包容性城市化：中国新型城市化发展新策略时间： 2015-09-23信息来源：陶希东 作者：wl_admin 责编：
【摘要】城市化是中国经济社会发展的主要趋势之一，走健康、积极、和谐的城市化之路是贯彻落实科学发展观的内在要求。本文从城市社会与经济协同发展的视角出发，通过侧重考察特大城市，将我国的传统城市化模式界定为“排斥性城市化”，分析了传统城市化的主要表现、结果和原因;在此基础上，提出了未来中国应该实施包容性城市化发展的路径及相关政策建议。
【关键词】包容性城市化;新型城市化;新策略
21世纪将是全球城市化、城市全球化的城市世纪。中国作为世界经济大国，正处于城市化快速发展的关键时期，在充分吸取世界城市化经验与教训的基础上，实施科学、健康、和谐的城市化新模式，无疑具有重大而深远的战略意义。本文在充分肯定中国城市化发展绩效的同时，反思了中国传统城市化发展模式的诸多弊端，并从城市社会发展与经济增长并重的视角出发，以特大城市为主要参考对象，试图提出“包容性城市化”发展新模式及政策选择，以促进我国城市化发展更加科学、更加健康。
1 中国传统城市化：排斥性城市化
经过改革开放30年的发展，我国的城市化发展取得了举世瞩目的成就，截止2011年底，我国城市化率达到了51.3%，用30年时间就赶上了西方200年的城市化历程，成为30年来城市化率增速最快的国家之[1]。但当前全国各地城市化发展的现实状况告诉我们，我国传统的城市化发展模式并不十分完善与科学，引发了大量的社会矛盾和问题，成为中国经济发展和社会建设中新的障碍性因素。为此，学者们将我国的城市化发展称为“假城市化”[2]、“伪城市化”[3]、“浅度城市化”[4～5]、“半城市化”[6]等等。虽然称谓不一，但都是旨在揭示中国传统城市化模式的弊端和不足。笔者认为，由于没有处理好很多本应该保持和谐、统一、平衡的内在相关关系，致使城市化发展过程中出现了诸多排斥性的利益冲突，本文暂且称之为“排斥性城市化”。具体而言，主要表现在以下几个方面。
1.1 价值理念对城市化本质的排斥
对任何事情而言，价值判断和行动理念决定着路径选择和目标设定。城市除了是一个便于要素集聚，市场交易的经济空间外，更是富有社会交往、人类生活意义的居住空间，生活方式的城市化、生活质量的改善、文明水准的提升，才是城市化发展的真正目的和本质。城市化发展一定要遵循自然规律、经济规律和社会规律。而中国城市化发展的价值理念与城市化本质、发展目标之间相互排斥，诸多城市的目标定位严重脱离实际，过于注重发展速度和数字意义，而忽略了城市化运行的质量和效益。例如2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”[7];还有依靠行政区划的调整，一些地方一夜之间成为城市或特大城市，土地城市化显著快于人口城市化①;普遍存在求大、求新、求洋的现象，造成城市土地的巨大浪费，严重违背了城市化发展的内在规律。根据中国发展研究基金会2010年年度报告，我国城市的土地开发比例非常高，但是开发的强度(容积率)却异常低，同样的国际比较还表明，我国城市特别是城市郊区土地开发的容积率非常低[8]。
1.2本地人对外地人的排斥
按照汤姆·巴特摩尔的观点，公民的社会权利应该包括教育、卫生保健、养老金、失业救济和其他社会援助，还应该包括足够的住房、就业、某种程度上让雇员参与企业管理以及反对种族和性别歧视等[9]。城市化的核心是实现进城农民的市民化，让其与城市市民一样享受同等的基本公共服务，保障他们在城市中的社会权利。而在我国城市化进程中，由于受到户籍制度的限制，外来农民工与同城市原住民之间存在着某种身份上的不平等，基本公共服务严重不对等，特别是针对外来人口子女教育、医疗服务、社会保障等方面，存在本地人排斥外地人的政策倾向，城市缺乏应有的包容性。因此，我们的城市化是一种典型的“被动城市化”、“建筑的城市化”、“双重二元化的城市化”，并不是“主动的、人的、一元化城市化”，再加上超高的房价使得“蚁族”、“蜗居”现象不可避免。
