土地的永久使用权，激发农民参与城镇化的创造力。二是建立合理流转机制，探索土地使用权进入市场交易。三是通过土地整治等手段盘活城乡存量土地。
加强农民工就业技能培训。要根据本地主要行业、产业和企业的就业素质要求，采取多种培训形式，提高进城农民工的就业技能，提升新增城镇人口的人力资本价值。结合文明城镇创建活动，进行新市民教育，重点是引导新近转移人口遵守交通规则、爱护公共环境、讲究文明礼貌，培养科学、文明和健康的生活方式。
4.发展就业吸纳能力较强的产业集群
提升农业产业化的规模与水平。以做大做强农业龙头企业作为重中之重，大力推进县域农业示范区建设作为重要抓手，把培育特色品牌作为重要基础，加快农民专业合作组织建设，全面推进农业种养、产加销、贸工农一体化经营，进一步延伸产业链条，加快实现农业生产经营规模化、管理企业化、生产标准化、营销市场化、农民组织化和服务社会化，全面提升农业产业化发展水平。
全面发展以第三产业为主导的产业集群。跟踪和研究国内外的经验与模式，结合本地实际，发展以第三产业为主导的产业集群。
积极发展商贸流通产业集群。如靠近经济发达的大中城市或地区，可为大城市提供辅助配套支持，或从大城市的经济结构调整中得到发展机遇，这就是城郊型经济发展模式。如果在多个区域的交叉地带，就发展跨区域的商贸业;如果具有陆路、水路等交通优势，就发展物流、运输等。
重视旅游、文化产业集群发展。旅游不会马上带来县级财政的显著增加，但是旅游的好处是它的联动能力强。通过旅游业发展，可以改善设施、提升城镇的品牌形象，并促进投资，引来民间的、外资等各方面的投资者进入。文化在某些方面与旅游相同，比如文化同样可以提升品牌形象，引来旅游观光者与投资者。
推动专业市场与产业集群产生联动效应。研究表明，“专业市场+产业集群”的模式产生了“人口与产业集聚的乘数效应”[10]，也就是“农村工业——产业集群(围绕小商品市场)——工业园区——产业劳动力结构升级——就业乘数效应——城镇化进程互促共进”[11]，能够极大地推动人口的城镇化转型。
重视科技在产业集群发展中的带动作用。县域范围内的产业集群往往科技含量低。要以科技为突破点，积极进行科技创新和改革，充分利用科技成果带动农业、制造业、服务业及其他各类型企业的发展，从而推动整个产业集群的发展。
非城市群区域内的县要重点提升产业集群发展的基础支撑能力。支持特色产业园、产业基地、中小企业基地建设，改善基础设施，以工业园区为载体，把同类企业、产业关联密切的企业在园区聚集起来，以园区建设来带动整个县域经济的发展，从而形成园区型的产业集群发展模式。改变各乡镇竞相招商引资、遍地开花建工业园区的做法，推动关联企业在产业园区聚集发展。推动行业协会、商会等服务机构的发展，重点解决中小企业发展遇到的共性问题。
城市群区域内的县要切实推动传统产业集群优化升级。构建先进的制造平台、研发平台、人才平台、融资平台、营销平台和物流平台，实现单一加工制造向研发、营销、物流和品牌等方面综合发展，推动传统产业集群演变成为具有长远竞争力的产业集群。
参考文献：
[1]于立，等.中国乡镇企业吸纳劳动力就业的实证分析[J].管理世界，2003(3)：77-83.
[2]中国发展研究基金会.中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略[M].北京：人民出版社，2010.
[3]中国城市和小城镇改革发展中心.中国城镇化问题研究[Z].内部资料，2010：85-86.
[4]中国城市和小城镇改革发展中心.我国城镇化问题[Z].内部资料，2009：11-12.
[5]住房和城乡建设部计划财务与外事司.中国城市建设统计年鉴(2009)[M].中国计划出版社，2010：230-231.
[6]山社武，等.劳动力自由流动是阻碍传统产业区域转移的根本原因吗[J].财贸研究，20LO(5)：17-23.
[7]崔传义.国际金融危机背景下农民工就业问题演进过程的反思[J].重庆理工大学学报，2010，24(9)：5-8.
[8]中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2010[M].中国统计出版社，2009：30-31.
[9]胡鞍钢.中国存在“四农”问题[J].经济研究资料，2005(3)：22-23.
[10]陈修颖，等.市场共同体推动下的城镇化研究——浙江省案例[J].地理研究，2008，27(1)：35-46.
[11]徐剑峰.发达地区县域城市化特征及其存在的问题[J].上海经济研究，2002(12)：12-13.
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立