推动黄河流域生态保护和高质量发展的战略思考时间： 2020-01-17信息来源：《区域经济评论》2020年第1期　作者： 张可云　责编：qgy 文锐

黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略，是继“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设后的第6个具有空间属性的国家发展战略，其完善了中国区域发展重大战略整体框架，为解决中国特定区域重大问题提供了新的战略支撑。这一重要谋划不仅为黄河流域的发展提供了新的历史机遇，也为解决当前发展面临的主要问题、实现生态保护和高质量发展指明了战略方向。

一、推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略意义

黄河横贯中国的东中西三大战略区域，黄河流域具有丰富的能源资源，生态地位突出，同时又是国家脱贫攻坚、区域协调发展与“一带一路”建设等重大战略的关键区域。推动黄河流域生态保护和高质量发展具有多重重大战略意义。

第一，黄河流域在中国经济社会发展和生态安全方面具有重大的战略地位。黄河流域是中国的“能源流域”，上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源以及下游地区的石油和天然气资源等都是支撑中国经济发展的重要资源；黄河流域也是中国的“粮食主产区”。在2018年全国粮食产量排名前10的省区中，河南和山东分别以6649万吨和5320万吨的产量位列第2位和第3位，其中山东还是中国蔬菜和水果产量第一大省，而内蒙古和四川也以较高的产量位列第8位和第9位。此外，黄河流域是中国重要的“生态廊道”，形成了独具特色的生态系统，承担着防风固沙、生态环境保护和绿色发展的重要职能。

第二，黄河流域是中国打赢脱贫攻坚战的重要主战场。黄河上游的青海、四川、甘肃、宁夏及中游的内蒙古和陕西等地属于欠发达地区，贫困人口较多、贫困程度较深、返贫率较高，尤其是青海、四川和甘肃藏区及甘肃的临夏州和四川的凉山州被列入“三州三区”深度贫困地区。截至2019年5月，上述6省区共有贫困县150个，占全国贫困县总数（485个）的30.9%，若再加上山西的16个贫困县及河南的14个贫困县，这一占比提高到37.1%。因此，黄河流域是中国如期打赢脱贫攻坚战的主战场之一。

第三，黄河流域是推动我国区域协调发展的关键区域。黄河流域横贯中国的东中西部，黄河绵延5464公里。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，是贯彻落实区域协调发展战略的重要举措，为西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展战略的推进提供了新的历史契机。黄河流域流经的9个省区中，除四川外全部位于北方地区。中国经济进入新常态以来，南北经济发展差距有所扩大，推动黄河流域高质量发展将有助于缓解南北经济空间失衡的现象。黄河流域内部经济发展呈“阶梯状”分布，具体表现为上游塌陷，中游崛起，下游发达，区域协调发展的提升空间较大。

第四，黄河流域是“一带一路”建设的重要起点和腹地。黄河流域的陕西是丝绸之路经济带的起点，经腹地甘肃向西北延伸通过新疆与欧洲相连。在形成面向中亚、南亚、西亚国家的通道和商贸物流枢纽。在重要产业和人文交流基地方面，陕西、甘肃、宁夏、青海扮演着举足轻重的角色，而内蒙古则是向东北亚开放的重要窗口之一。丝绸之路经济带向东北延伸，与京津冀协同发展相协调；向南拓展，与长江经济带、长江三角洲地区、21世纪海上丝绸之路及粤港澳大湾区相对接，因此，黄河流域的高质量发展关系着“一带一路”建设进程的有效推进。

二、黄河流域发展面临的主要问题

促进黄河流域生态保护与高质量发展，必须直面现有的突出问题，明确战略行动的具体导向。影响黄河流域发展的整体性问题主要有四个方面。

一是黄河流域生态环境脆弱，水资源紧张。黄河流域西北地区的沙漠化问题严重，直接影响着黄河流域的高质量发展。中国的沙漠主要分布在西北地区和东北的部分地区，其中包括黄河流经的内蒙古、甘肃、青海、宁夏和陕西5个省区。黄土高原土质疏松贫瘠，终年缺少植被，黄河流经的黄土高原地区，水土流失严重，灾害频繁，给黄河流域人民的生产生活造成了明显的负面影响。黄河大部分河道处于干旱半干旱地区，流经的西北、华北两个地区严重缺水，人均占有量仅为全国平均水平的27%，加之水资源利用粗放，农业用水低效，水资源过度开发，使得水资源、水环境、水生态、水安全问题相互交织，协调水资源与生产生活间的矛盾具有相当大的难度。

二是黄河流域区域差距内部趋稳，外部拉大。2009—2018年间，流域内省区间的经济差距不断拉大，但随着中国经济步入新常态，这一差距逐渐趋于稳定。2009年，黄河流域9省区中人均GDP最高的省区为内蒙古（40282元/人），最低的省区为甘肃（12872元/人），二者差距为27410元/人；2018年，黄河流域9省区中人均GDP最高的省区为山东（76267元/人），最低的省区依然为甘肃（31336元/人），二者差距为44931元。从极差增长率来看，2016年达到波谷，为-1.1%，近两年虽有所抬头（-0.2%和1.4%），但基本维持在0%上下。黄河流域在全国的经济地位有明显下降，区域外部差距不断拉大。2009—2018年，黄河流域9省区生产总值占全国生产总值比重由27.0%下降到26.08%，虽然在2012年有小幅上升，达到27.03%，但整体仍呈下降趋势。与此同时，2018年，黄河流域9省区的平均常住人口城镇化率为55.84%，低于全国整体水平（59.58%）3.74个百分点。由此可见，黄河流域的“落后病”较为严重，应当引起高度重视。

