国外中小城市人口增长和流动的特征及启示时间： 2015-07-23信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    目前，大城市人口规模过大、中小城市人口吸纳能力不足是我国城镇化进程中面临的突出问题。对此，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确把加快发展中小城市作为优化我国城镇规模结构的主攻方向。从国际视角来看，中小城市不仅是世界各国尤其是发达国家城镇体系的主体，同时也是其吸纳城市人口的主体。从许多国家的城镇化进程来看，中小城市的人口增长和流动呈现出一定的阶段性特征。

一、国外中小城市人口增长和流动的特征

(一)城镇化初期：农村人口的流入推动中小城市人口不断增长

1、欧美工业化国家：工业革命和“农业革命”是中小城市人口增长的双引擎
    一般而言，城镇化初期指的是城镇化率低于30%的阶段。在这一阶段，工业革命是欧美工业化国家中小城市人口不断增长最为重要的推动力。以英国和美国为例。1840年之前，英国处于城镇化初期。随着工业革命的推进，英国的产业结构发生了重大变化，直接后果就是就业人口分布的变化。具体而言，产业结构的变化增加了城镇地区的就业机会，越来越多的农村人口选择进城务工。此后，英国出现了工业集中化的趋势，包括曼彻斯特、格拉斯哥、伯明翰在内的一大批中小城市如雨后春笋般地建立起来。
    从18世纪70年代到20世纪初，美国处于城镇化初期。在这一时期，美国的工业革命进程快速推进，东部和五大湖区的工业资本主义发展尤为迅速，以这一区域为核心的制造业区逐渐形成，大批农村人口向这一区域聚集，形成了以纽约和芝加哥为中心的中小城市群。此外，美国的铁路网建设在这一时期取得了快速发展，铁路的“西进运动”不断强化中西部地区和东部地区之间的联系，促使作为贸易与服务中心的许多新兴中小城市在中西部地区不断涌现。需要指出的是，国际移民也是美国城镇化初期中小城市人口增长的重要来源，原因是：在这一阶段，有数千万国际移民涌入美国，这些人中从事农业的只占16%，绝大部分转移到了包括中小城市在内的城市地区。
    此外，“农业革命”是欧美工业化国家城镇化初期中小城市人口不断增长的另外一个重要推动力。同样以英国和美国为例。英国通过“农业革命”完成了农业的商品化和圈地运动，农民阶层不断分化，自耕农消失。除少数移居国外之外，大多数人流入城市成为工人，从而促进英国中小城市人口的增长。在城镇化初期，美国的农业一直保持着较快的发展势头，这不仅解决了城镇化过程的粮食安全问题，同时也为推进工业化提供了原材料和广阔的国内市场。19世纪60年代，美国农业实现了以畜力为动力的半机械化，农业生产率迅速提高，为大批农村劳动力向中小城市转移创造了条件。
2、亚洲工业化国家：工业化和政府的政策引导是中小城市人口增长的推动力
    与欧美工业化国家相比，以日本和韩国为代表的亚洲工业化国家的城镇化初期阶段历时较短，但是中小城市人口增长的速度却非常迅速。在这一阶段，日本和韩国中小城市人口的增长主要源于以下两个因素：
