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城镇经济

2019:给城镇扩张戴上“紧箍咒”时间: 2019-01-10信息来源:中宏院 国宏高端智库 2019-01-07 作者:黄征学 滕飞 凌鸿程 责编:qgy


党的十九大报告明确要求“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。”2017年永久基本农田红线已经基本划完,按照中央要求2018年生态保护红线划定也要完成,剩下的难点和重点就是城镇开发边界的划定。2018年3月国务院机构改革到位后,主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、国土规划等空间性规划将整合为空间规划,空间性规划之间的制衡将不复存在。为避免“一任领导、一版规划”“未规先建、法外生长”等乱象,防止城镇“摊大饼”式的扩张,促进城镇高质量发展,需要及时给城镇开发戴上“紧箍咒”。


城镇开发边界的政策演变及

实践

城镇开发边界是空间规划的重要组成部分,也是遏制城镇无序蔓延的有效管理工具。美国等西方国家早在20世纪70年代就开始划定“城市增长边界”的探索。2002年我国学者将城市增长边界概念引入国内后,理论界和实践界对城市增长边界给予高度关注。2006年4月住建部发布的《城市规划编制办法》提出“研究中心城区空间增长边界,提出建设用地规模和建设用地范围”,首次在政府法规中提出“增长边界”的概念,但由于种种原因,落实效果并不理想。同年,原国土部颁布实施的《全国土地利用总体规划纲要》也提出“实施城乡建设用地扩展边界控制”,强调不仅城,而且乡的建设用地边界都需要控制,但如何控制没有明确的说法。2010年以来,国家“十二五”规划纲要和《国家新型城镇化规划》对城市开发边界提出更进一步的要求,不仅仅停留在“限制”层面,还上升到“确定”和“限定”的高度。划定城市开发边界已呼之欲出,核心是限制超大城市、特大城市、大城市无序扩张。2014年,住建部和原国土部在北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、西安和贵阳等14个城市开展划定城市开发边界试点工作。与此同时,随着2014年28个市县开展“多规合一”试点,各地在划定城市开发边界的同时,也划定了镇区开发边界、产业功能区边界。2015年,中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出“划定城镇开发边界”,意味着不仅仅城市,而且镇区的开发边界也需要划定,划定边界的范围由城市扩大到城镇。2016年,中央办公厅国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》提出“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”,这是三条控制线的表述首次出现在同一句话中,也是对工作先后顺序的基本要求,即在生态文明体制改革大背景下编制的空间规划,首先应该划定生态保护红线,其次才是永久基本农田红线,再次才是城镇开发边界。其后的中央文件基本都沿用这种固定表述,包括党的十九大报告。当然,党的十九大报告以不容商量的口吻表示“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”,意味着该工作将从试点走向全面铺开。截止2018年底,部分省份根据试点经验已出台了技术规范,如《陕西省城市开发边界划定编制技术指引(试行)》(2014)、《四川省城市开发边界划定导则(试行)》(2015)、《福建省城市开发边界划定和管理技术要点(试行)》(2017)等,广东省也在研究起草《广东省城镇开发边界划定技术规程》和《广东省城镇开发边界管控办法》。

                   表  2010年以来城镇开发边界在中央会议和文件中的表述

          

  资料来源:作者收集整理。


从目前情况看,试点已经取得部分阶段性成果,但总体而言,理论储备和实践基础都较为欠缺。如,现有研究文献多将“城镇开发边界”“城市增长边界”或者“城市发展边界”(Urban Growth Boundary,简称“UGB”)混同使用,但二者之间还是有差异的。UGB最早是美国俄勒冈州塞勒姆市于1976年提出的,目的是为了区分城乡土地,在边界线之内为城市土地,可用于城市建设开发;边界线之外为农村土地,禁止城市建设。UGB本质上既是土地利用规划的核心及关键组成部分,也是整个规划的基础。从美国实践看,少数城市增长边界是永久的,例如美国加州旧金山湾区的圣荷塞市,但大多数城市增长边界会定期开展重新评估。国内“城镇开发边界”和“城市增长边界”有很大的相似性,但又存在较大差异。首先,从作用范围来看,城镇开发边界着眼于“行政性城市”,尚未突破行政区划限制,而城市增长边界着眼于“功能性城市”,必要时可以打破行政区划界限;其次,从划定方法来看,城镇开发边界的划定侧重于对城市规模的控制,容易受到政府部门指令影响,但城市增长边界的划定是基于城市扩展规律的分析,更具合理性;第三,从在规划中发挥的作用来看,城镇开发边界是规划师在综合考虑当前形势下制定的具体而明确的“方案”,具有偶然性,但城市增长边界是城市各系统布局的前提,体现经济、社会、生态多系统的综合协调,具有必然性。

