城镇化发展开始注重质量提高时间： 2014-04-22信息来源：李成刚 作者：admin 责编：
主持人 李成刚
准确把握新型城镇化的内涵意义
中国经济时报：中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。那么，如何理解符合中国基本国情的新型城镇化含义？
张占斌：什么是新型城镇化？我认为新型城镇化道路的内涵和特征主要可归纳为四个方面：
一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化。这里面有四层内容：第一，“四化”协调互动，缺一不可。第二，需要产业积聚促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动。第三，统筹城乡和城乡一体化需要城镇化发展来带动。第四，城镇化发展不是要消灭农村、农业、农民，而是要注重“三农”问题的解决，富裕农民变市民，同时增强农村文明的传承能力。
二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。这里面有四层内容。第一，人口、经济、资源和环境相协调，突出统筹均衡发展。第二，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化。第三，建设生态文明的美丽中国，实现人与自然和谐共处，发展生态经济和生态产品，为全球生态安全作出贡献。第四，实现中华民族永续发展，突出代际公平和发展的可持续性。
三是构建与主体功能区规划要求紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中华文明自信的城镇化。这里面有四层内容：第一，大、中、小城市和小城镇、城市群要科学布局、因地制宜、协调发展，突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。第二，以城市群为主体形态，突出城市群的紧密联系和辐射带动作用。第三，提高城市承载能力，突出资源环境承载能力与城镇化建设相适应，加强城市基础设施改善和综合能力建设。第四，注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，强调历史文化和现代文化的亲密结合。
四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。这里面有四层内容：第一，城镇化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城镇化而城镇化。第二，建设包容性城镇，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。第三，农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，突出破解城乡二元体制。第四，建设和谐式城镇，更注重城镇化的社会管理和服务创新，致力于和谐社会和幸福中国城镇化的奋斗愿景。
找到解决城镇化发展主要问题的着力点
中国经济时报：推进新型城镇化是十分复杂的系统工程，面临的矛盾和问题非常突出。庞大的人口压力与城镇化同步、生态文明建设与城镇化同步，都要求我国城镇化必须有自己的特色，走符合国情的道路。
武鸿麟：我国城镇化过程中所显现的主要困难和问题，主要表现为：第一，如何协调解决好不同土地依托程度农民的利益需求。城镇化的主要体现是农民转变为市民，农村人口转变为城镇人口。土地是农民的重要生产资料和经营资本。从城镇化过程中农民与土地的依托关系来看，农民已经演化为三个不同的土地依托群体：一是留在农村务农的农民；二是进城务工的农民工；三是城镇郊区（含工业园区、开发区、城中村等）的农民。三类农民的就业方式、生产生活方式和经济依托形式完全不一样，他们的利益需求也不一样。三类农民形成了城镇化过程中的三种经济和社会形态。务农农民的主要经济保障是耕地与农产品；农民工的主要经济保障是市民待遇；城郊农民的主要经济保障介于两者之间。因此，要从理论上和政策上深入研究，把握好三类农民的不同利益需求，以便从根本上解决好城镇化进程中的利益保障问题。
第二，如何长期保障失地农民的利益。随着城镇化的大力推进，必然产生越来越多的失地农民。当前各地对城镇化的土地征用以现金补偿为主，也就是农民“以土地换现金”，而且标准普遍不高。在这种情况下，农民土地换得的现金如果不能保值增值怎么办？甚至因不会经营或不会使用，造成现金流失以后，农民一无所有时怎么办？
第三，怎样支持和帮助农民工融入城市。只有落实进城农民工的市民待遇，才能使农民工成为真正的城镇居民。一是住房保障问题。农民进城创业就业，主要资本是劳动力。绝大多数的农民工，都是租房居住，辛苦劳作，他们不可能在短时间内通过劳动力资本获得的劳动报酬实现购房定居。没有稳定住房，农民工对就业城镇就不会有很强的归宿感，就难以扎根于就业城镇。二是农民工子女入学问题。目前大多数农民工处于青、壮年或中年时期，其子女大多处于学前教育或义务教育阶段。由于受到户籍、就业地学校容量等因素制约，很多农民工子女入学受限，有时需要花费很多精力托人帮忙，才能解决子女的入学问题。子女就学困难不但使农民工无法安心就业，更重要的是影响新一代潜在市民的成长，将使城镇化问题更加复杂化。三是农民工的户籍迁入问题。目前农民工的户籍准入，大多以“稳定职业或固定居所”为依据。在实践中，很多地方主要以固定居所或者直接以有无房产证为迁入依据，这在很大程度上限制了农民工户籍迁移；有的农民工在一个城市工作数年或数十年，仍然是流动人口，无法从心理和社会层面融入城市。
第四，如何确定城镇化发展具体指标并从制度上保障目标的实现。国家和各省对城镇化率的指标确定仍然有很多不规范和差距，以全国平均水平为标准，西部省份要实现难度很大。尤其在户籍人口和常住人口为基数的核算上，值得认真研究。
