新型城镇化十问时间： 2015-11-04信息来源：　作者：wl_admin　责编：

    2015年9月，笔者参加中国浦东干部学院新型城镇化建设第三期专题研讨班学习，有机会对新型城镇化问题作一番梳理，感到有这样一些问题需要深入思考。

　　一、我国现有城市实际上数以万计，为什么不改变现行统计口径？

　　此次专题研讨班上有一位授课教师是来自印度公共管理学院（IIPA）的潘迪（Kamla Kant Pandey）教授，他说印度有8000个城市。而我国2014年公布的《国家新型城镇化规划》中提到，中国现有城市仅为658个（据国家民政部网站《中华人民共和国行政区划统计表》，应为657个，因为民政部才是这一数据的权威发布者），难道印度城市比我国城市多出十几倍吗？

　　互动交流时我提问潘迪教授：印度的城市是怎么统计的？他说：只要一个地方有5000以上人口，人口密度达到每平方公里4000人，就统计为城市[这个统计口径是国际上较多采用的。但美国各州对城市没有统一定义，联邦政府统计部门的规定是将总量超过3000人，且人口聚落区的核心区1平方英里（约2.6平方公里）人口达到2500人以上的区域统计为城市]。我想，如果按照这样的统计口径，中国城市的数量恐怕得超过3万个！

　　我国657个城市是怎么统计出来的呢？查阅民政部网站《中华人民共和国行政区划统计表》可知，657=4（直辖市）+284（地级市）+369(县级市)[最新行政区划统计表已有调整，目前我国城市数为4（直辖市）+283（地级市）+374（县级市）=660]。就是说，在当今中国，行政区划的名称上不带“市”字的地方，就不是城市！按照城乡二元体制，带“市”的地方才是城市，其他地方都是农村！

　　很明显，说今日中国只有657个城市，不符合人们的直观认知。且不说50个地、州、盟政府所在地，也不说1633个县、自治县、旗、自治旗政府所在地，就是乡镇政府所在地，也大多数超过5000人。在发达地区，有的镇早已经成长为大中城市。如浙江温州的柳市镇，据中国柳市网“柳市简介”栏目介绍，该镇2011年户籍人口有21.5万、外来人员有24万多；浙江瑞安的塘下镇，据“中国塘下”网“文明塘下”栏目介绍，第六次人口普查数据显示，2011年塘下镇常住人口有34万；浙江温州的龙港镇，据龙港政务网“龙港概况”栏目介绍，2011年该镇总人口达50万。

　　根据最新行政区划统计表，我国现有41636个乡级机构，其中镇19522个、乡14677个，其余有6152个街道和1274个苏木（编注：内蒙古自治区的乡一级行政区划）、民族乡、民族苏木，假定地广人稀的少数民族地区的苏木、民族乡没有那么多人口，再剔除城市中的街道，乡和镇相加有34199个，加上2010个县城（含县、县级市、自治县、旗、自治旗、特区、林区），估计我国超过5000人口的城市应在3万以上。而且，东部许多地方的中心村，比如山东省一些地方的新型农村社区都是按照10000人口来规划的，已建成的农村社区超过5000人口的也不在少数。即使按照联合国2万人口作为城市人口下限的统计口径，我国城市数估计也应当数以万计。

　　按照2014年7月印发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，我国将建立居住证制度，城市、城镇、乡村人口将按常住人口进行统计。结合国家新型城镇化规划的统计口径，建议界定人口2万至5万为小城镇，5万至50万为小城市，50至100万人口为中等城市，100至500万为大城市，500万以上为特大城市，不再以行政区划来统计城市。

