中国城镇化建设后半程挑战、重点与融资方向时间： 2014-04-22信息来源：仲武冠 作者：admin 责编：
城镇化建设后半程面临三大挑战
城镇化建设后半程必须化解“伪城镇化”、“未富先老”、城市病等问题。
自2011年我国城镇化率达到51．27％以后，我国开始进入城镇化建设的后半程，这半程是否顺利决定着未来我国经济结构调整与经济增长方式转型能否成功。何谓城镇化建设后半程？从国际上经验来看就是指一国城镇化率从50％提高到70％的发展阶段。从世界多国城镇化发展经验发现，每个国家的城镇化过程都可以分成开始、加速提升和成熟三个阶段，而城镇化率进入50％—70％的阶段往往是城镇化加速提升阶段，这一阶段对基础设施投入和人力资本投入需求最为强烈。超过70％以后，该国人力资本、资源环境、土地金融等生产要素因边际效用递减规律约束以及工业化过程资源过度消耗等因素难以保证国内城镇化建设继续高速增长，这时国内基础设施需求与人力资本需求开始出现下滑势头。
我国城镇化建设后半程面临哪些挑战？第一，后半程必须化解“伪城镇化”所遗留下来的问题。由于以往各地政府过分注重土地城镇化扩张速度而忽视人口城镇化水平，所以我国前面的城镇化质量的确不高。从2011年来看，全国农民工五险一金的平均水平不到20％，这样带来的结果是至少还有1．5亿进城农民工虽然已经成为城市常住人口却并不能享受所在城市提供的公共服务（即伪城镇化），因此我国人口城镇化率滞后于土地城镇化率16个百分点左右。农民工为城镇化建设做出了巨大牺牲却无法享受到城镇化建设所应提供的医疗、教育、社会保障、住房等待遇，他们老无所依将会给整个社会带来危险隐患。第二，后半程必须治理工业化超前发展所形成的“未富先老”、“未富先污”的困境。由于我国改革开放前一直采取农村补贴城市的工业化发展路线，加上城乡二元化管理的共同推动，导致资源过分偏好于工业化而影响城镇化建设质量，农村资源过分补贴城市工业导致我国人口红利消失过快、环境污染加重。目前，我国已经处于工业化后期但城镇化水平却远比国民收入同等水平的菲律宾、马来西亚等国落后10％，这样以来工业化过快发展的成本势必要转嫁到城镇化头上。这种工业化与城镇化不匹配所形成的工业产能过剩、大量城市基础设施闲置、农民工市民化资金不足，会给后续的城镇化建设设置环境污染、住房保障困难、社会保障不足等障碍，引发部分地区提前出现“未富先老”、“未富先污”等问题。第三，后半程还必须妥善解决特大城市正在出现的城市病。城市病属于城镇化过程中出现的新问题，妥善地解决城市病在一定意义上就是助推所在城市继续深入地进行城镇化建设，这对于北京、上海、广州等特大城市意义重大。
后半程建设的工作重点
未来10年，新城镇化建设将主要投资于家电、旅游、医疗、教育、保险和金融服务等行业。具体到东部地区主要用于产业升级，而中西部地区则主要用于基础设施建设。
按照国务院 《全国促进城镇化健康发展规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》）的指导，在今后的8年内，我国将积极推进全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，将带动约40万亿元投资。在东部地区，优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，逐步打造更具国际竞争力的城市群；中西部地区将围绕“两横两纵”周边城市群及中小城市布局未来城镇化建设投资。所谓“两横”是指陆桥通道、沿长江通道为主线的横轴，而“两纵”是以京哈京广、包昆通道为主的两条纵轴。
围绕未来城镇化战略布局以及资源环境、人口资源等承载能力，我国东部与中西部地区的城镇化存在不同的投资重点。从整体来看，未来我国新城镇化建设的投资领域将与以往偏重于传统基建的开始阶段大不相同。2013年我国两会之后就要迈入新城镇化阶段。这个阶段我国城镇化投资将更加注重质而非量。因此，这个阶段的投资将更加偏向于城市建设所需的民生项目。对照美日韩城镇化后半程来看，当前，我国的城镇化建设虽然说基建投资还会处于上行趋势，但是增速会逐渐趋缓且投资结构上也会出现一些变化，就具体投资方向而言日本的经验也许会给我们提供一定的参考。从日本城镇化建设后半程（即1955年—1970年）来看，在它的基建子板块之中，铁路和港口的投资占比在城镇化“后半程”中持续下滑，只有公路维持了占比增长。具体来看，只有地铁行业 （年均增长19％）、保障房（年均增长14％）、航空（年均增长25％）、废弃物处理（年均增长30％）、国有林业（年均增长14％）、工业用水管道（年均增长35％）这些子板块的投资增速均显著高于行业平均水平10％，其他领域的投资都明显低于10％的增长水平。2013年国家发改委审批的项目主要集中在各大城市群的城市轨道交通和机场上，由此可见，我国与日本进入城市化“后半程”时的投资结构变化有着较高的吻合度。
