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将我国经济体制改革推向纵深时间: 2019-01-04信息来源:《中国经济时报》2019年01月04日 作者:冯俏彬 责编:万山



 2019年的重心是要放在“深化四梁八柱性质的改革”上面,意指那些关系全局、具有整体意义、需要顶层设计的根本性制度安排,包括行政体制、国资国企体制、金融体制、财政体制等。

 面对当前我国经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力的局面,2019年要重点做好七项重点工作,其中之一就是“加快经济体制改革”。

 经济体制改革是40年来我国全面改革的主线,其核心是转变政府职能,正确处理好政府和市场的关系。可以党的十八届三中全会为界,近似地将我国经济体制改革分为上下两个半场。上半场主要围绕建立社会主义市场经济体制的目标,以价格、财政、税收、金融、国资等重点领域改革为抓手,释放地方政府和企业的活力,塑造和培养微观经济主体,为我国经济社会重回正轨打下基础。以党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志,我国经济体制改革进入了下半场,目标也从建立社会主义市场经济体制转移到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”上来,但重点仍然是处理好“看不见的手”与“看得见的手”之间的关系。

 下半场经济体制改革的长期目标是产权保护和要素市场化改革

 随着改革进入深水区,经济体制改革下半场所面临的任务更加复杂艰难,这就需要坚定长期目标,久久为功。从长期目标上看,党的十九大报告指出,经济体制改革的重点是产权保护和要素市场化改革。经济理论研究表明,明晰的产权是市场经济运行的基石。改革开放以来,我们通过各种努力,一方面深化国企国资改革,另一方面在增量上培养出了一个民营经济的广阔天地。后者对经济发展、就业增加、人民群众生活改善等都发挥了极其重要的作用。但囿于制度的后发劣势,产权保护这一深层次的市场经济基础还比较薄弱,极大地影响了民营企业家的生产经营积极性。因此,中央多次强调产权保护的极端重要性,不仅出台了一系列加强产权保护、企业家精神保护的文件,而且习近平总书记还专门主持召开了民营企业座谈会,充分肯定了民营经济、民营企业家作出的巨大贡献,从而为广大民营企业家吃下定心丸。今后,还要在产权保护方面纠正一批冤假错案,进一步加大法治力度,赋予合法取得的私人产权和公有产权同等的法律地位,并在实施的过程中做细落实,以此巩固和提升我国市场经济制度,为经济社会的长期发展和全面现代化打下坚实的基础。

 要素市场化是经济效率提高、结构改善的前提条件之一。从供给侧的角度看,要素包括劳动力、土地、资本、科技成果、制度等,各类要素的数量、质量及其组合方式是关系到经济绩效的根本原因。改革开放以来,我国市场化程度大为提高,现在95%以上的商品和服务价格已经全部由市场配置,但在资本、土地等基础要素的取得、配置、价格以及供给主体方面,市场化程度还很不充分,科技成果的转化面临着诸多制度性“高墙”。今后要围绕劳动力、土地、资本、科技成果与制度等要素全面推进市场化改革,重点在于打破或减少垄断,增加多元化供给主体,同时进一步完善价格形成机制。同时,随着数字经济的发展,数据正在成为新的生产要素,要千方百计地创造条件,抢占数字经济高地,为建成社会主义现代化强国作出贡献。

 2019年经济体制改革的重点是“深化四梁八柱性质的改革”

 在明晰我国经济体制改革下半场主要目标的基础上,我们还要将这些长期目标转化为短期任务,步步为营,持续改进。中央经济工作会议提出,2019年的重心是要放在“深化四梁八柱性质的改革”上面。所谓“四梁八柱性质的改革”,意指那些关系全局、具有整体意义、需要顶层设计的根本性制度安排,包括行政体制、国资国企体制、金融体制、财政体制等。

 第一,深化行政体制改革,切实转变政府职能。我国改革开放的历程和经验表明,在促进经济繁荣的过程中,政府可以而且应当发挥关键性的作用,但同时也要特别注意范围与方式,将“有为政府”与“有限政府”结合起来。2013年以来,我国始终不渝地推进以行政审批制度改革为核心的“简、放、服”改革,取得了十分明显的成就,不仅行政审批的数量大为减少,而且审批流程、时间都大为缩减,办理方式更加亲民。前不久,在世界银行公布的世界各国营商环境排名中,我国已大幅度上升到46位,相较于2017年一举提高了32位。2019年这方面的工作重点是全面推行市场进入负面清单制,大大减少禁入事项。在近期刚刚公布的新版市场准入负面清单中,禁止和许可该事项减少了177项,这就朝向“法无禁止即可为”大大迈进了一步,体现了“放给市场和社会的要放足放到位,凡是市场能自主调节的就让市场来调节,凡是企业能干的就让企业干”的改革宗旨。与此同时,还要进一步创新监管机制,继续强化事中事后监管,一方面是“法无授权不可为”,对正常生产经营的企业要少打扰乃至不打扰,另一方面是“法有授权必须为”,该政府管的要管好管到位,以此形成“有形的手”和“无形的手”之间既分工也合作的良好协同关系,为有效应对当前的复杂局面创造良好条件。

