节约集约用地新态势与政策工具选择时间： 2017-03-30信息来源：郑新奇　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.13816/j.cnki.cn11—1351/f.2015.10.006
 
　　当前，节约集约用地正在成为建设节约型社会的重要举措，也是统领土地资源管理的抓手。笔者曾经多次考察研究香港的集约用地模式，也研究过澳大利亚、美国一些大中城市的用地模式和用地特征，发现了一些带有普遍性、规律性的东西，结合这些研究成果，谈一下新常态下的节约集约用地政策工具的选择。
 
　　节约集约用地形势的基本判断
 
　　当前，节约集约用地已经步入了一个新阶段。从管指标到管规划，再到管政策、体制、机制和制度，这是我国10多年节约集约用地工作发展的清晰脉络。随着国家简政放权的进一步推进，指令性的管理逐渐变成了指导性管理，硬性的管理、控制性的管理逐渐被法制化的规划所取代。以往认为节约集约用地管理就是管用地指标，现在认为节约集约用地更重要的是顶层设计和宏观管理。这些都是经济发展新常态下人们逐渐认识和总结出来的经验。
 
　　顶层设计逐渐被认知，并开始有雏形。以《节约集约利用土地规定》的颁布实施为标志，节约集约用地的顶层设计开始显现。地方层面看，无论是深圳的从单一产业向复合式发展城市更新模式，还是上海的“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”五位一体，都彰显了顶层设计思想。
 
　　从眼睛向外转向眼睛向内，通过城市更新节约集约用地。经济发展进入新常态，土地财政问题被重新诠释，从低成本的外延式扩展到投入巨资进行城市内部改造和质量提升，摊大饼式的发展被存量挖掘的质量型城市更新所替代。城市更新不是简单推倒重建，而是在考虑未来发展、居民宜居，注重对城市记忆、历史文脉的保护。在国外，1858年在荷兰召开了第一次城市更新研讨会，而现代意义上大规模的城市更新则是始于20世纪60、70年代的美国。1980年后，美国的大规模城市更新已经停止，总体上进入了谨慎的、渐进的小规模再开发阶段。我国目前这个阶段类似美国20世纪60、70年代的情形，也就是说从城市扩展到城市紧凑发展；也类似欧洲的城市紧缩增长模式。
 
　　从单一追求物理强度到追求综合效益。其实，节约集约用地的核心指标是强度，也是承载能力。在宜居的前提下不断增加承载强度，是集约用地追求的最终目标。何种强度才宜居？主要指标包括物理性强度指标（建筑密度、建筑容积率等）、经济性强度指标（地均产出、地均利税等）、心理性强度指标（拥挤感、孤独感、愉悦感、个人所需的最小空间范围等）、文化性强度指标（文物古迹、厅堂楼阁、博物馆、书院等）等。这些指标组合最优就是集约用地的最终目标。
 
　　节约集约用地的差别化管理被认同。国外的研究发现，人均国民经济收入达到5000美元以上时，人们才有集约用地的主观需求。我国不同地区人们收入水平存在很大差异，因此，节约集约用地的推进也要考虑区域差异，不能搞一刀切。
 
　　节约集约用地可持续性政策工具选择
 
　　纵观大量的政策实践活动，政策工具选择的不当是造成政策失效的重要原因。面对新常态、新情况，在节约集约用地管理中应探讨更适当的复合工具。具体而言，通过市场性政策工具增加企业节约集约用地的动力，通过社会化的自愿性政策工具提高社会与节约集约用地发展协同度，通过内部政策工具增强政府对节约集约发展的引导力。为此，笔者建议：
 
　　开展集约用地标准与规划研究。如按照节约集约用地的生命周期理论，依据多种方法的预测，笔者及整个研究团队认为，北京（或者京津冀）核心区到2045年左右，面积将达到4300平方公里～4500平方公里以上，人口将达到4000多万人。再如：2008年北京市出台了《北京市城市建设节约用地标准》。为了验证这个标准适用性，笔者及团队编制了一个软件，利用五环内的地块数据和北京节地标准规定的数值进行比对，结果发现：北京市中心城区超过节地标准的地块占总地块的36.28%，正好在标准范围内的地块占总地块的13.98%，不符合标准的地块占总数的49.74%。
 
　　此外，笔者利用1984年～2014年遥感数据，系统分析道路网络与城镇用地扩张的分布特征以及两者之间的拟合关系，探求道路网络驱动下城镇用地扩张的一般规律。结果发现路，网密度虽然不同城市间存在差异，但是达到最高点到相对稳定状态的比值接近0.3这个常数。北京目前的比值是0.17，未来几十年的增长发展仍然不可避免。针对这些情况，政策上可以通过优化时序来实现土地利用的节约集约。
 
　　加强政策工具效果的模拟研究。笔者认为，探索耕地、建设用地未来利用的极限规模（稳态规模）预测等问题，对政策工具的选择具有重要参考。如以人口极限规模（16亿）时对粮食或食物的需求为基础，进一步转换成亩产并推算出总面积发现，总耕地面积约需要18亿亩，这就是耕地红线。针对城市用地规模的预测发现，未来我国的城镇建设用地总量应少于15万平方公里。截至2013年底，全国城镇土地总面积为8.6万平方公里。到发展稳态期（2045 年），未来30年有6.4万平方公里的发展空间。这类研究有利于制定有针对性的政策。
 
　　此外，笔者研究了2001年～2010年工业用地政策效应，结果发现我国工业土地使用制度和工业用地调控政策对工业的发展都具有重要的推动作用，土地使用制度和用地调控政策共同作用下对工业经济的影响更加明显。
 
　　随着我国经济发展进入新常态，节约集约用地工作也进入了一个新阶段。在新阶段，节约集约用地在制度层面有了系统性提升和初步的顶层设计，也开始关注市场性政策工具和自愿性政策工具的探索，复合型的创新政策工具研究将是今后一段时间的发展趋势。
 
　　（作者为中国地质大学（北京）信息工程学院教授）