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中国长期减贫,路在何方?——2020年脱贫攻坚完成后的减贫战略前瞻时间: 2019-10-09信息来源:《中国农村经济》2019年第9期 作者:黄征学 高国力 滕飞 潘彪 宋建军 李爱民 责编:qgy

一、引言



党的十九大报告明确提出2020年我国现行标准下农村贫困人口实现全部脱贫。但这并不意味着贫困的终结,中国与高标准、高质量脱贫还有很大差距。未雨绸缪,提前谋划2020年后的减贫战略思路和对策,探索长期减贫路径,对补齐经济社会发展短板,实现富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标具有重要意义。


目前,理论界围绕贫困的发生机制、贫困的测度、减贫手段、减贫政策及其效果等内容,开展了大量研究,成果丰硕,但关于2020年脱贫攻坚目标任务完成后如何有效巩固脱贫成果、实现长期减贫目标的研究尚处于起步阶段,相关文献较少,至少在以下三个方面有拓展研究空间:一是对2020年后减贫的阶段性特征缺乏全面阐述;二是对减贫的战略思路缺乏系统性;三是对长期减贫的政策调整方向不够明确。鉴于此,本文将总结当前扶贫政策的特征,并对政策的适用性做出评估判,以此为基础阐释2020年后减贫的调整方向以及减贫的战略思路,最后提出促进长期减贫的政策建议。



二、当前扶贫政策的特征及其适用性评判



中国对贫困问题的认识有个逐步深入的过程。在计划经济时期乃至改革开放初期,扶贫以普惠性政策为主,1982年启动实施“三西”农业建设扶贫工程以来,专项扶贫政策才逐渐得以建立。党的十八大以后,在打赢脱贫攻坚战中,通过打好“普惠性政策+专项扶贫政策”的组合拳,农村地区的贫困状况得到显著改善。客观评判当前扶贫政策的特征及其适用性,及时调整相关政策方向,对巩固脱贫攻坚成效至关重要。


中国扶贫政策演进的阶段性特征非常明显。在不同阶段,扶贫任务存在较大差异,大体可以分为计划经济体制时期(1949~1977年)、改革开放初期(1978~1985年)、经济高速增长时期(1986~2000年)、十年扶贫开发时期(2001~2010年)和新十年扶贫开发时期(2011~2020年)五个阶段。经过不断摸索和总结,新时代以来,中国扶贫干预措施和途径更趋多元。与此同时,财政资金为脱贫攻坚提供坚实支撑,财政扶贫投入体系不断完善,扶贫资金的使用更加聚焦和精准,贫困县涉农资金的整合力度日益加大,对财政扶贫资金的监管也日益加强。


尽管国家在精准扶贫、精准脱贫上采取了有力措施,但扶贫政策的精准性还有较大改善空间。主要表现在以下三个方面:一是贫困人口的识别标准单一。当前识别贫困人口的指标主要为收入,低于国家确定的收入标准的人就可以纳入贫困人口范畴,但在实际操中可能产生漏选或错进;同时,收入指标也无法客观反映因病、因婚、因学和因能力等导致的支出型贫困。二是精准扶贫的动态管理机制尚不完善。目前,贫困人口规模的确定采取自上而下、逐级分配的办法,这种方式有可能将真正需要救助的贫困户排除在外,再加上贫困指标不能跨村和跨县调剂,新的或返贫的贫困户无法进入建档立卡贫困户范畴,造成有些贫困户担心返贫而不愿意签字退出。三是贫困区域的差异明显,亟须分类施策。具体到不同地区,致贫原因存在较大差异,需要采取针对性的扶贫策略。



三、2020年后减贫将发生五个“转向”



2020年后,现行标准下的绝对贫困现象将基本消除,全国范围内的脱贫攻坚将取得阶段性胜利,但可持续的减贫又会面临新困难和新挑战,明确和调整减贫目标、方向、重点、动力等至关重要。


