环保工作的“两个反差”时间： 2016-06-20信息来源：苏杨　作者：hjr_admin　责编：

        全面建成小康社会是当前一个阶段我国经济社会全面发展的奋斗目标。2014年全国“两会”期间，习近平同志在参加贵州代表团审议时深刻指出：“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”但纵观这些年媒体上的环境报道，我们会发现，从“七五”计划开始设置环境指标起，环保工作就出现了“两个反差”：污染物减排情况与环境质量的反差，环保工作绩效与公众感受的反差。从研究的角度我们需要知道反差的具体情况，并探究背后的真相。
 
        从民生指数看“两个反差”
 
        无可否认，在部分公众和媒体的说法中，我国当前环保工作似乎并不尽如人意，甚至有人大代表公开表示：“当前环保部治理环境成效不显著，民众对环保工作十分不满。”然而真实的情况到底怎样呢？从2010年起，国务院发展研究中心就在中央财政专项资金的支持下开展了堪称迄今该领域最全面的中国民生指数研究（前些年，这项研究的成果一直处于保密状态）。这一研究包括客观和主观两个部分。作为客观指标之一的环境保护指标代表着环境质量的实际情况，它以住区环境状况为主，包括空气质量、垃圾处理情况、水质情况、城市绿化水平以及农村改水改厕等方面。主观指标来自于5万多个电话调查样本和近1万个入户调查样本，就环境保护方面而言，主要是由电话调查获得的对环境质量和环境保护工作的满意度，包括对目前居住地环境状况的总体评价和对过去一年政府环保工作的感受两方面。在2013年的电话调查中，全国人民对12项民生工作的满意度得分排名如下图所示，从中可以看出环保工作成效还算差强人意。
   
        具体对比全国各省份主客观指标得分，我们发现东部发达地区的环境实际情况多好于公众感觉，差距最大的是人均GDP最高的天津、北京、上海、广东等地；西部欠发达地区的环境实际情况则逊于公众感觉。这种对比表明，经济发展水平较高、实际住区环境质量较好的省份，其公众对环境质量关注度更高，要求也更高，因而容易对环境问题产生不满；而实际环境质量一般的省份，其公众对环境质量的负面感受却并不明显。
 
        同时，环境质量日渐改善的地区，公众对环境的评价却往往没有同步改善，例如上海市环境改善情况排名全国第二，但公众主观感受则排名第29位。这表明，公众对环境质量改善的预期远高于实际改善的进度，环境改善的任务和压力都很重。
 
        从分析中可以发现，在某些方面环保领域的“两个反差”的确存在，但并没有前述人大代表描述得那么严重，而像《穹顶之下》这样被大众高度关注的纪录片，其反映的情况与实际调查结果之间也存在显著的偏差。
 
        “两个反差”的成因
 
        “两个反差”的存在源于四方面原因。

        第一，环保客观指标的变化印证了我们在“十一五”末期经分析得出的结论—中国的环境质量变化趋势是稳中有升但改善缓慢，然而人民群众对环境质量的需求在快速上升，正是这之间巨大的裂隙才直接导致了“两个反差”。这说明我国环境问题对社会的影响已经发生了重大变化：社会公众由过去对环境问题知之甚少或无暇顾及，逐步转变为十分关注。正如《国家环境保护“十二五”规划》中提到的那样，“人民群众环境诉求不断提高，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一”。在经济越发达的地区，公众对环境质量的要求越高，环境污染事件的高关注度易引发群体性事件，相关赔偿成本和维稳成本就比较高。这种情况下，环保工作不到位的影响很容易凸显出来。
 
        第二，环境质量绝非只与环保工作相关，更非环保部门所能控制。环境质量涉及方方面面，环保工作只是其中一个方面，对污染物的末端治理更是其中最为“迟到的、被动的、低效的”。政府于1973年提出的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”32字环保工作方针，迄今仍被认为是最为科学有效的，其主要工作基本在环保部门职责以外，环保部门也难以协调相关部门，目前只能通过环境影响评价等制度起到前置协调作用。换言之，没有各部门的合力，就没有环境质量的改善。
 
        第三，环保工作未抓住重点。目前，环保部门的主要目标是主要污染物总量减排，而与群众感受和人体健康关系密切的污染物的分区域控制却没有上升为环保工作的重点。
 
        第四，环境质量标准并不完善，难以全面反映群众感受。例如，一些对群众感受影响较大的污染物尚未纳入监测评价体系，一些污染物的阈值设置也不尽合理，且许多地方监测能力有限，难以进行全面监测。
 
        环保工作改进之路
 
        让公众感受到环境质量的改善，应当是全面建成小康社会题中应有之义。在制定“十三五”规划等发展目标和环境保护指标时，理应虑及这一点。
 
        从“两个反差”的成因看，环保部门应首先进行工作调整。我国环保工作过去40余年的教训之一就是：环保部门强调“物的管理”（污染物）而忽视“人的风险”（环境与人群健康风险），承担诸多工作但并不对环境质量负责，这样环保工作的难度就很大。而且，目前环保系统内部许多人对环境与健康风险认识有偏颇，认为应先有环境质量管理然后才有健康风险管理。实际上，最优环境管理方式应该是二者的结合。举例来说：产生健康风险的多数特征污染物并非随处皆有，而是与特征污染源紧密关联的。如有了印染厂，才可能有苯胺带来的风险，那在印染厂周边集中控制苯胺的风险即可。与对常规污染物的总量管理结合起来，就可以既抓全面工作、又管住局部健康风险。而泛泛地提改善环境质量，不仅费时费工，也没有抓住重点。何况，目前的环境质量标准对于污染物均是按长期有效暴露界定的，从医学角度看存在严重漏洞。如贵州省毕节市赫章县的土壤镉严重超标，但按环境卫生标准（也是国标）却不能被划为镉污染区，这是因为当地的主要作物土豆、玉米等对镉的吸收效率偏低，土壤镉与人群之间并没有有效的暴露渠道。
 
        综上，我们对全面小康环保指标的设置及环保领域的“十三五”规划提出以下三方面建议：
 
        第一，要以公众感受为指挥棒完善指标。对各级政府而言，在设置环保指标时，不仅要关注客观污染水平的高低，同时也要关注公众对环境质量及相关健康风险的感知方式和满意程度，并用多种方式及时公开公众关心的信息。
 
        第二，应将人群健康风险纳入指标体系。鉴于公众主观感知与客观情况之间的差异，不能完全“跟着感觉走”，而要根据人群健康风险进行分区分级管理，使环保工作具有针对性。尤其对较难阻断暴露渠道的污染物（如大气污染物PM2.5），不仅相关工业污染源必须布置在远离人群的区域，还应加强人群的健康教育和有针对性的体检工作。
 
        第三，将细化的各部门分工纳入指标体系。环境质量改善涉及规划、国土资源、环保、建设、水利、林业、卫生、宣传、教育等多个部门。如果仅仅对环保部门的减排工作绩效、建设部门的污水和垃圾处理率、水利部门的农村改水率等工作任务实行过程考核，既难以快速提高环境质量，也难以形成齐抓共管环境的合力。所以，应在进行工作任务拆解后，利用环保指标对相关部门进行结果考核，督促有关部门重视环境质量改善，并主动实现部门间的协调。
 
        （作者系国务院发展研究中心研究员）