1.3富人对穷人的排斥
城市化过程是不同收入群体选择居住空间，配置城市空间资源的过程。当今城市化过程中，政府借助旧区改造和商业开发的名义将一些低收入的原住民强迫性地赶出城市中心区，城市中心的绅士化、贵族化倾向严重，“富人区”和“贫民区”分异明显，外来人口集中居住区不断增多(城中村)，社会隔离和社会极化日渐突显。在此过程中，郊区大量被强迫性征地的农民成为“三无”人员(无土地、无职业、无保障)②，一些大型保障房集中居住社区的出现无形中增加了城市的社会隔离。这种贵族化、隔离化、碎片化的城市化发展隐藏着许多不和谐因素，应引起决策者的警惕。
1.4 新区对旧区的排斥
简-雅各布斯说：“我们不能否认，大自然的健康基于生物的多样性，城市也是这样，大规模地拆除重建城市，就是摧毁城市的多样性，结果就是扼杀城市。”新旧空间的平衡包容，是城市经济和社会发展的内在需要。但与此相反，我国的城市化大多采取了新区排斥旧区、强行“推倒重建”的极端做法，使得城市面临着严重的特色危机，更使城市缺乏应有的文化底蕴和发展根基。更为重要的是，在城市旧区改造过程中，往往通过异地安置的方式，把旧城区的居民强行搬迁到城市其他地方，破坏了在旧区浓厚的社会温情、社会关系和社会网络，对城市社会建设带来一定的负面效应。
笔者认为，除了以上几种典型的排斥性以外，当前我国的城市化发展还存在着城市排斥农村、政府排斥市场、政府排斥社会、强势群体排斥弱势群体等不和谐的现象，因篇幅所限不做赘述。
2 排斥性城市化发展的结果及原因分析
2 1 主要结果
2.1.1 城市病延缓经济增长速度
经济体制改革、农村大量剩余劳动力向城市不断集聚是推动我国城市化快速发展的一股重要力量，但在此过程中由于缺乏有效的城市空间规划布局，大多数城市延续并实施着单中心摊大饼式的增长方式，各类生产要素高度集聚在中心城区(表1)，这直接导致了交通拥堵、环境污染、住房困难、基础设施缺乏、就业岗位短缺等城市病，大大提升了经济发展的成本，并必将延缓经济增长速度，降低城市化运行质量。
2.1.2 进一步积累和增加了社会风险
排斥性的城市化发展是与和谐发展的目标背道而驰的。富人排斥穷人、本地人排斥外地人、强势群体排斥弱势群体的城市化发展，必将会进一步加剧城市社会的不公平、社会心理的不平衡和社会群体间的不融合，如果得不到及时的化解和处理，将会呈现不断放大的矛盾积累效应，最终促使整个城市进入真正的风险社会，安全风险持续增加。这种结果表现在以下几个方面：一是外来人口特别是无法在城市享受高中教育的外来青少年成为城市犯罪的主要群体之一。相关研究显示，“2000年，在上海市少年管教所中关押的本市与外省籍的未成年犯人数比例大致在6:4，但从2003年开始，这个比例开始倒置，成为4:6，到2005年时，比例已经达到3:7，截至2007年为止，这个比例已经接近2:8”[11]。另在广东、福建，浙江、江苏等地的调查也都充分说明了这一点(图1)[12]。二是强制拆迁、失地农民、恶意欠薪等带来的社会群体性事件，成为当今影响社会稳定的一大棘手问题。据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2006年超过9万起，2008年群体性事件的数量及激烈程度都超过以往③。三是我国的城市管理对摆地摊的小商贩缺乏应有的包容性，为此也引发了很多恶性案件，增加了社会风险。
2.1.3 削弱和降低了整个国家的竞争力
创新创意发展研究的结果表明，包容性是创意城市建设的核心要素之一(表2)。一个缺乏包容与宽容，缺乏多样化、封闭性的城市，难以为思想自由发展、多元要素互动共融、激发创新创造能力等提供发展的基础和条件，更不能吸引有能力、有创新精神的人才集聚，最终将影响城市创新创造的能力，降低整个国家的文化软实力和国际竞争力。
2.2 主要原因
2.2.1 对城市化本质缺乏科学的认识