中国经济时报：中央城镇化工作会议也提出，推进城镇化不能急于求成，推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。确定城镇化目标必须实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长。推进城镇化既要积极、又要稳妥、更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。如何解决城镇化发展面临的问题，确立推进新型城镇化的基本思路？
武鸿麟：要实现到2020年城镇化率的预期目标，并保证城镇化健康发展，重要的是抓住城镇化过程中的关键问题，积极妥善予以研究解决。首先是稳定农业、保障农民利益，为城镇化打下一个坚实的基础；其次是重视失地农民利益问题，保证社会稳定；再次是做好农民融入城市的各项工作，完成人的市民化；最后应科学确定城镇化各项指标，建立保障城镇化顺利推进的一整套机制制度，加强统筹协调，使城镇化有计划按目标实现。
第一，应建立城镇化进程中保护农民利益的机制制度。一是着力保护种粮农民生产积极性和保护耕地的自觉性。要在种粮补贴和耕地保护基金上形成合理机制，使种粮农民的利益得到保护。二是充分保障和尊重郊区农民的土地、房产等资产平等参与城镇经济发展的权利，不让他们因为城镇化而利益受损。
第二，要保障失地农民利益。对于失地农民的利益保障，一是探索更优化的土地使用权流转方式。鼓励以农民土地计价入股等土地使用权转让方式，改变以“土地换现金”的单一土地使用权转让模式。农民以土地计价入股，如果企业破产，土地不计入破产清算范畴，应合理将土地返还农民。二是建立政府土地出让金收益用于保障失地农民生计的机制。对于失地农民，不论进城做了农民工，还是留在原籍，政府土地出让金的一部分应用于失地农民或者农民工的失业、就业保障。
第三，积极支持和帮助农民工融入城市。以住房保障、农民工子女就学和户籍改革为切入点，进一步探索切合各地城镇化的有效路径。可把有稳定收入来源或有相对稳定职业的进城农民纳入城镇住房保障体系。在大力实施保障房、廉租房建设的时期，应同步考虑在城镇有稳定就业的农民工的住房保障问题，把农民工逐步纳入城镇住房建设保障体系。城市学校不能以户籍、容量等问题拒绝农民工子女就近入学，当地教育部门要正确处理好学生容量的调剂问题。以就业地或主要居住地为准，充分尊重农民工意愿，实行农民工更加自主的户籍迁移制度。
第四，科学确定城镇化指标并建立保证目标实现的机制和制度。一是科学确定好各行政区域的城镇化率基数。目前，农村常住人口往往小于户籍人口，城镇常住人口往往大于户籍人口，根据户籍人口计算出来的城镇化率往往要小于实际情况。目前测算的城镇化率，可能会低于实际情况。应加强城镇化水平的专题调研，从而科学确定城镇化率基数和城镇化发展的有关问题。
第五，有必要成立一个统筹城镇化发展的综合协调机构。城镇化涉及国土、环保、公安、农业、人社保、规划、建设、城管等众多部门，作为一项中长期的战略任务，从顶层设计到总体规划、到统筹协调，都需要一个行之有效的综合协调机构来统揽推进和指导城镇化工作。
张占斌：推进新型城镇化，需要正确的思想方法，抓住重点难题，积极有序稳步推进。
一是注重提高城镇化的质量和效益。从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：第一，要积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。目前，有1．6亿农民工长期生活在城镇，但并没有解决市民化问题，半城镇化是造成农民工问题的深层次原因。第二，要以人为本，妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的基础设施和基本公共服务，优先解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。第三，要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。第四，要加强城镇化与工业化、农业现代化同步发展。第五，要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系，将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督查范围，强化城镇化在经济社会发展中的作用。
二是尽量降低而不是抬高城镇化门槛。要降低农民进城务工的落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化的城镇化状况。
三是努力建设包容性、和谐式的城镇。建设包容性、和谐式城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。
四是积极完善城镇化规划和战略格局。城镇化规划和战略格局关系到城镇化的发展方向，是我国现代化发展战略的重要内容。要以科学发展观为指导，按照全国生态功能区规划要求，遵循城市发展的客观规律，加快构建和完善“两横三纵”城镇化规划和战略格局。
在确立正确的城镇化发展思想方法的同时，还要在体制机制的重点领域和关键环节形成突破。今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须把深化改革特别是体制改革放在十分突出的位置。
第一，统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进。
