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城镇化

加快解决城镇化相对滞后问题时间: 2014-04-22信息来源:张立群 作者:admin 责编:

我国到目前为止的城市建设和发展,基本处于自发、粗放和低水平扩张状态。城镇化滞后已成为制约经济社会发展的突出矛盾。城镇化滞后的主要原因是长远规划缺位、基础设施建设滞后,公共服务和社会管理能力建设滞后。
■DRC视角
■张立群
造城运动普遍缺少长远目标,表现为城市基础设施等硬件质量差、系统不配套,硬件建设与城市公共服务等“软件”能力提高不协调。
    城镇化滞后主要表现为水平低、步伐相对缓慢
    我国到目前为止的城市建设和发展,基本处于自发、粗放和低水平扩张状态。轰轰烈烈的造城运动普遍缺少长远目标,缺少系统性科学性。表现为城市基础设施等硬件质量差、系统不配套,硬件建设与城市公共服务、户籍管理、社会管理等“软件”能力提高不协调。一方面大量占用土地,消耗劳动和物质资源,另一方面则明显限制了城市承载能力提高,延缓了城镇化步伐。2011年我国第二、三产业增加值占GDP的比重达到90%,非农产业的就业比重达到65.2%;但城镇化率为51.3%,城镇就业人数占全部就业的比重为47%。在城镇人口统计中,包括2亿左右的非城镇户籍居民;城镇人口近40%居住在镇级地域。
受城镇承载能力和户籍管理限制,进城难、留下来更难的问题不断发展;产业在城镇的发展空间日见狭窄。
    城镇化滞后已成为制约经济社会发展的突出矛盾
    随着市场机制配置资源能力增强和产业升级,制造业服务业等非农产业向城镇集中、积聚的态势已非常明显,农村劳动力和人口向城镇转移已成为不容否认的客观大势。受城镇承载能力和户籍管理限制,进城难、留下来更难的问题不断恶化;产业在城镇的发展空间日见狭窄。城镇化滞后已成为制约我国经济社会发展的突出矛盾。具体表现在四个方面:
    第一,城市地租、房租水平不断提高,运输流通费用不断提高,制造业、服务业发展环境日益趋紧。
    第二,劳动力进入城市的路径不断变窄,北京等特大城市人口承载能力接近饱和,农村劳动力进城的阻力不断加大,稳定留下来的难度也不断加大。城市市场流通体系和公共服务发展相对滞后,城市生存成本较快提高。2003—2011年,城镇居民人均基本生活费支出翻了一番多,对于没有教育、医疗、保障房等基本公共服务保障的农民工来说,基本生活费支出的增长幅度还要大很多。城市进入门槛不断提高,生活费用不断提高,成为制造业、服务业招工难、招工贵的一个重要原因。
    第三,城市发展相对滞后,导致以住、行为主的消费结构升级活动受限。受城市汽车承载能力的限制,城市家庭买车需求开始明显降温;受城市特别是大城市、特大城市土地供给的限制,住房供给对房价逐步失去弹性,稳定房价的重点越来越多地集中到控制买房需求方面,房地产市场需求明显降温。消费结构升级是现阶段消费增长的主导力量,住行改善速度的降低,必然影响到消费增长速度;汽车、住房市场的降温,必然影响到内需潜力的正常释放,进而制约经济发展。通过对就业的约束,不断限制劳动力和人口向城市转移的速度。
    第四,随着农村人口向城镇的大规模转移,传统的农村社会形态正在快速解体;城镇化滞后将大量人群置于流动、不确定状态,严重影响了这些人群顺利加入以城市为载体的现代社会和现代文明,影响了传统社会向现代社会转变的步伐,成为制约社会进步、导致社会不稳定的重要隐患。
受城市布局和基础设施系统能力的限制,北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。
    城镇化滞后的主要原因是长远规划缺位、基础设施建设滞后,公共服务和社会管理能力建设滞后
    城市是一个结构复杂的大系统,城市建设必须注重科学规划,必须按照长远目标统筹协调发展。导致城镇化滞后的突出问题是:第一,缺少城市发展布局的长远规划,缺少严格按照长远规划目标,分步骤、高质量推进的城市基础设施体系建设。往往是边建设、边规划,规划赶不上变化,变化随意更改规划,甚至出现“建了拆、拆了再建”的低效益、严重浪费人力物力的情况,严重影响了城市建设的系统性、科学性,大大降低了城市发展的后劲和可持续性。受城市布局和基础设施系统能力的限制,北京等特大城市的继续较快发展已经遇到困难。第二,城市政府公共服务能力、社会管理能力提高明显滞后,公共产品供给和社会管理能力方面的瓶颈,制约了城镇户籍的放开速度,也制约了城镇化发展。
目前我国城镇化率刚刚超过50%,从国际比较看,实现现代化目标,我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。
城镇化蕴含着巨大发展潜力
    目前对中国经济发展潜力的担心,主要集中在住行市场潜力、劳动力供给潜力、基础设施建设潜力等方面。而城镇化恰恰能够极大增强这些方面的潜力。准确研判我国城镇化潜力,是准确判断我国经济发展潜力的关键环节。目前我国城镇化率刚刚超过50%,从国际比较看,实现现代化目标,我国城镇化率至少还要提高20个百分点左右。这就意味着还将有3亿左右的人口要由农村转入城镇。另外需要注意的是,城镇常住人口中还有2亿左右没有城镇户籍;城镇常住人口中近40%居住在县城以下的镇里。如果考虑这些因素,未来城镇化要使5亿左右的农村或者准城镇人口转变为真正意义上的城市居民,使2.6亿左右的镇域居民达到与城市居民同等的基础设施和公共服务水平。1978年到2009年的31年间,我国城镇户籍人口共增加了2.8亿人左右,因此对未来城镇化潜力和经济发展潜力绝不能低估。
制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划,打破行政区划限制,科学安排城市和产业发展远期布局。
政策建议
    1.由国务院主持制定面向现代化远景目标的国土空间布局规划,打破行政区划限制,科学安排城市和产业发展远期布局。以此为根据,指导各级政府编制各城市的长远发展规划。规划形成以后应由人代会批准,作为法律文件执行,切实提高长远规划的严肃性。
    2.各级政府应严格按照规划要求,着眼长远,注重质量,“好”字当头,适度超前地推进城市基础设施建设,特别是地下管廊、排水、地铁等地下基础设施建设。对工程建设质量要建立责任终身追究制度。要高质量地为全面小康、现代化奠定可靠基础,为子孙后代留下经得起岁月考验、可以满足未来现代化要求、宏伟完备的基础设施系统。
    3.加快提高政府的公共事业和社会管理能力。以省会和计划单列市为重点,在中央财政支持下,制定提高政府公共服务和社会管理能力的具体方案。完善政绩考核制度,将公共服务和社会管理业绩作为重要考核指标,通过民主监督加以评定。在公共服务和社会管理水平提高的基础上,与地市级及以下城市放开户籍改革相衔接,逐步放开大城市户籍管理。要把经济、政治、文化、社会、生态文明建设统筹于城市建设、发展、管理过程中,使城镇化更好、更全面地引领我国全面小康社会建设和现代化进程。
    (作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)