城市化的外在表现主要是农村人口向城市集聚、农村土地向城市土地转变，而其最根本的内核则是实现进城农民生活方式的市民化和思想文化的现代化，让其在城市中能够体面地劳动、有尊严地生活，生活质量得到稳步改善，行为文明水平稳步提升。当前我国大兴土木、大跃进式的城市化，实际上是城市政府领导急功近利、竭泽而渔，求新求快的错误认识的反映，一些官员把城市化当成了政治秀或升官台阶，而不是从实际出发切实地为老百姓解决各种实际问题，使得城市化变成了形神不合、名不符实的数字化运动。
2.2.2 旧有的制度体系是促进城市化畸形发展的助推力
一是城乡二元分离的户籍制度。在这一保护城市居民利益的二元户籍制度下，城市户口比农村户口拥有太多的福利(教育、就业、社会保障、医疗等等)，必然造成城市吸纳农民工就业的社会成本大大低于城市居民就业的社会成本，这无疑是城市政府欢迎农民进城务工但并不情愿让农民工真正转变为城市居民(即城市户籍人口)的主要原因[14]，严重剥夺了外来人口共享公共服务的基本权利。二是锦标赛式的政绩考核制度。当前我国地方政府的政绩考核制度存在重经济轻社会、重短期轻长期、重物质轻精神的显著特征，特别是在城市政府主要官员任期存在短期化、不稳定化的情况下，追求新建筑、宽马路，圈地搞开发区等短期化的政绩工程，自然成为政府官员全力追求的目标，而对城中村改造、改善外来人口公共服务、培育社会组织等见效慢、隐性化的事情缺乏应有的关注和长远规划。三是不合理的市制制度。与西方国家采取“适域型”(城市建成区与城市行政管辖区基本适应)的城市设立制度不同，我国的城市设置采取了“整县设市”、“切块设市”的“广域型”(行政管辖区域明显大于城市建成区)制度，这使得一方面出现了一夜之间冒出大城市、特大城市的城市化怪象，直接形成了假城市化格局，另一方面也导致了地方政府借助行政区划调整疯狂地圈地、扩大城市建成区，使得人口城市化大大滞后于空间城市化的发展速度。据统计，全国城市建成区面积由1981年的7438km2增加到2008年的36295km2，年平均拓展速度为6.3%，远高于同期城镇人口的年均增长速度4.21%和城镇化的年均增长率3.11%，建成区人口密度则呈现不断下降的趋势(表3)。更为奇特的是，在现有冻结设市的行政区划制度下，我国出现了城市化发展步伐越快、城市数量越少的怪现象(图2)，严重不符合城市化发展的科学规律。四是不合理的土地制度。城市空间扩张的核心是土地，我国《宪法》规定，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，城市土地的扩大通过征地的方式取得;地方政府通过对土地价格的垄断，在城市的空间扩张中能迅速地积累财富，地方政府土地“招拍挂”获取的出让金与土地补偿费之间巨大的差额，无疑是刺激经营城市的热情不断高涨乃至城市空间不断扩展的直接动因[14]。但这种透支后人土地资源的“寅吃卯粮”的城市化方式，不仅没有让百姓享受到城市繁荣、城市发展带来的实惠，反而因80%以上的老百姓买不起房而感到生活压力越来越大，幸福感也日益下降[16]。五是不合理的税收制度。当前的分税制规定增值税75%归中央、25%留在地方，企业所得税中央和地方各得50%，但是财权上收并未相应减少地方事权，目前在地方税收中，增值税所占的比重下降，而房地产税和建筑税却在上升[17]，因此增加房地产税收和获得出让土地的收益成为地方政府热衷于扩大城市建成区的真正动机所在，所谓的“土地财政”也就不可避免了。
3 未来中国城市化发展面临的三大挑战
加快城市化发展是我国经济社会发展的重要趋势，有研究表明，到2020年，中国市区人口超过100万的大城市数量将突破80个[18]，2030年左右，城市化率达到约68%，中国城市化的发展才进入相对稳定阶段。但我们要清楚地看到，未来我国城市化发展将面临巨大的挑战。
3.1资源环境挑战