一是减贫目标转向建立高质量的减贫标准体系。近年来贫困发生率大幅下降,既与党和政府卓有成效的扶贫工作有关,也与中国设定的贫困线标准较低有关。2018年世界银行将每人每天生活费低于1.9美元、3.2美元、低于5.5美元依次作为极端贫困线、中等偏低贫困线和中等偏高贫困线,中国所设定的贫困线大致相当于世界银行的极端贫困线。同时,在多维贫困视角下,中国的贫困问题仍比较严重。联合国开发计划署发布《2018年人类发展指数和指标报告》中,中国在189个国家和地区中排名第86,仍处于比较贫困的国家行列。因此,2020年后需要建立更高水平的减贫标准和更高质量的减贫体系。


二是减贫方向转向兼顾农村贫困和城市贫困。随着城镇化的推进,农村青壮年劳动力不断向外转移,中西部地区很多农村逐步“空壳化”,留守老人、儿童、妇女等群体的贫困问题尤为突出。与此同时,大量农村人口涌向城市后,农民工成为城市贫困人口新的构成,造成贫困问题逐步由农村向城市转移。另外,在城市转型升级过程中,下岗失业、待业等群体的贫困问题也逐渐显现。特别是在老工业基地、资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等地区的城市贫困问题尤为突出。因此,2020年后,中国减贫应在继续加强农村减贫的基础上统筹农村贫困和城市贫困,构建城乡一体化的减贫开发格局。


三是减贫重点转向以“三区三州”为主的深度贫困地区。全国各地区农村的脱贫进程很不平衡,90%以上的农村贫困人口都集中在中西部地区,14个集中连片特困地区的贫困人口在全国所占比例一直为50%左右,其中,“三区三州”是“贫中之贫,困中之困”。2020年后,以“三区三州”为主的深度贫困地区巩固脱贫成效的任务重、难度大,返贫风险高,基础设施和公共服务缺口大,特别是在居住、教育、卫生等方面较滞后,容易形成贫困代际传递。为此,中央有必要统筹面上减贫和点上减贫,重点转向以“三区三州”为主的深度贫困地区。


四是减贫动力转向外在帮扶与内生发展并重。在2020年脱贫攻坚战任务完成后,专项减贫资金投入强度、人才帮扶规模、对口帮扶力度等外力趋于减弱,减贫面临外部动力缺失的风险。再加上贫困地区人才、技术、资金等要素短缺以及产业基础薄弱、改革相对滞后、城乡居民收入水平低、外源性增收模式缺乏可持续性,减贫也面临内生动力不足的问题。2020年后的减贫有必要在继续加大贫困地区帮扶力度的基础上,把加强对贫困地区内生发展动力的培育摆在突出位置,将外界“输血”和本地“造血”结合起来。


五是减贫财政转向更加突出保底性与靶向性。中国的扶贫经验表明,财政支持是脱贫目标实现的重要保障,2020年后减贫战略的实施需要推进财政体系改革,更加突出减贫财政的保底性与靶向性。具体来说,一是要建立统筹城乡的减贫财政分配格局,二是要优化减贫财政支出结构,三是要改革减贫财政支出途径。



四、以“四新”构建2020年后减贫战略思路



2020年以后,中国减贫将步入由绝对贫困转向相对贫困、收入贫困转向多维贫困、集中贫困转向分散贫困、累积贫困转向转型贫困的阶段。顺应这些变化趋势,应紧盯现代化发展目标,全面把握以人民为中心的发展思想,构建减贫测算新标准,拓展减贫群体新范围,培育减贫新动能,推进减贫新治理。


(一)构建减贫测算新标准

2020年,全国贫困人口基本实现“两不愁、三保障”后,需要借鉴世界银行的贫困标准,结合贫困地区的特征,统筹考虑收支情况,划分城乡不同群体、不同层级的贫困线。同时,参照多维贫困指数测算方法,逐步把“两不愁、三保障”的物化标准量化,构建包括教育、医疗卫生、住房等在内的多维度指标体系,客观、全面衡量全社会的贫困程度。此外,国家在考虑多维因素确定贫困线的基础上,鼓励省(区、市)结合自身财力状况,适当提高贫困标准,制定差异化的贫困标准体系。


