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京津冀

肖金成:京津冀城市群与雄安新区的定位时间: 2018-10-30信息来源:微信公众号 IPP评论 作者:肖金成 责编:IPP传播


(本文是国家发改委国土开发与地区经济研究所前所长肖金成教授在2018年IPP国际会议上的演讲速记稿。)


尊敬的各位国内外的专家和学者,大家上午好!感谢IPP对我的邀请,今天我报告的题目是“首都经济圈与京津冀城市群”。

为什么提这个题目?是因为经济圈和城市群是有密切的逻辑关系的,可以说没有都市圈,就没有城市群。但是,首都经济圈是一个都市圈的特殊形态。我们知道,一个国家只有一个首都,一个首都具有特殊的功能。比如说中央政府在这个城市,那么就会对这个城市带来很大的需求,那么它的国际影响就很大。所以,首都经济圈拥有特殊的吸引力,这就是其与都市圈不同的地方,但是它又有和都市圈共同的特征。所以,我讲首都经济圈要讲都市圈,还要讲京津冀城市群。

        很多学者不太注意逻辑关系或者概念体系,往往把都市圈、城市群混同在一起,实际上它是有逻辑联系的,但又是不同的。都市圈一定是以一个都市为核心的,它不可能脱离一个都市,如果没有都市,就没有都市圈,你说这里有个都市圈,人家也不认同。都市或者说大都市,没有一个客观的标准,往往是主观因素比较强。但是我们研究区域经济,我们知道大城市,根据现在建设部的标准,100万人以上称为大城市,500万人称为特大城市,1000万人以上称为超大城市,但大都市没有标准。但是我想100万人的城市很难称为大都市,500万人的大城市可以称为大都市,300万人勉强可以称为大都市,这就是我对都市、大都市的一个认识。

 

当然,我们谈到首都经济圈有一个背景,这个背景就是京津冀协同发展战略,京津冀协同发展是中国“十三五”时期重要的区域发展战略。从字面上可以看到,京津冀包括北京、天津两个直辖市和河北省全域。我们讲区域往往是几个形成区并列,但是京津冀不是,而是京、津两大都市嵌入在河北省之中。北京是政治文化中心,天津是装备制造业基地,河北有特殊的地位,为京津提供能源、原材料和产品,是京津的生态屏障,但是其中也出现很多问题,所以要通过京津冀协同发展形成以首都经济圈为核心、具有国际影响力和竞争力的世界级城市群,这是作为京津冀协同发展战略的目标。

        首都经济圈是都市圈的一个特殊形态,那么怎么能算都市圈?都市我们知道,规模比较大,但是都市圈的范围有多大?有什么特征?我们总结了以下六个特征:(1)有一个核心城市,这个城市的规模比较大。(2)这个核心城市具有较大的经济腹地,有的城市没有腹地。(3)具备比较完善的交通设施。比如说有的城市周围要么是水,要么是山,它就很难对外。(4)核心城市与腹地之间具有密切的经济联系。没有联系也不行,有的很孤立。(5)不是行政区的简单叠加,而是经济区、社会区、生态区的综合集成。(6)具有较高的城镇化水平。我觉得这样才能叫做一个都市圈。所以有的时候我们为都市圈的范围伤透脑筋。比如说某些地方政府觉得都市圈应该大一点,把它们也包括进去,都想纳入到经济圈中去;又比如说我们做一个都市圈规划,这个范围老是确定不下来。我觉得有一点,我们的核心城市的规模越大,质量越高,范围则越大,半径则越远。如果核心城市的规模不大、质量不高,半径当然不可能很大。所以我们把半径不大的叫城市圈,一般不叫都市圈。

       当然,都市圈有一个形成过程。很多地方总认为规划一下就是都市圈,但其实它应该有一个很长时间的自然发展过程,而且不是人为的,不是规划了就是都市圈,实际上规划的作用是很有限的,你规划得很大,实际上可能离真实很远。它应该有雏形期、成长期、成型期和成熟期,而且每一个阶段都不是三年五年,而应该是八年、十年、三十年、五十年。不是说一个城市一下子就可以搞起来了,不要期望像深圳一样三十年就成为了大都市。没那么容易,我觉得很多城市都是一个长期的成长过程。我们现在搞规划就觉得我是不是五年内能做三十万、三百万?我觉得是奢望,包括地方政府的官员甚至是学者,都操之过急,都觉得发展太慢了。所以我在这里之所以提一个阶段问题,就是希望学者从历史、从现实出发,来研究都市圈的问题。    