    一是工业化进程的快速推进。日本的城镇化从20世纪20年代开始起步，到1940年其城镇化率已经达到37.9%。也就是说，日本的城镇化初期阶段历时仅仅20年。在这一阶段，日本的工业化进程不断加快，越来越多的农村劳动力向工业城市集中，逐渐形成了包括京滨工业带、中京工业带、阪神工业带和北九洲工业带在内的四大工业带。在这些工业带中，一大批中小城市开始形成和壮大。韩国的城镇化从1960年开始起步，到1977年城镇化率已经达到50%。也就是说，韩国在短短17年间已经完成了从农村社会向城市社会的过渡。在这一阶段，韩国大量农村剩余劳动力向以首尔为核心的首都城市圈和东南海岸流动，从而形成了包括大邱、釜山、仁川在内的一大批中小城市。
    二是政府的政策引导，即通过实施推进工业化进程的政策和措施促进农村人口向中小城市流动。日本历来非常重视发挥政府在工业发展和城市空间布局方面的作用。从明治时代开始，日本中央政府就建立国家工业企业作为“导航工厂”，虽然后来转为私营，但是政府一直提供补助、保护措施和税收优惠。自20世纪60年代以来，韩国政府先后制定了六个五年计划，经济保持较快的增长态势，工业化水平迅速提高。1960年到1970年的十年间，韩国政府以原有的经济、技术、交通设施为基础，逐渐形成了比较完善的汉城(首尔)—釜山铁路沿线中心城市。在这一区域，劳动密集型出口创汇产业是发展的重点，由此吸引大量农村剩余劳动力流向这些中心城市及周边中小城市。20世纪70年代，中间产品、原材料以及资本密集型产品是韩国政府重点扶持的对象，由此形成了以釜山为中心的东南沿海经济增长极，进一步推动农村人口向中小城市流动，促进中小城市人口的不断增长。
    需要指出的是，与西方工业化国家以“农业革命”作为推进城镇化的基础不同，日本和韩国在城镇化初期对农业的重视程度不足，从而不利于中小城市的健康发展，这种情况直到城镇化中期才有所调整。
3、发展中国家：以薄弱的农业基础和工业基础推动中小城市人口的增长
    与工业化国家相比，许多发展中国家在20世纪50、60年代追求高速工业化的时候普遍忽视了农业的健康发展，从而使中小城市发展缺乏牢固的农业基础，而大量贫困的农村人口涌入中小城市又导致一些发展中国家城市人口爆炸，出现所谓“过度城市化”的问题，其中以拉美国家最为典型。在推进城镇化进程的过程中，许多拉美国家过于强调市场机制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加剧了农村的土地兼并，迫使大量农民因破产而涌入城市，导致大量的城市失业群体，导致贫民窟的产生和犯罪率的上升等社会不安定问题。
    与西方国家自主型工业化相比，许多发展中国家在被纳入资本主义世界体系之后出现了“非工业化”的倾向，即成为西方国家推进工业化的原材料产地和产品倾销地，而本国的工业化进程非常缓慢。在这种情况下，许多发展中国家的中小城市主要是为出口型经济而建造，一般布局在沿海地带，目的是为西方国家获取原料和销售产品提供服务。这一现象所导致的直接后果是这些城市的传统服务业相当发达，但是制造业发展却严重滞后，出现了“过度城市化”的问题。比如，到20世纪70年代中期，拉美地区城镇人口在总人口中所占的比重已经达到60%，但是在工业部门就业的劳动力在劳动总人口中所占的比重却低于30%。