综合起来，未来10年，这些资金将主要投资于城镇化建设过程中的家电、旅游、医疗、教育、保险和金融服务等行业。具体到东部地区主要用于产业升级，而中西部地区则主要用于基础设施建设。
后半程建设投融资规模与方向随着我国城市土地出让金不断减少、各项费税收入覆盖基础设施建设日益不足以及地方债务融资平台的财政风险与金融风险逐渐得以暴露，我国城镇化建设的资金供给缺口更趋明显，改革我国城镇化建设所需资金的投融资模式日益迫切。
城镇化乃是一项涉及扩大投资与消费的庞大系统工程，与调整优化我国经济结构和促进我国经济增长方式转变密切相关，因此需要投入的资金规模也是巨大的。假设我国要在2013年至2023年之间协助2．6亿进城农民工转变成真正的城镇市民，就要增加城市建设的配套基础设施 （统称为基建成本），同时，还要解决他们的就业保障、住房、社保、医保、随迁子女教育等问题（统称为社会成本）。按照现有财政支付预算理论，以2011年为时间基点，剔除价格因素，要在10年内解决2．6亿农民工基本市民化至少需要支付社会成本2．9653万亿元，同时根据2003年至2011年我国城市基础设施投资与城镇化率的回归关系分析发现，我国9年来城镇化率每年提高1个百分点城市基础设施就需新增1960亿元左右投资，若要保证在2023年实现70％的城镇化率则城镇化率需年均增长1．56％，由此我国的城市基础设施建设年均新增基础设施投资应在3057．6亿元左右，年均基础设施投资总额应该保持9．8208万亿元左右，10年一共需要投入117．8492万亿元。换而言之，要让2．6亿农民工在2023年前真正融入城市并安居乐业一共需要投入120．8万亿元。
如果以后按照2011年公共财政收入总数作为基数，每年将新增公共财政收入的10％（即2572．8亿元）用于覆盖农民工市民化的社会成本，那么，各地城镇化建设还需要投入基础设施建设资金9．5635万亿元。显然，如此大量的基础设施资金单纯依靠政府财政资金与开发性金融都是不太现实的，基础设施投资就得依赖更多商业性金融去推动。由此可见，我国要顺利开展城镇化建设并妥善解决其中的问题就必须改革投融资渠道。
我国城镇化率从1949年的7．3％增长到2011年的51．27％，仅用62年走完了西方国家200年的历史，目前我国城镇化建设的融资主要通过财政投资、开发性融资和商业性融资三个渠道推进，其中开放性融资主要由国家开发银行提供。2007年我国城市市政公用设施建设投资筹集资金达到5914亿元，其中政府财政投资的比例占33．9％、国内贷款的比例占29．8％、企业自筹的比例占27．7％、利用外资的比例占1．2％，其中仅国开行新增城建贷款800亿元，占到当年我国城市市政公用设施建设新筹资的13．5％。随着中央允许地方融资平台发行企业债券建设保障房和“十二五”规划的出台，我国城镇化建设融资模式进入了新城镇化时期（即以人口城镇化为核心），财政投资、开发性融资和商业性融资将带领我国城镇化建设驶入新阶段。
未来十年将是我国城镇化建设的关键时期，但是随着我国城市土地出让金不断减少、各项费税收入覆盖基础设施建设日益不足以及地方债务融资平台的财政风险与金融风险逐渐得以暴露，我国城镇化建设的资金供给缺口更趋明显，改革我国城镇化建设所需资金的投融资模式日益迫切。
从目前我国财政资金、开发性金融和商业性金融在城市建设中所占的地位与所起的作用来看，必须对我国城市建设投融资机制加以改革与创新，具体采用哪种融资模式还取决于我国城镇化的两个创新。第一个创新就是创新财政政策、货币政策与产业政策制度，以保证财政投入、开发性融资和商业性融资分别在公益性项目、准经营性项目和经营性项目中发力。第二个创新就是对现有融资运行机制加以改革，要让多元化投资与不同项目对接，形成更为高效合理的城镇化建设体系。城镇化融资缺口短期内与资金供给有一定关系，但在长期来看则与城市建设的投融资机制设计是否合理密切相关。2012年底，我国金融市场资金供应充裕 （其中M2与GDP之比达到188％），但是我国城镇化建设的资金的紧张程度依然没变。2010年地方融资平台风险集中暴露的教训告诉我们，相对于政策规制，鼓励各地政府针对城镇化建设融资项目构建不同类型的融资机制显得更为重要。以城市基础设施和产业升级为例，在未来的10年内，可以鼓励地方政府就那些低微市场收益高社会效益的公益性项目采取日本的财政信用兜底模式，用地方政府土地出让金、中央财政转移支付等财政资金发展公益性项目。具体来说，可以让地方政府用土地出让金、营业税、增值税等税金作为投入，通过稳定社会效益预期引导城镇化建设开发。
总而言之，只要各地政府根据本地区城镇化建设项目进行分类并对投融资政策与机制加以适当优化调整，我国的城镇化建设融资规模是可以在当前经济发展水平之下妥善解决的。通过合理引入民间资金、外资等社会资金，我国城镇化建设一定能够实现健康与可持续发展。
（作者系国家信息中心中经网总经济师）
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