　　二、按照行政等级为城市配置资源不利于新型城镇化，为什么这一问题没有得到应有重视并着力解决？

　　问题在于，我国城市按照现行统计口径来统计，是不是城市，要由中央政府有关部门来认定，而有关部门的认定则是依据一定的行政等级制度，特别是不同行政级别赋予不同的资源配置权力的制度。按照这一制度，中央政府代表国家，控制最多资源，地方各级政府分别隶属于上级政府，城市中直辖市、省会城市、副省级市、地级市、县级市，行政权力等而下之，掌握的资源也等而下之。这种金字塔形权力结构以及由此而来的利益结构，就是现阶段我国城市统计口径的内在实质。

　　事实上，这种把城市赋予不同行政级别的体制机制，是我国原有计划经济体制的实现形式，也是改革以来在行政体制上没有改过的部分。在我国以计划经济体制开始推进现代化建设的时候，由于资源有限，只能把很少的资源集中在一些城市，以这些城市作为中国工业化的基地。而为了便于控制，顺理成章地把革命军队的管理体制，化为国家的行政管理体制，正好也与中国古代国家管理体制相一致。这种所谓单一制的中央集权国家体制，有利于实现国家意志，“集中力量办大事”，但缺点也是显而易见的。

　　一是导致区域经济发展不平衡。区域发展不平衡可以说在大多数国家都是难免的，在现代化建设起步阶段甚至也是必要的。在我国，由于行政级别越高、权力越大的城市资源就越多，经济社会发展就越快，规模效益和集聚效应就使资源更加集中，一些城市就发展成为特大城市，成为中国现代化建设的中心和取得进展的标志。但相应地，行政级别低的城市、城镇和农村区域的资源就不断减少，导致小城镇特别是农村区域资源日益枯竭。城乡差别越拉越大的结果，并不一定是特大城市发展得越来越好，因为经济发展达到一定规模时其规模效益最佳，超过一定规模时其规模效益就会逐步递减。而小城市、小城镇和农村区域资源不断减少以后，它们作为城市工业品市场的消费能力也就不断弱化，从而成为城市工业产能过剩的重要原因。

　　二是导致区域社会发展不平衡。由于经济建设的资源集中在城市，政权机关也设在城市，自然而然地由政府主导的社会建设和公共服务资源也就集中在城市，突出体现为高等教育资源、优质中小学教育资源及优质医疗资源等等，这些为进入小康时代人们最需要的资源集中在特大城市和大城市。通常地级市里会有一两所三类本科院校，而人口占比较大的县城以下地区基本上没有高等学校，也没有三甲医院。所以普遍的现象是“城市像欧洲，农村像非洲”。

　　三是由于人们对资源的不断追逐，形成了世界罕见的人口大规模漂移的状态。一年一度的春运是现阶段中国“漂移的社会”的典型标志。2014年春运，40天36亿人次大迁徙，2015年则为28亿人次。为什么会有如此规模的人口流动？因为资源集中在特大城市和大城市，人们为了分享这些资源来到这些城市，但这些城市只接纳作为劳动力的他们，暂时没有打算接纳作为“人”的他们。而中国人过春节要与家人团聚的观念根深蒂固，所以国家规定春节必须放假7天，让人们回家过年。很明显，让相当数量的人口一直处于漂移状态，是不公平、不合理的，而且成本昂贵又浪费，只能是社会转型时期的暂时现象。

　　以行政级别为城市乡村配置资源的制度，这个问题要解决并不容易，现阶段中央提出的对策是先解决农业转移人口市民化的问题。

　　三、把解决农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，是否符合实际和逻辑？

　　2013年12月，中央城镇化工作会议和中央农村工作会议相继召开，决定新型城镇化目前的主要任务是解决已转移到城镇就业的农业转移人口的落户问题。“到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成。”

