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国土经济

构建空间规划体系应处理好四个问题时间: 2019-02-03信息来源:《区域经济评论》2018年第5期 作者:梁琦 责编:qgy 张 子


空间经济学的一个重大贡献是成功解析了经济活动在多重力量作用下呈现出的自组织过程,以及要素在地理区位上的自发集聚。集聚过程中存在向心力和离心力。向心力包括规模效应、知识溢出和运输成本等;而离心力则是固定要素的制约,包括土地和其他自然资源。经济活动的集聚提高了对土地的需求,尤其是工业用地的大量需求抬高了土地价格,从而对外来生产要素的进一步集聚产生离心力,且提高了本地市场竞争,使得劣质要素逐渐被淘汰。空间经济学为经济活动的空间组织过程提供了基本的理论框架,却无法有效安排要素集聚中心和经济地理中心经济活动的有序性,此时空间规划便提供了基本的手段,而空间经济学则为空间规划的必要性提供了理论基础。

中国的空间规划体系经过多年整合,形成了以国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划三规并重与其他规划互为补充的格局。目前,一些城市开展的“多规合一”实践也各具特色,但多数城市的工作重点在于规划协调,而“多规合一”引发的空间规划体系改革尚处于起步阶段。因此,在深化规划体制改革创新的关键时期,构建科学合理的空间规划体系应处理好以下四个问题:

第一,建立空间规划管理商讨机制。以前强调“三规合一”很困难,因为国民经济和社会发展规划由发展和改革委员会制定、土地利用规划由国土部门制定、城市总体规划由住建部门制定,三方各自为政、难以协调。现在将空间规划的职能划给自然资源部,这样就完全有条件实现“三规合一”。虽然由自然资源部统一管理,但审批与协调仍存在困难。这种困难主要体现在中央政府与地方政府之间缺少有效的联动机制,导致上下联动不畅;各个地区内部相关部门之间沟通不及时,在制定相关空间规划时统筹不到位,推进工作协同性不强,这些都严重影响“三规合一”的效率。因此,我们要积极推动建立空间规划管理商讨机制,由中央和地方相关部门共同确定各系统年度定量指标,并以此促进政策和审批条件相协调;要根据当前城市发展需要和实际改革要求,调整不适应当前规划管理要求的政策,研究制定和规范新的政策标准,明确部门职权和责任;要保证信息畅通,增强各个地区工作的主动性,加大统筹力度,制定相关政策,从市级层面进行统一协调。同时,各地区、各部门对超出职责范围的事项也要主动研究,提出相关建议,提请上级部门决策,通过上下联动,形成发展合力。

第二,空间规划体系应当以主体功能区规划为最高上位规划,并体现自然环境和生态的约束性。经济活动必须首先服从生态、资源与环境,将空间开发的理念由经济效益优先向生态效益优先、兼顾经济效益和社会效益转变。在主体功能区规划的基础上制定土地利用规划和城市总体规划,然后制定各类专项规划,最后才是建设规划,从而形成一致有序的空间规划体系。在空间规划体系的构建中,我们应处理好以下四种关系。一是合与分的关系。空间规划要展现生态文明建设的价值取向,建立统一的生态边界、增长边界和功能边界,打破部门间的技术壁垒和制度壁垒,把各类空间规划无法协调的事项统一起来,从体制机制上推进空间规划体系融合。二是条与块的关系。构建全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调的空间规划体系要以主体功能区规划为基础,以空间规划为龙头,妥善处理条与块的关系,搞好纵向衔接与横向协调。三是收与放的关系。收是要将事关经济社会长远利益的事权上收,强化集权,统一管理。放就是结合当前“放管服”改革,推动向市场放权、向社会放权、向地方放权,激发市场活力,调动地方政府和市场主体的积极性与主动性。四是编与施的关系。要坚持规划共编、分工实施的原则,将空间规划编制主体归位于政府,将规划的实施主体和实施责任落实到具体部门,适度分离规划编制、管理、实施和督察职能。

