推动区域重大战略实施取得新进展实现新突破时间： 2021-06-09信息来源： 国宏高端智库 2021-6-3 作者：高国力 卢伟 刘保奎 张燕 责编：qgy
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我国区域发展格局呈现三大趋势性特征
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集聚的程度、范围和方向不断拓展
一是集聚的程度趋于增强。27个省会城市经济、人口首位度平均值分别由2010年的26.4%和16.9%提高到2019年的27%和17.5%。除直辖市以外的13个GDP过万亿元城市势能不断增强，GDP、人口占全国的比重分别从2010年的20.1%和8.9%上升到2019年的20.4%和9.8%。“十三五”时期重点建设的19个城市群GDP、人口占全国比重分别由2010年87.5%和79.3%增加到2019年的88.3%和80.4%。
二是集聚的范围不断拓展。要素继续向长三角、珠三角、京津冀东部三大城市群聚集的同时，中西部长江中游、中原、成渝、关中等城市群的集聚效应日益增强。初步匡算，到2030年我国新增2亿城镇人口的80%将分布在城市群区域，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江中游城市群及成渝地区双城经济圈的人口规模将达到6亿人，有望贡献我国GDP增长的75%及城市人口增量的50%。
三是集聚的同时扩散逐步增强。随着轨道交通网络、新一代信息基础设施等日益完善，人口流动、要素交换更加便捷频繁，集聚和扩散的速度、规模均明显上升。特别是京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重大战略区域，伴随着区域经济一体化进程的加快、产业链跨区域布局的提速，人口和经济要素由中心向外围扩散的势头明显，呈现双向流动态势。
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分化的叠加、分层和累积效应日益显现
一是东西差距扩大叠加南北分化加剧。东西部经济总量绝对差距持续扩大，但相对差距有所缩小。2010~2019年，东部与西部地区GDP总量差距由15.06万亿元扩大到30.6万亿元，扩大了1.03倍，但西部和东部GDP比值由0.35上升至0.4。同期，南北分化持续加剧，2010~2019年北方地区GDP占全国GDP比重由43.4%下降至35.3%，南北方人均GDP比值由0.95扩大至1.31。
二是分化表现在省域、市县、城镇、乡村多个层面。从四大板块看，东北地区明显落后于其他地区，2019年东北地区GDP占全国的比重为5.1%，较2012年下降了3.7个百分点。从板块内部看，西部地区的西北与西南分化持续加剧。从省区看，同在东部的经济大省山东与江苏、中部的河南与湖北、西部的甘肃与贵州的差距也在拉大。从地级市层面看，城市收缩现象明显，2010～2019年339个地级行政单元中常住人口减少的城市达到48个。
三是分化是多因素累积导致且长期存在。分化是历史和现实、经济和社会等综合因素共同作用导致，既有国际市场波动因素，也有国内结构调整因素，既有自然、资源、文化等先天因素差异，也有改革、开放、体制等后天因素差异，本质上是2008年金融危机后宏观经济周期波动影响下各地区新旧动能转换差异使然，是区域经济运行自我调适演化的必然过程。从长期看，只要分化程度保持在合理区间，并有效控制短期带来的消极影响和潜在风险，就能在发展中积极营造新平衡，借助分化重塑区域经济结构。
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竞合的类型、层次和机制加快转换
一是竞争面临转型升级。由于我国发展动力正经历由土地、资本、劳动力等传统要素驱动向创新要素驱动转变，叠加经济下行压力和各类不确定因素增多，以及全国要素市场化配置改革的逐步深化，区域竞争正逐步由资金、原材料和项目争夺向人才、政策、制度较量转化，区域关系也由无序、恶性竞争逐渐向良性竞合转变，未来围绕知识、技术、管理和数据等新生产要素的区域竞争将日趋激烈。
二是合作不断提升深化。随着全国统一大市场的加快建设，各自为政、单打独斗的区域时代正在终结，抱团发展、区域经济一体化和区域价值共享成为相互需求。区域之间从简单的劳动力、能源、资源和商品供求关系逐渐向产业链、价值链分工协作和信息、市场共享关系演变，围绕创新链、要素链和政策链的区域合作更加紧密。
三是竞合机制日趋多元化。市场竞争是区域合作的基础，随着区域协调机制的不断完善，大大减少了无序低效竞争，多层次合作共赢的局面逐渐形成。中央到地方自上而下建立统筹协调机制，整体谋划区域重大项目、资金和政策安排，规划建设区域一体化发展示范区和特色平台，聚焦重点领域重大项目的协调会商机制不断建立完善。“十四五”时期区域竞合的内涵特征将不断丰富，竞合领域更加广泛，竞合形式更加多元，竞合机制更加高效。
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区域重大战略实施面临的主要问题和挑战