　　针对这一决策，有专家认为：想法很好，落实很难。确实很难。

　　首先，到2020年解决约1亿农民落户城镇的财政开支从哪里来是一个问题。有专家认为，农民落户城镇6年需斥13万亿元人民币（主要是让落户农民享有与户籍人口相当的基本公共服务的费用）。另有专家认为，每一个农民落户城镇需要20万元，就是20万亿元。有的地方测算费用还要更高。假定是20万亿元，这笔钱谁能拿得出来？假定中央财政有钱，但恐怕中央财政会有更重要的事情要做，未必能够把钱花在农民工落户城镇上。那么分解到地方的城市政府，比如说，北京市外来常住人口2014年底有818万，需拿出1.6万亿元；上海市1000万外来常住人口，要2万亿元，虽然是在6年内陆续拿出来，但要本地财政为外来人口花钱，可能并不容易。

　　本次专题研讨班专门组织了一次到江苏省昆山市的现场教学，在研讨班学员与昆山市政府一位官员互动交流时，这位官员回答了关于昆山市外来常住人口的落户问题。2014年底昆山市共有常住人口255万，为中国大陆人口第一大县（全中国人口最多的县是台湾的新北市，2011年为390万），其中户籍人口77万。这位官员说：我们打算把人口控制在150万到180万。我们没有能力消化那么多外来人口。他说，有一位在街头摆摊的外地人与当地人开玩笑说：你们昆山人好好干吧，未来的昆山是我们的。外地人在这里拼命生孩子，三个五个地生，我们昆山人只生一个，他们都落了户，昆山就是他们的。

　　应当说，这位官员有情绪也是可以理解的。假如解决外来80万人口落户所需要的1600亿元财政资金只为提高77万户籍人口的福利，本地人当然会得到更多。虽然外来常住人口为本地财政收入所作贡献可能并不少于本地人口，但外地人多为雇佣劳动者，尤其是他们在政治上并没有决策参与权。

　　其次，假定中央财政和地方财政都愉快地拿出钱来解决1亿农民落户城镇的问题，是不是“人”的问题就解决好了呢？从逻辑上来推断，不但不会解决好了，可能问题会更严重。以昆山为例，如果昆山市政府为180万外来常住人口中的80万解决了落户问题，那么，另外100万人怎么办？而且，那外来的80万人在外地亲朋好友看到了成功的先例，难道不会被吸引过来也要分昆山一杯羹？“人的问题”很可能会更加复杂和麻烦。

　　事实上，人是跟着资源走的，北京、上海也好，昆山也好，想要控制或者减少人口就要减少资源在本城市内的布局。假定昆山在经济结构调整中关停一些企业，这些企业的员工由于无业可就，很可能就返乡创业了；或者把一些企业转移到别的地方，就业人口也就会跟过去。北京市正在通过疏解非首都功能而将资源转移到卫星城，也一定会带走若干人口，从而缓解市中心人口过度集中却还要解决外来常住人口落户问题的压力。

　　由此而言，新型城镇化的首要和核心任务应当是调整资源布局，而不是其他。让资源过度向特大城市、大城市集中的趋势得到扭转和遏制，让新增的更多经济社会发展资源向中小城市、小城镇和农村区域流动，人口自然就会向小城镇和农村区域流动。

　　同时，要解决上述“三个一亿人”的问题，或许并不应当是让进城务工的农民落户城镇，而是让农民有条件、有可能在回到家乡还是落户城市之间做出抉择。在哪里落户不是最重要的，最重要的是让农民能够与城里人享受同等水平的基本公共服务和现代化建设成果。

　　如果农民工输出地的基本公共服务水平、生活质量与特大城市、大城市相比差不多，人们为什么要选择离乡背井落户城镇呢？至少第一代出生和成长在农村的农民工大多数人会选择回乡，而从小就跟随父母到城里的新生代农民工，才会更倾向于留在城市里。大多数农业转移人口作为土生土长的农村人，内心深处怀着十分强烈的“乡愁”，从文化上、心理上看，落户城市并不是最佳选择。