(二)城镇化中期：农业现代化和工业化进程的快速推进促进中小城市人口快速增长

1、农业现代化成为中小城市人口增长的重要推动力
    所谓城镇化中期，指的是城镇化率为30%—70%的阶段。在这一阶段，农业现代化是中小城市人口增长和流动的重要助推器。一方面，农业技术的改进和农产品商品化程度的提高为中小城市人口的增长奠定了物质基础。在工业革命的推动下，农业劳动生产率不断提高，农产品产量也随之不断增长，从而为满足日益增长的城市人口的生活需要奠定了坚实的基础。以英国为例。从1520年到1801年的200多年间，英国的农业劳动力在农村人口中所占的比例从80%下降到50%，但是农业生产率却提高了60%—100%。农业现代化水平的提高以及大农场的建立，使英国能够以越来越少的农业人口养活日益增多的城市人口，从而为中小城市人口的快速增长奠定了必要的物质基础。
    另一方面，农业现代化使越来越多的农村劳动力从土地的束缚中解放出来，这些农村剩余劳动力不断向城镇地区转移，从而推动中小城市人口的快速增长。以韩国为例。从20世纪70年代初开始，为了解决城镇化初期工农业发展严重失调所引发的诸多经济社会问题，韩国政府开始实施“新村运动”。通过这场运动，韩国不仅改善了农民的基本生活条件，而且也提高了农村的劳动生产率，越来越多的韩国农村剩余劳动力开始向包括中小城市在内的城市地区转移，由此推动韩国中小城市人口的快速增长。
2、快速推进的工业化进程带动中小城市人口的增长
    在城镇化中期，快速推进的工业化进程成为带动国外中小城市人口增长和流动最为重要的引擎。首先，工业化进程的快速推进加快了产业结构和产业布局调整的步伐，从而带动人口和劳动力向作为重要产业聚集地的中小城市迁移。以日本为例，二战结束后到20世纪70年代之前，日本处于城镇化中期阶段。在这一阶段，钢铁、造船等重工业与化学工业不断向濒临太平洋的沿岸地区集中，由此带动运输、交通和信息等第三产业的发展，从而促使大量人口和劳动力不断流向该地区。这不仅带动包括东京、名古屋和大阪等大城市人口的快速增长，同时也带动这些大城市周边众多中小城市人口的快速增长，从而形成东京都市圈、名古屋都市圈和大阪都市圈这三大都市圈。
    其次，“非均衡战略”的实施带动大城市周边中小城市人口的快速增长和流动。在推进工业化和城镇化的过程中，为获得更高的发展速度和效益，许多国家在生产力布局和区域发展上普遍采取了“非均衡战略”，即把有限的资本投入于少数大城市及其周边地区，以实现最高的集聚效应和最低的基础设施单位成本，而外国资本的注入对这一过程也起到了推波助澜的作用。在这种情况下，许多国家尤其是发展中国家的人口和工商业分布都很不平衡，由此形成以大城市甚至于特大城市为中心，并包含众多中小城市(也被称为卫星城市)的大都市圈。在城镇化中期，这些大都市圈内的城市人口规模非常巨大而且增长迅速。比如，墨西哥的墨西哥城都市圈就是一个以墨西哥城联邦区为中心，包括阿斯卡波特·萨尔科、古斯塔沃·阿·马德罗和米格尔·伊达尔戈在内的16个卫星城市，它集中了墨西哥全国大约50%的工业、商业、服务业和银行金融机构，2010年人口超过了2000万，成为仅次于东京的第二大都市圈。

(三)城镇化后期：大城市人口的回流促进中小城市人口的增长

1、产业布局分散化带动大城市人口向中小城市回流
    所谓城镇化后期，指的是城镇化率超过70%的阶段。在城镇化中期，边际产出递增和集聚经济导致资本不断向大城市集中，从而带动大城市人口快速增长。然而，到了城镇化后期，大城市的发展提高了土地成本和环境成本。然而，随着运输业的快速发展，运输成本逐渐下降，集聚经济的优势开始减弱。在这种情况下，制造业和服务业等产业逐渐向大城市周边地区扩散，带动大城市人口向中小城市回流，从而使城镇化逐渐从集中阶段向分散阶段转变。以韩国、美国和日本为例。
    为了解决由于人口过度向首尔和釜山这两个大城市集中所引发的一系列问题，韩国政府从1984年起开始在城市空间开发管控和经济政策调控方面采取了分散化发展的措施，限制这两座大城市产业发展，引导产业布局向周边其他中小城市扩散，以此带动这些中小城市的发展。此后，大城市城镇人口占全国城镇人口的比重开始下降，而其他中小城市人口占全国城镇人口的比重有所上升。2007年，首尔和釜山的城镇人口占全国城镇总人口的比重已经从1985年的49.73%下降到31.35%。
    从20世纪20年代开始，美国就已经开始出现大城市人口流向郊区的现象。这一现象出现的部分原因在于，随着美国经济的高速发展和企业规模的扩张，大多数企业开始从大城市转向土地宽广、空气清新的大城市郊区和中小城市，带动中小城市(镇)的发展，进而带动大城市人口向这些中小城市(镇)转移。1970年，美国中小城市人口已经超过大城市人口。目前，美国中小城市的人口已经占美国总人口的相近一半。
    从20世纪70年代开始，日本进入了分散型城镇化阶段。这一阶段的主要特征之一，就是制造业从包括东京在内的大城市向中小城市转移，大城市的部分人口也随之流向中小城市，从而带动中小城市人口的增长。
2、大城市发展面临的诸多问题促使人口向中小城市回流 
    在城镇化后期，人口规模的过度膨胀、城市空间的过度扩张和产业布局的过度集聚等因素导致一些国家的大城市在发展的过程中面临诸多问题，比如犯罪率居高不下、环境污染愈发严重、交通拥堵不堪等。面对这些问题，大城市的部分人口选择流向工作环境和居住环境更为优越的中小城市，从而带动中小城市人口的增长，出现所谓“逆城市化”的现象。
    逆城市化现象首先开始于北欧和西欧，随后许多发达国家在20世纪七八十年代相继出现这一现象。以英国为例。在20世纪60年代，英国伯明翰的人口减少了8%，伦敦的人口减少了54万。在1970年至1985年间，伯明翰、利兹、伦敦和曼彻斯特人口增长率为负。在1985年至1995年这十年间，这几个大城市的总人口也基本没有增加。

