肖金成专栏（第93期）｜将新区培育为区域发展新型经济增长极时间： 2023-02-03信息来源：《区域经济评论》2017年第1期　作者：肖金成　责编：XHY

继经济特区和开发区之后，新区的概念日益受到社会各界的广泛关注。自20世纪90年代，上海浦东新区成立之后，全国各地的新区如雨后春笋般不断涌出。近年来，国家级新区不断获批，至今已将近20个，并将呈现继续增加的态势。为何新区设立会受到各地政府的普遍重视，如何建立规范化的新区，是文章所要讨论的重点。

一、区域经济增长极的概念辨析

所谓经济增长极就是区域中的一个点，大量要素在该点上聚集，使其成为世人瞩目的焦点、人才集中的“高地”、经济要素流动的“洼地”。随着经济要素的快速集中，导致经济的增长首先发生在一个“点”上，然后通过“极化效应”与“扩散效应”对区域经济活动产生影响。区域增长极在自身规模不断扩大、质量不断提高的同时，也通过各种方式不断向外扩散，从而带动整个区域经济的发展，这就是“增长极效应”。运用增长极理论，通过培育经济增长极促进区域经济发展的战略可称为增长极战略。

“增长极”理论于20世纪60年代逐步形成，该理论认为，一个国家实施平衡发展只不过是一种理想，在现实是不可能的，经济增长通常是首先出现在一些增长部门或地区，然后通过不同渠道从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间培育“增长极”，以推动空间经济极化发展。通过对生产要素的集中使用，有利于集聚经济效应出现。集聚与集中能够带来生产要素的节约，使资源配置更加合理。

增长极概念的本质是集中发展，在一个比较小的地理空间范围内，通过基础设施投入、体制创新、投资环境改善，从而吸引产业聚集，促进经济快速增长，带动区域发展。所谓“以点带面”，“点”指的是经济增长极，而“面”则是周边区域。把“面”当成“点”，是认识的误区。增长极是培育起来的，没有投入，没有体制创新，没有投资环境的改善，随意划一个“圈”，不可能成为经济增长极。凡是把很大的范围称之为增长极者，均未领悟到“增长极理论”的真谛。很长时间，“增长极”概念被滥用了，把一个很大的区域谓之增长极，如认为“珠三角”是一个经济增长极，长三角、京津冀也是经济增长极，甚至环渤海也是经济增长极，甚至国家发的文件中也称这些地区为经济增长极，城市群规划无一不把该城市群谓之区域经济增长极。“增长极”需要投入，需要培育，范围不可能很大，一段时间数量也不可能很多。

新区是中国在经济特区之后推出的新的开发模式，是一种疏解都市功能、集聚产业，实现体制创新的新的组织形式，是产业聚集的平台和载体。尤其是国家级新区，举全国之力或全省之力进行培育，因此，就能够在短时间内取得比较明显的效果，成为举世瞩目的新的经济增长极。

二、我国培育经济增长极取得的成效

20世纪80年代初，中国设立了深圳特区，规划面积500多平方公里，国家给予了强有力的政策支持，并赋予了非常优惠的政策措施，在管理体制上不断创新，吸引了全国各地许多优秀的人才，也吸引了港澳台等地大量的投资。经过30多年的发展，由一个小渔村发展成为一个现代化的大都市。不仅自身发展速度快，也带动了整个珠三角区域的发展。深圳的成功印证了增长极理论的正确性和有效性。

20世纪90年代初，开发、开放浦东成为中国又一个重大战略举措。设立了浦东新区，面积也是500多平方公里。资金投入、政策优惠、体制创新，使浦东新区吸引了大量的国际跨国公司入驻。陆家嘴商务中心区拔地而起，短短几年便成为上海市的标志区。浦东的发展比深圳更快，不仅有效地疏解了浦西的城市功能，减轻了浦西的人口压力，也带动了长三角区域的发展，使长三角成为推动中国经济增长最大的发动机，成为长江经济带的龙头。

在深圳、浦东的带动下，东南沿海、东部沿海地区的改革开放步伐很快，经济实力也同步提高。但北部沿海改革开放比较滞后，经济发展速度也比较缓慢。2005年，促进天津滨海新区的发展写入国家“十一五”规划建议，意味着天津滨海新区被纳入国家战略，并明确将其培育成为北方地区新的经济增长极。在不到十年的时间中，天津滨海新区便发生了翻天覆地的变化。

深圳、浦东和天津滨海新区被称为第一、第二、第三经济增长极。它们的成功和国家的政策支持、资金支持与体制创新是分不开的，三大增长极无疑是培育起来的。而毋庸置疑的是，当他们快速发展时，也带动了周边地区的发展。