　　人们不应当认为所有农民都想要在远离家乡的城市落户，也不应当认为让农民落户城镇就是对农民公平。让农民自行做出选择才是公平的。

　　四、既然要严格控制特大城市人口规模，是否应当着力扭转资源向特大城市过度集中的趋势并向小城镇、农村区域疏散资源？

　　新型城镇化，应当是解决“旧型”城镇化片面、非均衡发展，资源向特大城市过度集中以至于发生“城市病”，同时小城市、小城镇和农村区域资源枯竭的问题。国家新型城镇化规划提出要严格控制特大城市人口规模，一定不可以一边人为设置“人口准入”门槛，一边仍然在向特大城市集中资源。类似北京市政府制定的行政中心迁往通州同时带走其他很多资源的规划，对新型城镇化是真正有意义的事情。

　　并且，国家新型城镇化规划提出建设一批城市群、形成以“两横三纵”为主体的城镇化战略格局的城镇化发展目标，体现了扭转资源向特大城市过度集中的趋势并向特大城市周边小城市、小城镇和农村区域疏散资源的方向。所谓城市群，其实就是区域内城市相对均衡发展，如果区域内只有一个两个特大城市异军突起，其他中小城市不具备区域发展极的特性，就谈不上“城市群”。在现阶段，城市群建设应当是区域内个别已经出现“城市病”的特大城市向周边中小城市、小城镇疏解资源，一方面将一部分存量产能转移出来，另一方面更重要的是将一部分由特大城市的市场容量和集聚效应引致的增量产能引导出来，使区域内中小城市、小城镇也成为区域发展极，实现资源的合理布局和区域经济社会协调发展、均衡发展。

　　这样做看上去是要减少特大城市政府的财政收入，但实际上更是减少其财政支出，提高财政支出的效率和质量。北京市行政中心迁到通州，同时将带去一些优质基本公共服务资源，随之而去的人口在通州及其周边区域落户，其落户成本一定远远低于在北京三环、四环之内。如果有足够的资源转移到河北省的保定、廊坊、涿州，农业转移人口在这些地方落户，成本将更低，而生活质量则会更高；另一方面，北京市四环内中心城区也一定会由于人口减少而减少公共服务支出、同时提升公共服务质量。这样，大中小城市可以真正协调发展，居民各得其所，实现共同富裕。

　　所以，疏解资源，是特大城市调节人口密度、解决“城市病”问题的最佳选择。这样做并不需要“严格”而且“控制”人口；而由于资源疏解到小城市、小城镇，也不会发生“全面放开落户限制”也无人问津的尴尬。这是互利多赢、富于智慧的选择。

　　五、小城市、小城镇在经济建设中与特大城市、大城市相比不具备竞争力，为什么还要以产业支撑为由使其不惜代价招商引资？

　　事实上，特大城市、大城市和发达地区向欠发达地区中小城市、小城镇疏解资源、转移产能由来已久。中央提出新型城镇化口号以后，舆论更强调，新型城镇化必须有产业支撑，因而对中小城市、小城镇政府的招商引资工作，提出了更高的要求，造成了更大压力。

　　问题在于，在许多官员和学者的头脑里，所谓产业支撑基本上就是制造业、重化工业、房地产业的支撑，而这样的产业支撑，已经成为现阶段许多小城市、小城镇乃至农村地区经济社会发展中的突出问题。

　　一是由于小城市、小城镇与大城市、特大城市相比缺乏竞争力，只好在土地、环保、税收、用工等方面的政策上做文章，给予投资者优惠甚至零地价的工业用地，允许污染环境，减免税收，允许“血汗工厂”残酷剥削雇佣劳动者。这样虽然也带来了一定的经济发展，但负面影响也十分严重，是不可持续的。正是针对这样的问题，中央才提出了科学发展观，提出了生态文明建设的时代任务。

　　二是许多中小城市看到特大城市、大城市房地产业发展和土地财政紧密结合，既盖出大量高楼大厦显示出现代化建设的成就，给政府带来了大量土地出让金和相关收入，又为城市居民改善居住条件创造了机会，于是也把发展房地产业放在突出位置。