第二，深化土地管理制度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革。一是要切实保护农民合法土地权益。二是要完善征地和流转制度。三是要积极开展土地综合整治。四是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。
第三，完善住房保障制度改革。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。四要多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。
第四，深化财税金融体制改革。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。
第五，优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。
以人为本推进城镇化
中国经济时报：中央城镇化工作会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。如何理解优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局。
何星亮：建设新型城镇化，推动城乡发展一体化，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
要将乡村城镇化与城镇田园化相结合。我们在设计城镇化的同时，要借鉴欧美发达国家的城镇田园化经验，使两者有机地结合起来，避免城镇化带来的后遗症，避免“把污染留给自己，把享受送到国外”的不良后果。
要重视文化设施的建设。当代的城镇建设，应重视现代的文化馆、图书馆等文化设施，以满足人们的精神需求。
要与当地自然环境和谐协调。在城镇化建设过程中，应根据当地自然环境，科学规划，精心设计，各种建筑必须与当地的自然环境相协调。不能抄图纸、搬样板，大兴土木，开山炸石，人造平原。城镇化不是要消灭美丽乡村，更不是要消灭美丽自然。应因境而成，而非毁境而就。各地的山水地貌不同，城镇建设必须因山就势，建筑和谐于自然，与山水、花木等有机地融为一体，使建筑美与自然美协调和谐。
要与当地文化相协调。中国各地文化多样，十里不同风，百里不同俗。传统古城大多体现当地文化特色，建筑风格各不相同。由于所处的地形地貌不一样，文化背景不一样，在历史上不同时期诞生的城镇也不一样。村新城镇的建设，必须与当地文化相协调，把当地的历史、人文、宗教和民俗体现在城镇建筑上。
要注重差异化与多样化。当前城镇建设中，“千城一面，万屋一貌”现象较普遍。各地城镇的人文景观、城市布局大同小异，很少见到个性分明的建筑。今后城镇建设应当注重差异化和多样化。所谓差异化即“人无我有，人有我优”，使每一个城镇都有自己的特色。
要尊重人们自由采用现代化设施。在乡村城镇化过程中，应尊重人们的意愿，不能强迫人们接受各种现代化设施。
在城镇化过程中处理好市场和政府的关系
中国经济时报：中央城镇化工作会议强调，推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；注意处理好中央和地方关系，中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发，贯彻落实总体规划，制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。
张占斌：城镇化既是一个经济发展问题，也是一个经济增长和资源配置问题，包括劳动力、土地、资本等各类生产要素在城乡和城市内部进行优化配置的动态过程。因此，城镇化首先面临着一个机制选择问题，这也是城镇化的核心问题，即政府与市场的关系问题。
如何认识城镇化过程中政府与市场的关系，存在很大争议。研究城市化进程中政府行为的学者大多认为，在我国的城市化过程中，政府起着决定性的作用，我国的城市化就是在政府强有力的推动下一步一步向前发展的。
究竟应该怎样发挥政府和市场在城镇化中的作用，实际上国内外城市化实践已经给出了回答。中国过去曾经走过由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，存在严重弊端，造成城镇化滞后；部分发展中国家的完全由市场推动的城市化道路，导致过度城市化，产生严重的“城市病”；而西方发达国家在实现城市化的过程中，主要依靠民间力量，基本上由市场机制推进，也曾经出现过许多严重的社会经济问题，但后来逐渐重视政府的作用。
改革开放以后，中国也逐渐形成了政府主导、市场推动的城镇化道路，推动了城镇化的快速发展。但是从目前的城镇化发展情况看，政府和市场在城镇化过程中的作用边界不够清晰，政府的缺位与越位并存，市场化发展程度依然不够充分。在市场经济体制下，政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量，政府在城镇化中的作用只能建立在充分尊重和发挥市场作用的基础上。因此，今后还需进一步研究和摆正政府和市场的关系，以及各自作用的领域。政府需从市场能发挥好作用的领域中退出，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自主权交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城镇化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在城市布局和规划、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供公共服务和宏观调控能力。
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