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战略实施的协同性有待进一步提高
目前看，区域重大战略之间的协同性还不高，主要表现在：一方面，围绕强化国家战略科技力量、促进产业链跨区域布局等关系国家发展全局的重大任务方面，多从中央层面统一部署推进，目前还没有形成地方层面推动战略实施的协同机制和发展合力；另一方面，不同战略区域的地方政府层面，还存在就重大改革创新政策举措、重大工程项目布局等方面相互竞争攀比的现象。如综合性国家科学中心建设、国家实验室布局、自由贸易试验区发展等相关政策上，地方层面多横向比照、“各自为战”向上争取先行先试政策，缺乏推动地方层面深度互学互鉴、协同发展的机制性安排。
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市场力量参与战略实施的力度仍然不够
当前区域重大战略总体还处在夯实基础阶段，初期建设重点领域往往投入大、周期长、回报慢，也没有成熟的金融产品，因此以财政资金、政府债券投入为主，市场主体参与的积极性不高，少数参与的央企如国家开发银行、农发行、三峡集团等也多出于政治高度，尚未形成市场化带动效应。根据中华全国工商业联合会2020中国民营企业500强报告，2019年民营企业500强参与长三角区域一体化发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设的企业仅占500强企业的30.4%、20.0%、19.4%。当前民营企业参与区域重大战略实施还缺乏有效衔接机制，特别是绝大多数中小企业对区域重大战略实施的重点任务和政策要点更是不甚了解。
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碳达峰碳中和对战略实施提出刚性约束要求
我国已提出2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和的战略目标。不同区域碳减排、碳捕获和碳储存能力差异显著，云南、四川、青海等地水电、风光电绿色能源占比高可实现结构减排，沿海地区可以通过创新优势实现技术减排，但内蒙古、山西、陕西、宁夏等地以传统能源为主，缺资金少技术，实现结构减排和技术减排都有困难，碳达峰和碳中和压力较大。这意味着下一步谋划区域重大战略实施，不仅应考虑自然禀赋、经济效率，还要考虑碳减排潜力和碳汇能力，需要统筹各战略区域的能源结构调整、产业转型升级、生活方式转变，制定差别化精细化配套政策，推进有条件的战略区域和重点领域率先碳达峰碳中和，为其他地区提供示范和引领。
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共同富裕为战略实施明确更高目标导向
党的十九届五中全会将共同富裕作为社会主义现代化建设新征程的重要任务。区域发展不平衡不充分是制约实现共同富裕的关键瓶颈，从区域发展规律看，后发地区起初往往缺少内生动能，需要先发地区带动，才能使区域差距收敛，最终促进实现区域共同发展。区域重大战略涵盖的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域是我国高质量发展的重要动力源，在引领高质量发展、缩小区域差距方面具有先天条件和综合优势。这就要求在“十四五”乃至今后一个时期的区域重大战略实施中，有条件的战略重点区域应在推动共同富裕方面做出积极努力和探索，既要加快推动本区域率先实现共同富裕目标，更要为全国其他地区推动共同富裕发挥带动和示范作用。
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推动区域重大战略实施的对策举措建议
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加强区域科技创新重大平台全方位协作
以区域重大战略统筹实施为引领，在中央统筹布局国家实验室、国家重点实验室、基础学科研究中心、重大科技装置等创新设施的基础上，支持和鼓励国际科技创新中心、综合性国家科学中心、国家自主创新示范区等创新平台深化合作，凝聚形成国家战略科技合力。
一是共同推进“卡脖子”技术突破和创新成果应用。研究推动实施一批重大科技合作、创新成果产业化项目，合力建设一批具有世界级影响力的新型研发机构，促进创新链、产业链、供应链跨区域贯通，减少科创领域低效竞争，提升科技发展力量的整合度，超前布局前沿技术和颠覆性技术研发，合力抢占未来科技未来产业制高点。
二是共同实施产业备份系统工程。加强国家产业链供应链风险清单研究，支持京津冀、长三角和粤港澳大湾区跨区域联手建立供应链备份体系，实现关系产业链安全的关键产品和供应渠道多源替代，共同构筑产业安全防线。
三是加强科技创新政策协同。联合实施一批科技领域重大改革创新举措，进一步释放政策红利和改革动能，避免各地方对中央区域政策的一味攀比，特别是增强京津冀、长三角、粤港澳大湾区在科技创新政策方面的协同衔接，推动创新链、产业链和政策链融合。
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支持引导民营企业深度参与区域重大战略实施