三是黄河流域面临多方利益矛盾与利益冲突。一方面，流域内生态保护与经济发展存在矛盾与冲突。黄河流域分布着众多重要的生态服务功能区，这些区域与贫困人口分布区高度重合；另一方面，流域内各省区在资源利用方面存在矛盾与冲突。以水土资源为例，黄河流域资源性缺水的事实使得人河争水、人河争地问题难以避免，且十分突出。此外，流域内各省区在利益协同方面存在矛盾与冲突。黄河流域上中下游省区发展水平不一，自然环境、经济结构、民族构成等存在较大差异，较发达省区与欠发达省区的利益取向有差异，协调难度较大。

四是黄河流域的产业转型升级面临较大压力。黄河上游的甘肃、青海、宁夏等省区长期在全国的经济排名中垫底或靠后，经济发展水平较低，产业转型升级的内生动力不足，患有严重的“落后病”。同时，黄河流域作为中国重要的粮食主产区，耗水量较大，用水方式较为粗放，水资源利用率不高，这对农业生产方式和管理模式的根本性转变提出了现实要求。更为重要的是，产业结构偏重、环境承载力有限是黄河流域中下游省区普遍存在的问题，产业发展亟须转型升级。例如，山东省经济总量虽位于9省区之首，但“老化”苗头已经出现，资源利用效率不高，企业创新活力不足；山西、内蒙古的发展严重依赖煤炭资源，产业结构单一，产能过剩问题突出，同样患有一定程度的“老化病”。

解决上述问题需要统筹安排。黄河流域的生态保护与高质量发展关乎中国整体的“强起来”，必须从战略的高度予以重视。

三、推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略方向与举措

建立现代化的黄河流域治理体系，是促进黄河流域发展的根本要求，要针对长期存在的突出问题，精准施策。

第一，尽快编制和出台黄河流域发展规划和区域政策。重视和加强区域规划是避免区域经济冲突的需要，是规范和引领黄河流域生态保护和高质量发展的必然要求。应贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为重要原则，加快制定黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要，统筹谋划生态资源的空间布局和高质量发展路径，推动黄河流域形成上中下游协同，东中西互济的高质量发展格局。区域政策是确保区域战略目标实现的重要工具之一，应尽快明确包括“谁管”“管谁”“咋管”“管效”在内的四管问题。一方面，中央政府应尽快出台一系列支持政策，协调好黄河流域9省区的利益关系，避免出现纷争；另一方面，9大省区应充分结合自身情况，联合流域内其他省区制定区域合作政策。应加快完善上中游欠发达省区落后地区开发政策，下游较发达省区应侧重研究区域创新发展政策。

第二，加大生态环境建设和保护力度，节约集约用水。一方面，认真贯彻落实习近平总书记的生态文明思想，探索走好“生态优先、绿色发展”道路。全面考虑黄河河面、河里、河床，上下游、干支流、左右岸的生态环境建设和保护问题，从防治水污染到治理水土流失，从黄河水体本身到与之相联系的山水林田湖草，注重生态建设和保护的整体性和全局观，确保黄河安澜和黄河流域生态保护可持续发展。另一方面，合理配置和节约集约利用水资源，不断提高水资源的利用效率和产出效益。坚持把水资源作为最大的刚性约束，改变粗放的用水方式，提高节水意识。

第三，加强黄河流域内外部区域合作，鼓励扩大开放。黄河流域省区间经济发展不平衡，需打破行政区划界限，加强区域互动和合作，追求融合与联动发展。尽快协调好各省区的发展定位，避免产业同质化和恶性竞争；逐步打破要素流动壁垒，鼓励人才、技术等生产要素在各省区间充分流动。黄河流域应作为一个整体，加快交通基础设施建设与联通，充分挖掘和利用好黄河通道，加强与外部区域的密切联系和协同发展。同时，紧紧抓住“一带一路”建设的历史发展机遇，提倡以陕西、四川、河南和山东为引领，充分利用自贸区发展优势，积极融入全球价值链分工体系，形成高层次的对外开放新格局。

第四，重视并创新区际利益协同、补偿和共享机制。黄河流域的高质量发展需要协同各方面的利益关系，如处理好生态保护的长远利益与经济发展的眼前利益之间的关系，安排好各省区资源配置的利益倾斜等。为此，需要做好以下三个方面的工作：一是建立健全黄河流域各省区的共同协商机制，积极搭建各方沟通平台，听取各方声音；二是推动建立黄河流域各省区间的多元化财政转移支付体系，明确中央政府与地方政府、各级地方政府之间的权责义务，优化利益分配和补偿机制；三是鼓励下游较发达省区发挥优势带动作用，尝试为上中游欠发达省区提供对口支援，共享人才培养、职业培训和技术管理等方面的经验，助力黄河流域高质量发展。

第五，优化黄河流域产业空间布局，推动产业转型升级。黄河流域上中下游的资源禀赋和环境承载力有较大差异，应严格遵循主体功能区的差异化发展思路，根据其地域特色和区域功能进行产业布局，避免产业同构现象。黄河流域生态保护和高质量发展对农业转型升级提出了新的要求，应结合区域特色资源，形成合理分工，集约利用土地，培育和发展现代农业产业链，塑造高质量品牌，提高农产品附加值。同时，着力解决黄河中下游省区的“老化病”。一方面，积极调整重型产业结构，为新兴产业腾挪空间；另一方面，提倡产业多元化发展，激发企业创新活力，提高科技创新能力。&

作者简介：张可云，男，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、博士生导师（北京 100872）。