(二)拓展减贫群体新范围

贫困标准的变动直接影响减贫的目标群体范围。2020年实现全面脱贫后,要在巩固脱贫成效的同时,加快建立相对贫困人口动态调整机制,设立差异化的扶贫标准,及时把收入超出贫困线标准不同比例区间的“边缘人群”纳入减贫对象范畴,推进扶贫梯度化、多层化,防止“边缘人群”落入贫困陷阱。与此同时,落实党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的新要求,以建立城乡一体化的基本公共服务体系为重点,强化教育、医疗卫生、社保等领域的城乡对接,逐步把游离于农村和城市的2亿多农民工中的贫困群体以及城镇贫困群体纳入减贫体系。


(三)培育减贫新动能

随着城镇化进程放缓以及集中扶贫转向常规扶贫,工资性收入和转移支付收入的增速可能会减慢。为此,需要培育新动能,巩固脱贫成果。结合政策引导方向和地方实践经验,培育减贫新动能应聚焦三个方面持续发力:一是以建立市场化运营机制为目标,稳步提高扶贫项目的投资效益,激活对口帮扶、资产收益等传统扶贫模式的新活力;二是继续鼓励和支持财政支农资金的整合,做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作,形成巩固减贫成果的长期动力;三是以新技术、新业态、新产业、新模式为核心,构建“扶贫+”“+扶贫”新模式,构建持续减贫的新动力。此外,脱贫攻坚任务完成后,减贫的重点由提高收入转向缓解非收入性贫困,统筹脱贫和社会保障、教育、医疗卫生等工作,逐步提高社会保障水平和基本公共服务水平,推进城乡基本公共服务均等化,夯实社会保障和基本公共服务兜底减贫的基石。


(四)推进减贫新治理

推进减贫新治理至少包括五个方面的内容。首先是在国家层面明确统筹城乡减贫的牵头部门,明晰减贫体制中各参与主体特别是省、市、县各层级政府以及市场、社会组织的分工,推进减贫治理体系和治理能力现代化。其次是改变由政府直接下拨资金、管理项目的方式,建立以资源共享和战略规划引导为重点、以政策协调为支撑的多部门共同参与、协同共治的减贫机制。三是建立健全中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系。四是加强第三方独立评估,强化评估结果的应用,建立导向鲜明的奖惩机制。五是充分发挥税收杠杆的作用,调动企业、居民、社会组织参与扶贫的积极性,构建全社会共同参与的大减贫格局。



五、促进长期减贫的政策建议



今后一段时期,要在巩固脱贫成果的基础上,按照党的十九大提出的“兜底线、织密网、建机制”的要求,结合新形势、新思路,把保障式减贫作为重点,统筹利用和管理好相关财政资金,提高资金使用效率,提升减贫质量。


(1)保持现行政策的总体连续性和稳定性。2020年实现脱贫攻坚目标后,继续执行以中央、省级政府为主,市、县级政府为辅的减贫经费投入机制,对已摘帽的贫困县再延续三年的专项扶贫和行业扶贫相结合的过渡期支持政策,推进脱贫攻坚和减贫政策的无缝对接。(2)建立统筹城乡的常态化减贫助弱机制。把保障性减贫助弱与完善社会保障、教育、医疗等基本公共服务相衔接,避免减贫对象和其他低收入群体在政策待遇上的“悬崖效应”和“福利陷阱”,同时,着力完善针对城乡贫困残疾人、贫困老年人、重病患者和贫困儿童等特殊贫困群体的救助政策。(3)完善减贫助弱对象的精准识别和动态调整机制。在贫困人口建档立卡工作的基础上,建立农村居民家庭收入统计体系和信息管理平台,完善城乡低保标准与物价上涨挂钩的联动机制,建立城乡低保标准和低保人员的动态调整机制。(4)创新保障性减贫和开发性减贫方式。在保障性减贫政策设计中,引入竞争激励机制;对于开发性减贫,完善“大专项+负面清单”管理模式,探索开发性减贫项目“以奖代补”机制。&