从国内的实践看,由于不同城市的总体规划战略目标和管理目标各不相同,首批14个试点城市的城市开发边界划定体现了不同的划定思路和方法。例如厦门、深圳、杭州的面积比较小,将城市开发边界和生态保护红线区“两线合一”,演化为限制城市扩张的刚性边界。北京提出了“两线三区”的划定方法,即在全市范围内划定城市开发边界和生态保护红线(两线),将市域空间划分为生态保护红线区、集中建设区和限制建设区(三区)。上海则提出了“三线管控”的思想,在“两规合一”的基础上,划定永久基本农田,锁定城市开发边界,确立生态保护红线,提出了“基本农田控制线” “建设用地控制线” “产业用地控制线”,并据此提出了分地分类的管理策略。试点中取得的经验值得认真总结,是开展城镇开发边界划定工作的基础。同时,也要尽快统一划定规程和技术,确保“划定城镇开发边界”的工作能如期完成。


城镇开发边界划定中存在的

问题

回顾城镇开发边界政策演变历史,能更为冷静看待“新事物”的本质。14个城市以及28个市县“多规合一”试点,为划定城镇开发边界积累了大量经验,同时也暴露了许多问题,需要引起足够的重视。

城镇开发边界的划定对象存在争议

尽管中央文件明确“划定城镇开发边界”,但部门文件和法规先后出现过“中心城区空间增长边界”“城乡建设用地扩展边界”“城市开发边界”等概念,2014年住建部和原国土部开展的也是城市开发边界的试点。从14个试点城市的情况来看,划定对象差异也较大:苏州、杭州、沈阳、郑州、西安等城市使用“城市开发边界”的表述,目的是划定中心城区及组团模式的开发边界;北京、上海、南京等8个城市使用“城镇开发边界”的表述,目的是划定中心城区、副中心城区以及城市建设用地的开发边界;广州使用“城乡开发边界”的表述,目的是划定城市、城镇和村庄等的开发边界。在具体划定的过程中,部分地方为争取更多的建设用地指标和城市建设空间,把有开发建设内容的地区划入边界范围内,而把没有开发建设内容(如,城市水面、城市绿地)等划到边界之外,人为割裂城市功能,违背划定城镇开发边界的初衷。

城镇开发边界划定内容不一致

从理论上看,城镇开发边界有三种不同的内涵:第一种将其视为城镇规划建设用地的边界,即规划期内城镇建设用地的边界,这实际上是城镇可预期的建设边界;第二种将其简单地看作是除去郊野地带的区域界线(所谓“反规划线”)或自然空间(包括农地、林地、水域等),这实际上划定的是“保护边界”;第三种从发展的角度将其视作满足城市未来扩展需求而预留的空间,边界具有“弹性”。

从技术部门态度看,中国土地勘测规划院认为“城市开发边界是区域资源和生态环境可承载或城镇化进程基本完成时最大城市规模所对应的城市空间边界”;中国城市规划设计研究院认为“城市开发边界是城市行政辖区内划分为可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界限”;上海市认为“城市开发边界是开展城市建设行为的空间范围,边界以内以城市建设行为为主导,边界以外以农村建设行为为主导”。

从开发边界划定范围看,按照住建部与原国土部下发的《城市开发边界划定试点工作方案》,要求在城市规划区内划定城市开发边界。试点城市中,北京、厦门、武汉和上海是在市域范围内划定开发边界,而成都、杭州均是在城市规划区内划定开发边界。

从开发边界划定时限看,有永久性和非永久性之分。例如深圳、厦门、杭州划定的城市开发边界是永久红线;北京、武汉、成都则划定了2020年和2030年城市开发边界;广州则将城市开发边界划分为三类:管制型、“弹性”型、极限型。

从边界内容上看,北京、上海、杭州、深圳、郑州、武汉、成都等城市仅划了一条线,即城市开发边界,但并不意味着边界内土地都可以用于建设;南京、厦门、苏州、沈阳、西安、贵阳等城市则划了两条线,即城市开发边界和建设用地规模边界;广州等城市则划了三条线,建设用地增长边界控制线、建设用地规模控制线、产业区块控制线。

城镇开发边界的管控措施不一致

从管控措施来看,边界内外管控差异比较大。最具代表性的是上海,它是全国唯一一个全域实现城乡建设用地管控的城市,并提出了内外差别化的管控思路:对于开发边界内部区域,要求以盘活存量、弹性适应、严控增量、集约复合为主;针对国有建设用地管理,要求符合城市“三区四线”的规划;针对集体建设用地,要求尽快完善建设用地规划许可制度;针对开发边界外部区域,要求不得组织开展城市市政基础设施和公共服务设施建设。郑州将市域空间分为生态底线区、集中建设区、弹性控制区,分别制定管控策略。南京不仅制定分区管控的政策,并且对城市建设用地、生态保护红线和永久基本农田制定了具体的管理方法。武汉除了实行划管结合的分区分类管控措施外,还提出了“漂浮指标”管理办法。杭州系统地探索了部分建设用地减量和开发边界外的空间管理的思路和方法。北京也正在研究《北京市生态红线和城市开发边界管理办法》。