三大增长极均在东部，事实上，欠发达地区更需要培育新的经济增长极。在经济欠发达地区，应通过培育新的经济增长极，形成规模较大的城市，辐射带动周边地区城镇和农村的发展。2010年后，国家又设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区、四川天府新区，再加上浙江舟山新区、广东南沙新区和山东青岛西海岸新区，国家级新区已将近20个。

三、新区的功能概述与规范化设立

随着新区作为新的经济增长极的作用深入人心，各地均把规划建设新区作为加快发展的“灵丹妙药”，划一块地方，成立一个机构，搞一个规划，然后就是争取成为国家级新区。数量越来越多，范围越来越大，以至于社会上质疑之声不绝于耳。国家发展和改革委员会为此发了文件，提出了要规范发展，并设置了进入的“门槛”和审批程序。

新区是什么？有什么功能？鲜有人深究。笔者认为，新区之所以能够成为新的经济增长极，不在于它是不是国家级还是省级、地级，也不在于名称，关键是其具有什么功能。

第一，新区是新的产业集聚区。新区管委会的主要职能是招商引资，通过招商引资发展产业，没有产业一切等于零。为了实现产业聚集，必须完善投资环境，既要完善投资的软环境，也要完善投资的硬环境。软环境是政策优惠、服务到位等。硬环境是具有完善的基础设施，起码要做到“七通一平”（即通路、通给水、通排水、通电、通暖气、通讯、通天然气或煤气、平整土地）或“九通一平”（即在“七通一平”基础上加上通互联网和污水集中处理）。投资者无论是内资企业还是外资企业企业已经不那么容易被忽悠，投资环境不改善，企业是不会来的，产业也不会到此聚集。现在国务院各部门热衷于“戴帽子”“挂牌子”，各地方政府花很多精力甚至财力“抢帽子”，而这些都不如集中精力改善投资环境，为企业提供高效服务，只有如此才能吸引各类产业到新区聚集。不聚集产业，只搞房地产，只能谓之“新城”，不能谓之“新区”。有些新区为了聚集人气，把政府办公场所转移到新区，有些规划了宏伟的CBD, 如果没有产业，尤其是不聚集第二产业，将难以摆脱“空城”甚至“鬼城”的命运。

第二，新区是大都市的反磁力中心。浦东新区是上海的反磁力中心，浦东新区的设立，减轻了浦西的压力，这就是上海的“大城市病”不如北京那么严重的重要原因。天津滨海新区是天津的反磁力中心，两江新区是重庆市的反磁力中心，新区的发展减轻了所在城市的压力。所谓“反磁力中心”就是一定要有吸引力，打造交通更便捷、功能更完善、经济更繁荣、生态更美好的新区，企业才愿意去，人才愿意去，才能优化和分散主城区的功能，减轻主城区的压力。新区是防治“大城市病”的重要举措，这已成为人们的共识。当然，新区不一定必然设立在省会城市或大都市，作为经济增长极，作为区域发展战略，在欠发达地区的中小城市也可以规划建设新区，通过培育发展，带动区域经济发展。在这些地区规划建设的新区则不具有反磁力中心的功能。

第三，新区是新的规划区。质疑新区最多的就是新区普遍规划的面积比较大。新区之所以范围较大，是因为新区并非都是建设区，还有农业区、生态区等。新区不仅发展工业，也要发展服务业，还要发展农业，还要保留生态区。工业区只占很小的比例，一般四分之一都不到。改革开放后设立的开发区以工业为主，实际上是工业园区，面积几十平方公里。有的远离母城，造成“产城分离”，还有的形成孤岛。新区的规划建设应尽可能避免这种情况，不仅发展工业，也要发展商贸居住，实现“产城融合”和生态宜居。但新区的规划范围并不是越大越好，规划面积越大，基础设施建设投入就越多，空间布局就会分散而不紧凑，“产城”就难以融合发展。新区的规划面积一般在500平方公里比较适宜。

新区的核心功能是体制创新，这是新区最大的优势与核心竞争力。新区的体制不能沿袭旧体制，精干高效的机构，小政府，大社会，服务型政府，均是应有之义。制度建设也应不断创新，应赋予其先行先试之权，这是和经济特区相一致的地方。从这个角度考虑，新区就是“新特区”。新区建设应该规范，但不能把体制创新规范掉。

作者简介

肖金成

经济学博士，享受国务院特殊津贴。中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长、中国社会科学院研究生院博士生导师、中国城镇化促进会副主席、中国区域经济学会副会长、中国区域科学协会理事长。1997年7月毕业于中国社会科学院研究生院，后在南开大学做博士后研究。曾任中国建设银行总行机关团委书记、国家原材料投资公司财务处处长、国家计委经济研究所财政金融研究室主任等职。被中国国土经济学会评为“2011中国十大国土经济人物”，被中国国际城市化发展战略研究委员会评为“2012年中国城市化贡献力人物”，2012年，被中国科学技术协会评为“全国优秀科技工作者”。

责任编辑：晓晓