第三,将主体功能区规划列为法定规划,提高其作为空间规划最高上位规划的权威性和严肃性。同时必须制定区域经济发展中的规划序列,并将其固定为空间规划的标准范式,防止没有上位规划就制定出下位规划的乱象。因此,需要整合与完善各级、各部门空间管控信息管理平台,搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台,为规划编制提供辅助决策支持,对规划实施进行监测评估。一要做好省级空间规划的基础性工作。准确把握空间规划改革和“多规合一”的要义,积极推动规划体制改革,充分发挥城乡规划的技术优势,在省级空间规划编制的技术要求等方面做好基础性工作,为构建全国统一、相互衔接、分级管理、且以空间治理和空间结构优化为主的空间规划体系提供支撑。二要切实加强空间开发管制。以市县为单元,以“多规合一”为手段,推进城市开发边界和生态控制线的划定工作,充实完善市域空间管制的内容,提出差异化的空间综合功能管控措施,有效整合各类空间规划。三要建立多规衔接的基础数据标准。服务于空间规划制定和“多规合一”的要求,整合城乡规划、主体功能区规划、土地利用规划、生态环保规划、交通规划等各类规划技术规范,推进各类规划用地分类标准、数据格式和坐标系统的衔接与统一,形成协调完整的信息库,为各个省(市、区)建立统一的空间规划信息平台奠定数据基础。

第四,科学合理进行规划管理和相关法律法规的制定。在规划管理方面,国家应建立区域总规划师管理体制和空间规划从业人员准入机制。在相关法律法规的制定方面,国家应及时修订《城乡规划法》,并严格按照《城乡规划法》开展工作;针对社会发展过程中出现的新问题,及时完善《全国国土规划纲要(20162030年)》,这对实现国土空间治理体系和治理能力现代化具有重要作用。具体来讲,规划管理和相关法律法规的制定应体现以下四个特点:一是以中央治国理政新理念、新思想和新战略为指导。统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容,把建设生态文明和维护国家粮食安全、生态安全、资源安全放在重要位置,贯彻供给侧结构性改革的部署要求。二是以创新国土空间开发保护体系为引领。坚持国土开发与承载力相匹配、集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、陆域开发与海域利用相统筹、节约优先与高效利用相统一、市场调节与政府调控相结合,构建以集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”为框架的国土空间开发保护体系。三是构建多中心网络型区域协调发展格局。处理好重点开发与均衡发展的关系,通过加大重要节点和轴带的开发力度,增强集聚开发的辐射带动作用。在强调南北轴向发展的同时,更加关注东西轴向的开发,引导人口、产业和城镇向开发轴带和开发中心集聚,促进以人为核心的新型城镇化,推进公共服务资源在空间上的均衡配置,实现城乡一体发展。四是以强化用途管制提升国土空间治理能力。注重落实区域发展总体战略和主体功能区战略,强化国土空间用途管制,科学设置生存线、生态线和保障线,合理确定国土开发强度、水土资源利用效率和生态环境质量等约束性指标。

总之,在发达城市、超大城市试点编制综合性空间规划,允许其在综合性空间规划的指导下,修改城市总体规划、土地利用规划的相关内容,统一各专项规划标准,并报上级相关部门审批。在综合性空间规划编制的过程中,我们需要尽快梳理相关研究成果,重构空间规划体系,形成层次清晰、内容明确的国土、区域和城市规划体系;明确各项目的功能定位,科学优化空间布局,切实提高产业聚集度。同时,要按照城市总体规划的要求,处理好重点项目与周边地区的关系,保障城市整体风貌的统一协调。此外,在重点地区的规划建设中,我们还要广泛听取各方面的意见和建议,精心规划,严格实施,使每项规划都经得起时间的检验和历史的考验。

 

作者简介:梁琦,女,广东省人民政府参事,中山大学管理学院教授、博士生导师,中山大学产业与区域发展研究中心主任,经济学博士(广州 510275)。