城镇开发边界的评估调整不一致

城镇开发边界划定后,面对城市发展超过预期的情况,不同地方的应对方式不一样。杭州、深圳等城市为了确保城镇开发边界的严肃性,提出通过立法的形式确立开发边界的法律效力与地位,防止城市开发边界被随意修改。广州、西安、苏州等城市则采取了定期开展评估调整的政策,广州要求每年都需要重新评估,西安则要求每两年重新评估一次,苏州则每五年开展一次评估调整。上海不仅定期开展评估调整,还要求与“两规”同步修编调整,将城镇开发边界作为“两规”共同遵守的界线,调整后的内容作为各自规划中的强制性内容。郑州、武汉等城市通过建立弹性的城市开发机制,根据实际情况,在满足土地指标的前提下,实行城镇开发边界形态“弹性”调整的政策。


推进城镇开发边界划定的

政策建议

按照党的十九大报告的要求,2022年以前要完成全国城镇开发边界划定工作,时间紧、任务重。要结合各地试点经验,直面试点中暴露出的问题,不断完善技术规范,建立健全管控体系,真正给城市扩张戴上“紧箍咒”。

精细界定、准确划定城镇开发边界

从完善城市功能的角度,而非仅仅便于管理的角度,统筹研究城镇开发边界的技术规程,加快建立统一规范的技术标准。遵循循序渐进、从易到难的思路,先期重点划定城市、镇区、各类功能性平台(开发区、园区、高新区、保税区、自贸区等)等开发边界,暂缓划定村庄开发边界。在城镇边界划定中,将城市生态空间、应急避险空间、休闲空间等纳入城镇开发边界划定范畴,确保城镇“三生”空间协调共生。同时,从总体规划层面和落地勘界两个层面,精细划定城镇开发边界,确保管控措施能落到实处。总体规划层面城镇开发边界划定应该按照明确的地物标识,比如建构筑物、道路、河流、铁路、行政区、林地划线等,尽可能做到清晰化,以便公众监督和政府管理。针对缺乏明显参照物的情况,需要确定空间坐标,并立桩标识。总体规划层面的城镇开发边界一旦确定后,则要在下一层次规划落地勘界。各地区可以根据各自内部空间发展的特点,确立城镇开发边界的形态,并不强制要求边界线的连续性。如,对于“多中心”“组团”拓展模式的城市可划定多条封闭但不连续的开发边界线。

分类确定城镇开发边界划定技术规程

我国正处于城镇化加快发展阶段,城市规模和城市空间结构处于急剧变化时期,部分发展基础好、发展潜力大的城市规模将迅速扩大,也有部分产业衰退、资源枯竭、老工业基地等城市将逐步收缩,还有部分镇区可能会消失,不适宜用统一标准划定城镇开发边界。要结合规模和类型,分门别类确定城镇开发边界划定技术规程。对于超大城市和特大城市,要考虑城市的资源环境承载能力,妥善处理好城市吸纳力和承载力的关系,探索划定永久性开发边界。对于城市群内部的大中型城市,要充分考虑城市群内部大中小城市协调发展的需要,采用“分期规划”的方法 “阶段性”划定城镇开发边界,即从城市自身发展规律出发,设定城市最佳规模,确保城市发展“紧凑”“精明”。对于中小城市,需要在满足经济密度和人口密度的条件下,分阶段稳妥拓展城镇开发边界。对收缩型城镇,要结合经济发展状况,逐渐缩小城镇开发边界。

建立刚性约束和弹性留白相结合的管控体系

不论是永久性开发边界,还是阶段性开发边界,都面临边界的确定性和城镇发展规模不确定性的矛盾,建立健全刚性约束和弹性留白相结合的管控体系,是保障城镇开发边界管用、好用的重要举措。要结合相关法律法规的实施,明确城市开发边界的法律地位。在规划期内城镇开发边界原则上不得调整,在遇到突发情况需要调整时,必须经过严格的技术论证并履行相应的程序。以政府规章形式明确城市开发边界的管理主体、管控规则、修改条件和程序。同时,针对项目具体落地过程中,经常遇到的用地需求与用地供给不一致的问题,建议在保持城镇开发面积总规模不变的前提下,允许进行规定幅度以内的弹性调整,在城镇开发边界以内划定相应规模的“白地”,作为城镇建设用地布局时的弹性调整用地,以应对发展的不确定性。对城镇开发边界采用“规划刚性,布局弹性”的模式,将有利于经济发展、城镇建设和生态保护在“三区三线”的框架下得到贯彻落实。

建立目标和坐标相对应的管理平台

充分利用信息化发展的最新成果,不仅把城镇开发边界绘制在地图上,而且定位在信息管理平台上,强化目标和坐标联动、上级管理平台和下级管理平台的互动。统一制定城镇开发边界绘制的基本要求,以及纸质、电子等各类成果表达形式。强化数据标准衔接,规范并整合现有空间数据,建立统一共享的基础数据库。深入推进一张图信息管理,实现城镇开发边界的数据集成、共享和共管,建立省域同步的开发数据库。建立统一地理信息管理平台,打破部门信息孤岛,健全省域空间规划信息数据库。强化技术手段应用,建立地上地下数据交换体系,借助卫星遥感开展实时监控。

(作者单位:中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所   )