深化落实《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，完善民营企业参与国家重大战略实施机制，引导、鼓励和支持民营经济积极参与京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大国家战略。
一是建立健全民营企业参与区域重大战略实施机制。加强政府与民营企业沟通与对接合作，降低民营企业参与区域重大战略的投资门槛，通过政府特许经营、委托建设、购买服务等方式，在重大规划、重大项目、重大工程、重大活动中积极吸引民营企业参与，激发民营企业参与区域重大战略实施的积极性主动性。
二是为民营企业参与区域重大战略实施提供配套服务。切实加强区域重大战略、规划和政策的宣介，政府和行业组织在民营企业投资上加强战略引导和监管服务，瞄准区域重大战略实施需要，在降低成本、创新投融资模式、创业投资引导和监管等方面给予系统性支持，切实提高民营企业实体经济投资的有效性和精准性，避免出现“一哄而上”盲目参与、不良竞争和重复建设等现象。
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推动黄河流域设立国家碳达峰碳中和先行试验区
黄河流域是我国重要的能源基地，也是我国重要生态屏障，具有较大降碳减碳和碳汇增长潜力。黄河流域碳达峰碳中和进度关系全国碳“双碳”目标实现大局。在黄河流域生态保护和高质量发展战略实施框架下，遴选省、市、县等不同层次建设一批碳达峰碳中和先行试验区，从国家层面给予资金、技术、项目和改革试点等方面的政策支持。
一是探索碳达峰可行性有效路径。加快优化能源结构和产业结构，压减传统化石能源使用，加强光伏、风电等清洁能源布局，积极推广分布式发电，提高清洁能源利用比例，构建清洁低碳能源体系，加强低碳技术创新应用，加快煤电、石化、钢铁、水泥等高碳产业的低碳转型，积极发展新兴低碳产业，全面实现产业低碳化发展。
二是探索碳中和多样化示范模式。在最大限度减少碳排放的同时，充分利用气候条件和生态资源优势，统筹生态建设和环境保护，积极化解碳源增加风险，建立完善碳市场交易机制，挖掘固碳增汇潜力，提升碳汇水平，积极探索推进实现区域碳中和的有效路径和模式。
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率先开展共同富裕多层次多领域试点示范
京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势区域具备率先实现共同富裕的基础条件和综合优势，在深入实施相关重大区域战略中，着眼全国2035年基本实现现代化和全体人民共同富裕实现实质性进展的目标，率先在推动共同富裕上积极探索科学路径、发展模式和有关制度安排。
一是推进落实浙江等建设共同富裕先示范区。除支持浙江建设共同富裕示范区外，进一步研究鼓励有条件的省区、地级市层面积极推动建设共同富裕先行示范区，坚持在发展中保障和改善民生，聚焦老百姓关心的切实利益，加快破解制约实现共同富裕的关键问题，因地制宜探索实现共同富裕的路径模式。
二是推动实施促进共同富裕的重大任务举措。聚焦缩小城乡区域差距、群体收入差距等，进一步打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，围绕打造宜居宜业环境、促进和谐和睦社会、实现普及普惠公共服务等，在区域重大战略实施中统筹推进一批促进共同富裕的重大工程项目、重大政策和重大改革举措。
三是先行探索共同富裕政策和制度安排。率先推动研究共同富裕指标体系及评价标准、支持保障政策体系、体制机制建设等，通过试点示范建设和跨区域共同富裕重大任务和举措实施，及时总结可复制可推广的经验做法，供全国层面有关制度安排提供决策参考。
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竞超前谋划全面应对老龄化社会风险挑战
老龄人口发展关系实现共同富裕和社会主义现代化的发展大局。“十四五”时期是我国积极应对人口老龄化的重要机会窗口期，京津冀、长三角和粤港澳大湾区等有条件的区域应率先研究应对人口老龄化的系统性政策举措安排。
一是推动老龄事业产业发展。通过政策引导和支持，鼓励全社会参与，积极推动老龄事业、老龄产业融合发展，打破跨行政区划限制，促进老龄人口基本公共服务保障区域一体化，构建完善老龄产业体系，既为老龄人口提供充沛的需求保障，也为扩大内需提供新支撑新增长点。
二是统筹规划建设健康养老服务功能区。老龄人口在健康养生、休闲娱乐、文化体育、参与社会活动等方面都有特殊要求，应根据本区域老龄人口分布、规模及需求特征，提早规划建设一批健康养老服务功能区，为不同阶段、不同群体老龄人口提供多元化、综合式的配套服务。
三是提升老龄社会治理能力。率先推进老龄社会治理体系和能力现代化建设，促进老龄人口社会保障、健康养老服务、老年教育、老龄群体参与社会活动等领域政策统筹衔接，充分发挥社区、社会组织作用，积极应对防范老龄社会各类潜在风险，全面构建老年友好型社会环境。
（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所 ）