环境是城市生存发展的根基，给市民提供优质的水源、清洁的空气、健康安全的食品，是城市政府本身应该承担的责任和义务。当前我国的大多数城市正面临着缺水缺地、大气污染，地面沉降、水质恶化、绿色空间稀少的生态困境，可以说我国的城市都是“高碳城市”，城市发展面临着十分严峻的生态压力。2004年全球118个国家生态现代化指数排名中中国排在第100名;全球污染最严重的20个城市中，我国占了16个;全球交通堵塞最严重的城市中，中国特大型城市都榜上有名;据调查，我国目前缺水城市达300多个，严重缺水的城市有100多个[19];中国城市空气污染程度大约是法国、加拿大和瑞典的7倍多，是美国、英国和澳大利亚的4倍多。鉴于我国严峻的资源环境形势和世界现代化进入生态转型期的趋势，污染加剧、生态恶化如得不到遏制，不但难以保障我国现有的经济发展成果，而且还会延缓我国现代化进程，进一步拉大与发达国家的差距，在国际竞争中处于落后地位[20]。
3.2人 口老龄化挑战
人口问题是中国发展的核心问题之一，也是影响城市化发展的核心因素之一。日趋严重的老龄化是当前我国经济社会发展面临的重大挑战，第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点。相关部门的统计显示，目前我国城乡空巢家庭超过50%，部分大中城市达到70%;农村留守老人约4000万，城乡家庭养老条件明显缺失[21]，尤其是上海、北京等一些特大城市，已经成为真正的老龄化城市。人口的老龄化除对社会保障形成直接的挑战外，对城市化发展会带来以下影响：一是人口红利减少，城市发展所需要的初级工人薪资水平和劳动成本会成倍提高，特别会对沿海地区的城市发展带来显著的影响。二是人口老龄化与城市超高房价相叠加，使得在特大城市工作创业的年轻人的家庭负担和生活成本更高，于是出现年轻人纷纷“逃离北上广”的现象④，这对城市创新能力的提升带来负面影响，减弱了特大城市担负国家战略的能力。三是如何从产业包容发展的角度出发，大力发展劳动密集型的养老服务产业，提供专业化、职业化、现代化的养老服务，是我国绝大多数城市面临的巨大挑战。四是人口老龄化对传统的城市规划，包括产业规划、土地规划、公共设施规划等提出新的要求，城市规划必须要与老龄化社会发展的真实需求相适应。
3.3 城市安全挑战
在缺乏人与自然、人与人之间包容的发展模式下，城市往往成为各类灾害的酝酿地和爆发地，城市成为高危地区而非安全之地，如何保障城市的安全运行正成为城市政府高度关注的问题。这主要体现在两个方面：一是城市面临着重大自然灾害带来的安全挑战。近年来北京、武汉，长沙等多个城市都因暴雨发生严重内涝，就是急功近利城市化发展的结果和佐证。调查显示我国70%以上城市排水系统最多只能抵御1年一遇暴雨，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低[22]。二是由于没有处理好诸多关系而引发的人为灾害，主要包括城市犯罪、火灾、交通事故、传染病、食品安全、群体性事件等等，这些严重影响着城市化发展的质量和效益。
4 包容性城市化：内涵、路径与政策选择
自2007年亚洲开发银行首次提出了“包容性增长”的概念后，“包容性增长”就逐渐为国内外学界和官方所接受并成为了一个相当时髦的话题[23]。目前对包容性增长(或包容性发展)的研究非常之多，但包容性城市的研究还很少。笔者认为，简单理解，所谓的包容性增长就是通过保持适度的经济增长速度，让更多的人共享经济增长的成果，在社会公平、机会均等的前提下追求经济社会的可持续发展，其最大的特征就是经济增长的目的向提高人的生活质量、促进人的思想自由发展回归，是一种真正的科学发展和以人为本的新发展模式。而城市作为多元要素高度集聚的人类居住单元，更应该体现最大的包容性。据此，笔者认为，我国的城市化发展也应该由传统的“排斥性城市化”向“包容性城市化”发展模式转变，通过包容性增长努力建设真正的“包容性城市”。具体内容分述如下。
4.1 内涵特征：开放、多样、平衡、均等