二、启示

(一)以农业现代化为基础推动农村剩余人口向中小城市有序转移

    改革开放三十多年来，我国的农业现代化已经迈出了坚实的步伐，农业现代化水平大幅提升。然而，与许多国家尤其是发达国家相比，我国农业现代化的总体水平仍然比较低，与推进新型城镇化的要求之间仍然存在较大差距，主要表现在：我国农业的基础地位仍然比较薄弱，农业从业人口在我国劳动人口中所占比重仍然比较大。因此，应大幅增加与实现农业现代化息息相关的技术投入和资本投入，大力推动我国农业走规模化、专业化和集约化发展的道路，为推进新型城镇化和促进中小城市人口的增长创造更加良好的条件。

(二)以新型工业化为动力提升中小城市吸纳人口的能力

    从国际经验来看，无论是发达国家，还是发展中国家，工业化都是提升中小城市人口吸纳能力的最为重要的动力。从我国改革开放三十多年来的实践来看，以低科技含量、低经济效益、高资源消耗和高环境污染为主要特征的“旧型工业化”已经不能适应我国经济社会实现可持续发展的需要。因此，应大力推进科技含量高、经济效益好、资源消耗低和环境污染少的新型工业化。对于我国的中小城市而言，走新型工业化道路，提升人口吸纳能力，关键在于：一是同步推进工业化与城镇化，促进人口增长与工业化发展基本保持同步；二是坚持城乡一体化发展，走出一条工业与农业、城市与农村、市民与农民协调发展的道路；三是以信息化带动工业化，通过对传统工业的信息化改造实现跨越式发展；四是发挥服务业尤其是现代服务业在扩大就业方面的积极效应。

(三)以产业布局调整和产业结构升级为抓手推动人口向中小城市合理聚集和流动

    根据国际经验，产业布局调整和产业结构升级是推动中小城市人口增长和流动的重要手段。与大城市相比，目前我国中小城市发展的产业基础相对薄弱，现有产业对就业人口的吸纳能力相对有限，从而导致中小城市对人口的吸引力明显不足。因此，应大力推进产业布局调整和产业结构升级的步伐，将部分产业合理有序地向中小城市转移，充分发挥中小城市在吸纳农村剩余劳动力和分流大城市人口等方面的作用，促进人口向中小城市合理聚集和流动。

(四)以清除制度性阻碍和实现基本公共服务均等化为重点创造人口向中小城市合理流动的良好环境 

    国外经验表明，制度环境和公共服务水平是影响人口向中小城市流动的两个重要因素。以公平和公正为基础的制度环境不仅可以吸引人口向中小城市流动，而且也是新移民能够在中小城市安居乐业的重要保障。同时，优质、高效、便捷的公共服务也是中小城市吸引外来人口的重要途径。与此相比，目前我国许多中小城市对外来人口的流入仍然设置诸多制度性阻碍，如户籍限制、就业和创业歧视等。此外，我国多数中小城市的公共服务水平仍然较低，许多外来人口被排斥在基本公共服务的覆盖范围之外。上述因素的存在明显降低了我国中小城市对外来人口的吸引力。因此，应大力推进中小城市的社会体制改革，以全面放开中小城市落户限制为突破口，彻底清除阻碍人口向中小城市合理流动的制度性障碍。同时，将外来人口纳入中小城市基本公共服务的覆盖范围，实现基本公共服务均等化，使其真正成为新市民。