 第二,加快国资国企改革,创造公平竞争的良好氛围。在近几年的供给侧结构性改革中,我国积极推进了去产能、降杠杆、去库存等工作,另外还加大了防风险、防污染等重大行动,极大地改善了供给侧的结构与效益。但与此同时也要看到,改革成效在国有与民营之间体现不一,一方面国企利润大幅度超预期回升,另一方面大批民营企业利润微薄甚至有的还陷入了经营困境。因此,深化国企国资改革时不我待。至于改革的方向和要点,早在党的十八届三中全会时就已经指明。特别重要的是,为了实现国企与民企的共同发展,应当引入竞争中性原则,在土地、资本、准入等各个方面一视同仁、公平竞争,以此激活中国经济的微观主体,夯实经济增长的基础。

 第三,加快金融体系结构调整优化,深化我国金融体制改革。必须看到,我国金融市场上屡起风波,一方面有国际风云变幻、外部环境动荡的“外因”因素,另一方面也有自身结构不全、抗风险能力不强的“内因”,从根本上讲,是我国金融领域开放程度不够、垄断程度较高、融资渠道较单一、监管机制不适应金融业快速发展所致。为此,要加快金融体系结构调整优化,深化我国金融体制改革。针对当前突出的民营企业融资难、融资贵问题,在鼓励和要求主要国有和商业银行增加对民营企业贷款的同时,还要大力发展民营银行和社区银行,推动城商行、农商行、农信社业务逐步回归本源,从制度上寻求解决中小企业长期以来存在的融资难融资贵问题的长期解决之道。针对当前点多面广的金融风险问题,要完善金融基础设施,强化监管和服务能力。目前,金融机构改革已经到位,金融工作的统一领导与协调配合框架已成,下一步还要合理界定中央和地方金融监管职责,积极发挥地方金融监管部门的作用,实施分地域、分层监管。要打造一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场,为经济提供源源不断的源头活水。

 第四,重构地方财政收入体系,深入推进财税体制改革。今后一个时期,改革重难点主要集中于完善中央地方财政体制上。党的十九大报告指出,要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央地方财政体制。2017年以来,围绕着事权与支出责任,已经出台了教育、基本公共服务等领域的划分方案,2019年要尽快出台其他领域的事权划分方案。与此同时,要重点解决“营改增”之后的地方收入体系羸弱这一迫切问题,为此,既要健全地方税体系,但又不能完全依靠地方税。在当前的现实情况下,一个综合的地方收入体系应当包括四个部分:一是中央给付部分(含税收返还和转移支付),目前税收返还在地方财政收入中所占的比例已经不大,今后的重点应当加强一般转移支付制度的建设,适时考虑将增值税收入纳入一般转移支付的财力范畴,同时加快走向制度化和法治化,增强地方预期。二是健全地方税体系,要将那些税基难以移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种划为地方税。目前环保税、资源税已经明确为地方税种,正在讨论中的房地产税也属于地方税种,今后还应适时将消费税改造为中央与地方共享税。同时赋予地方政府必要的税收立法权,允许地方政府在国家规定的幅度内自主决定本地地方税的税率。三是地方政府可在规定的范围内收取少量的费与政府性基金,作为地方财政的一个补充。四是涉及到资本性支出需要的,要通过规范管理的债务资金与PPP解决。为此,要较大幅度增加地方政府专项债券规模,为地方建设寻求长期、稳定、安全的资金来源,同时加强地方政府债务管理,积极防范化解地方政府债务风险,促进经济持续健康发展和社会大局稳定。

 总之,随着中国进入新时代,经济体制改革下半场正在徐徐展开,我们既要紧紧抓住产权保护和要素市场化这根主线,久久为功,也要依时辨势,将这些长期目标转化为短期任务,步步为营,持续改进,开创出我国高质量经济发展的新局面。

[作者系中央党校(国家行政学院)经济学部教授]