笔者认为，真正的包容性城市应该具有开放、多样、平衡、均等四个特征(图3)。所谓开放是指不仅对外开放，积极参与经济全球化竞争，更侧重对内开放，形成城市区域互利共赢的“跨界”增长模式;同时对外来资本、外来人才等生产要素高度开放，为城市经济社会发展源源不断地注入创新创意的活力。所谓多样是指功能多样、产业多样和文化多样，既要有高端高科技的战略新型产业，也要有劳动密集型、低端的社会服务业，特别是要有由大量移民构成的文化上的多样性，这是城市真正持续发展的不竭动力。有研究表明，美国的硅谷，移民占到总人口的1/4，有1/3的高技术科学家和工程师为外来移民;同性恋人群分布图和高科技产业区分布图几乎完全吻合、同性恋指数与高科技指数的关联度呈持续上升趋势[13]，可见多样性对城市发展的重要性。所谓平衡就是指权力平衡(包括政府与市场、政府与社会之间)、城乡平衡、城郊平衡和新旧平衡，城市多方力量和空间形态保持适度平衡，而不应处于显著而极端的失衡状态。所谓均等是指城市发展充分体现以人为本，让不同群体在发展机会、收入分配、公共服务、发展权利等方面实现相对的均等，不断趋向共同富裕、和谐共存、自由发展的最终目的。
4.2 发展路径：观念重建、制度配套改革、重点突破
从传统的排斥性城市化发展模式转向包容性城市化发展模式，是我国“十二五”时期乃至更长一段时期谋求创新驱动、转型发展的重大战略任务之一，也是一个长期而艰巨的任务，需要新的发展思路。笔者认为，中国想要真正实施包容性城市化发展模式，应该遵循以下建设路径。
4.2.1 重建以人为本的城市化发展新理念
笔者认为，城市化发展的目的有两个：一是促进要素空间集聚和经济的规模化发展，加快经济创新步伐，为人类提供更多、更好的产品和服务;二是城市作为非常重要的居住单元，应该为人类的健康、文明、和谐提供良好的精神产品和生活条件，真正实现天人合一，最终达成“城市让生活更美好”的真谛。但眼下，这种急功近利、以物为本、付出高昂环境代价的排斥性城市化，并没有实现“城市让生活更美好”的愿望，也没有给城市居民带来真正的幸福感。而包容既是一种发展模式，更是一种发展理念。因此包容性城市化发展，首先需要城市管理者、决策者、规划者以及利益相关者都要建立一种包容的思想品质，特别是城市领导者要从经济发展阶段和中国的实际出发，正确地认识城市化的内涵和本质，尊重城市发展规律，顺应社会发展需求，避免求大、求新、求洋的“大跃进”思想，真正向“城市让生活更美好”这一终极目标努力。具体而言，包容性城市化要求树立三个新理念：一是以人为本观，即以满足人的需求、提升人的生活质量、提高人的文明素质为城市化发展终极目标，一切发展都是为了人的发展;二是城市集体观，即一座城市是大家的，人人(穷人、富人，老人、青年、儿童，外地人、本地人)都应该享有基本的发展权益，同时一座城市更是全国的、世界的，是国内外不同群体集体智慧的结晶;三是城市记忆观，即要建设的城市一定是一个有记忆的城市，全新的城市并非是一个包容性的城市。
4.2.2 推动顶层化的城市综合配套改革设计
在经济全球化和市场化改革的大趋势下，我国城市化获得了极其快速的发展，但由于未能协调处理好政府与市场、人与人、人与自然等一些基本关系，我国的城市化发展在短时期内走上了一条多元利益排斥性的发展道路。要想实现包容性的城市化发展模式，需要从特定经济发展时期和历史阶段出发，站在高端化、综合化、配套化制度创新的战略高度，谋划新型城市化发展的总体构想，即城市化发展改革的顶层设计，谋划现实实践操作层面与未来城市化目标之间的实施路径。通过进一步明确未来城市化制度改革的战略意图、远景目标、改革内容、改革时序、改革突破口等，形成包容性城市化发展的改革总体战略安排，实现城市化相关制度改革的协同化、整体化、联动化，防治城市化制度的碎片化以及城市化发展的不完整性和不连续性，促进城市化发展的科学性。
4.2.5 实施以重大问题为导向的重点突破策略
根据当前我国排斥性城市化发展所产生的重大社会矛盾与问题，包容性城市化发展战略应着重解决好以下几个重大问题：一是加快突破限制对外开放的体制障碍，努力建设若干座高度开放、多元的全球城市。从国际开放度来看，如从国际人口(在外国出生的人口)在城市常住人口中所占的比重来看，纽约是24.2%，伦敦是27%，东京是4.55%，上海是0.7%，相差甚远[8]。二是突破现代服务业、高端产业和加工制造业、低端服务业并重发展的体制瓶颈，形成具有包容特性的城市产业结构体系。三是加快破解城乡二元、新二元结构的体制机制瓶颈，重点加大公共服务均等化、户籍制度、人口管理、公共服务体系、医疗、养老、住房等领域内的改革，尽快形成具有包容性的城乡公共服务供给体系。四是加快破解收入分配结构的体制机制瓶颈，形成公平公正的收入分配制度和规范体系。五是加快破解限制新城建设、旧区改造、社会融合的体制机制瓶颈，形成包容、公平的城乡社会空间结构体系。六是加快破解制约社会组织发育、文化多样性等的体制机制瓶颈，形成包容合作的政社合作伙伴体系以及文化融合体系。
4.3 促进包容性城市化发展的重大政策建议
根据包容性城市的内涵和要求，笔者认为，为了真正体现城市的包容性，需要在以下方面采取新的政策。
4.3.1 坚决改革户籍政策，推动公共服务均等化
人口管理中的城乡二元户籍制度，是当前我国建设包容性城市最大的制度障碍之一。适应社会流动性增加的发展趋势，依照宪法规定，坚决推动户籍制度改革，为广大的外来进城人员提供与城市居民同等的公共服务，特别是实现外来人口与城市居民在教育、医疗、住房、社会保障、文化等服务上的共享，理应是包容性城市化发展的核心举措。近年来我国一些中小城市已经放开了户籍限制，上海、北京、重庆、深圳等特大城市也在积极尝试户籍改革，建议这些特大城市进一步加大户籍制度的改革力度，优化完善人口管理政策，坚决保障外来人口应该享有的发展权益;同时要不断创新旨在吸引外来优秀人才的特殊政策，集聚各类创意人才，创造特大城市独特的移民文化和移民创新型经济。
4.3.2 积极扶持劳动密集型行业发展，提升城市就业包容度
著名城市学家萨森说，哪怕是高科技产业集聚的地区如硅谷，也会产生很多低技能和低收入的岗位。一味地强调高端化，是当前一些特大城市转型发展中的一个新现象，实际上这不利于城市的包容性发展。因为，高端化产业、高端化的人才，要想在特大城市生存发展，离不开低端职业群体为其提供必要的生活性服务，典型的如快递员、餐饮从业人员、出租车司机、医疗护理员、家政服务员、建筑维修工人等等。据此，建议我国未来的城市化发展中，按照功能多样化的要求，不仅要大力发展高端产业以发挥城市创新创造的功能，更要扶持发展劳动密集型服务业以发挥城市的生活功能，特别需要指出的是，大中城市应该积极扶持养老服务、家庭服务等劳动密集型产业，大力培训和培养老人护理员、家政服务员等生活服务人员，让这些低技能岗位的就业者各尽所能，各得其所，不断融入城市生活之中。
4.3.3 优化保障房规划建设，促进城市居住融合
居住融合是城市包容性的主要体现。适时推动从传统的扩大城市差距的“排斥性规划”向促进社会融合的“包容性规划”转变，即政府通过放宽规划条件，激励或强制性要求开发商所开发住宅的一定比例以低于市场水平的价格租赁或出售给中低收入家庭，不仅要增加能够让低收入家庭承受得起的保障性住房数量，还要促进不同收入、不同族裔居民的居住融合[24]，这是我国未来城市规划改革的一个重要方向和路径。具体要采取如下措施第一，根据不同收入阶层的群体结构，确定或规定城市保障性住房建设土地预留比例，不同地区的土地预留比例应该有所不同;硬性规定开发商的所有商业开发项目都需配建一定比例的可支付性住房，确保所有项目为提高社会效益做出贡献。第二，为开发商提供适度有效的激励政策或补偿措施，适当提高开发项目的容积率，并实行容积率奖励。第三，根据不同地区的住房市场供给情况，制定保障性住房的开发规划门槛、数量、标准、产权类型、位置、租售家庭条件等方面的一系列政策，增加低收入家庭居住在一个健康社区、享受更好公共服务和更多发展机会的可能性，切实促进居住融合。
4.3.4 制定有效的新城开发政策，构建包容性的城市空间结构
特大城市各类生产要素高度集聚在中心城区、郊区低密度开发、摊大饼式的单中心发展格局，不仅造成许多城市病，也进一步强化了中心城区对郊区的排斥。对特大城市而言，发挥政府和市场的力量，努力建设居住和就业平衡的紧凑型郊区新城，构筑空间均衡的多中心结构，有助提升城市空间的包容程度。为此，特大城市要新城土地供给、产业布局，税收优惠、人口发展、公共事业配套、交通改善、住房建设等方面积极制定有力的政策，努力加快郊区新城建设，分散中心城区职能，促进城市空间均衡、协调地展。
4.3.5 完善并强化旧区改造的公共政策扶持，促成城市新区旧区包容发展
从保留城市记忆和改善民生相结合的角度出发，切实解决好旧区改造的问题，实现新城区(居民)与老城区(居民)之间的和谐共生，是体现城市包容度的重要内容之一。近年来，上海、北京等特大城市都在积极探索新的旧区改造机制和政策，取得了良好的社会效应。要及时总结试点经验，在条件成熟时通过立法，进一步制定和完善旧区改造的政策法规，包括旧区改造的公益性改造项目立项、土地使用权获得、规划控制、建筑设计标准、居民安置方式、产业配套，历史资源保护、鼓励政策(融资政策、土地政策，税收政策、安置房源政策)等，特别是要寻求旧区改造居民安置与保障房制度的衔接机制，努力实施老城区居民就近安置、原地安置的旧区改造方式，避免让大批拆迁居民集中居住到城市边缘地区的大型居住社区，尽量不破坏居民已经形成的社会关系网络，促进社会的融合发展。
4.3.6 转变城市规划管理理念，保护弱势群体的基本权益
让每一类群体，特别是弱势群体都能够在城市中获得美好的生活，才是城市化真正实现了包容性发展。为此，城市管理者、决策者、规划者要时刻关注各类弱势群体，宽容他们、帮助他们，保障他们的基本权益，与其共享城市发展成果。具体而言，应该创新如下政策：一是在适度规划地铁、公路、高速公路等传统城市基础设施、构建公共交通系统的同时，更要关注和突出自行车、人行道、步行街等人本化的基础设施建设，给人们提供更多的活动空间。二是针对老年人、青少年、外籍人士、残疾人士等不同群体的特征，尝试设计建设老年公寓、老年社区等服务设施，有效应对城市的老龄化;为青少年规划建设更多的文化、体育、艺术、博物馆等活动设施，保障青少年健康快乐成长;在外籍人士集聚区规划建设一些能有效满足其文化信仰需求的宗教场所和服务机构;考虑残疾人士的需要，在更多的公共场所普及无障碍设施，保持有效运转，提供有效服务。三是走出城市市容市貌管理的误区，中心城区的某些道路和空间可依法限时向流动小商小贩开放，为他们提供合法生存的包容性空间。四是对城市乞讨行为多一些理解和宽容，依法划定乞讨区和限定乞讨时间，保障被动型乞讨人员的基本生存权利，坚决制止以城市形象为借口彻底清理乞讨人员的做法。
4.3.7 实施“镇改市”和“县辖市”，构筑与包容性城市化相适应的现代市制体系
包容性城市化发展需要有包容性，科学性的城市市制体系。为此建议民政部适度合理地推动城市行政区划制度的改革与创新，在推行“划小省区(设立直辖市)”、“省直管县”制度的前提下，适时取消城市设置禁令，尝试推动“镇改市”、“县下设市”等新的设市模式以及一些特大城市可以尝试“区改市”等，实现城市化的“形神合一”、“名副其实”。
注释(Notes)
①中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001-2007年，地级及以上城市市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30.0%。
②从目前的情况来看，在农民维权中，土地问题约占65%以上。
③群体性事件多发因政府与民争利，人民网，2009-12-22。
④年轻人正逃离北上广称外地人在大城市越过越难，人民日报，2010-07-29。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立