    回到京津冀。我们说京津冀在中国是一个重大战略,之所以作为国家战略,是要解决问题的,解决现实中存在的问题,如果没问题,我们就没必要把它作为战略提出来。所以先认识一下京津冀,我们首先看这两幅图。

 

    第一幅图,看京津冀的版图,其中都是体现行政区,没有体现经济的联系。




       第二幅图,我们画了很多圈、很多线条,这就体现了经济问题,比如说北京比较大,天津相对小一点,石家庄更小一点,然后就是大大小小的城市。我们说京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群是中国的三大城市群,我们认为三大城市群已经形成,但是我们认为还存在着很多问题,下面再给大家讲讲问题。


      第一,京津两市规模巨大,但国际影响力并不大。(1)有人提出质疑,首都北京难道还不大吗?作为政治中心,其影响力很大,但是作为经济的能量,我认为还是不大的。(2)河北各市与京津相比,无论是规模还是水平,差距很大。北京、天津人口都超过一千万,河北连一个超过三百万人口的城市都没有,你想想多大的差距。通过合并把周边的县城合并起来,这就好办。但是实际上作为一个城市,一定是连续的,不能离得很远。

 

       第二,我介绍一个事实,在京津冀范围内,北京、天津规模很大,而河北规模并不大,都很小。一百万人的城市还是较多的。

 

       第三,结构,尤其是河北的产业结构,以重化工业为主,且产业结构的调整压力大。我们知道,重化工业是高排放、高耗水、高耗能的产业,这样的产业在首都周围,对首都的生态环境造成极大的影响。

 

      第四,一个都市圈周边的地区应该是发达地区,但是我们发现河北的贫困县多、贫困人口多、公共服务水平低。当然原因很多,有一个原因就是行政的分割。这个问题就很大了,一个大都市的周围怎么能存在这么多的贫困人口?

 

      第五,生态环境问题。雾霾、水资源这些都存在很大的问题。我们把经济协同发展作为国家战略,就是要解决这些问题,解决了这些问题,我想首都经济圈就会扩大。

 

     我设计了一个城市群的理想场景。作为城市群,首都圈当然要对外辐射,结果会形成一个影响比较大的城市群。我提了一些对策:

 

       1. 高标准规划建设雄安新区,培育新的经济增长极。也就是要通过增长极战略,让河北产生一个规模较大的城市。雄安新区大家讲得比较多了,雄安原来是两点成一线,现在三角就是一个面,都市圈会发挥很大的作用。

 

        2. 提升京津双引擎对河北的辐射带动作用。重点在于辐射带动,过去是自身规模很大,但是辐射带动能力不强。

 

       3. 要扩大河北的城市规模,优化城镇体系。河北的城镇化水平较低,原因之一就是很多产业是没有增加多少就业的,所以城市都是处于一个城市功能不是很健全的阶段。

 

      4. 河北是沿海省份。我们都知道中国的沿海地区经济都比较发达,河北既是沿海省份,那么海岸线要作为重点,要提升沿海经济带的开放发展水平,要发挥天津滨海新区、曹妃甸新区、北戴河新区、渤海新区产业聚集的作用,推动港口合作与港产城一体化的发展。

 

       5. 强化城市功能分工。我们都知道北京有明确的分工,天津有明确的分工,那么河北各个城市也要有明确的分工。当然,分工往往是主观的,但是通过大家有这个意向,再采取一些措施,这个城市群的分工体系就能实现。其中,城市功能分工是城市群的一个本质属性,如果说城市群的城市不能实现分工,还是各顾各,那这个城市群就有问题,就不能说是一个比较完善的城市群。我们现在是打包,一看地图上几个城市离得比较近,画个圈,这就是一个城市群,然后起一个名字。我觉得我们要避免在地图上画圈来起名字、搞一个口袋的现象,往往一个口袋装了很多土豆,一旦口袋破了,土豆就漏出来了,这种不能叫城市群。

 

      6. 加强综合交通体系建设与市场一体化。交通体系是政府可以建设的,无论是在城市群也好,都市圈也好,政府的活动范围不是很大,但是交通体系建设要靠政府,没有政府,铁路也好,高铁也好,都很难形成体系。我们发现,京津冀协同发展纲要里,交通这一块占了很大的篇幅,而且在近几年,京津冀协同发展讲得最多的、我们干得最多的,就是城市之间的交通。所以,我觉得大家通过交通体系的完善,一体化程度会加快、加强。

(本文是国家发改委国土开发与地区经济研究所前所长肖金成教授在2018年IPP国际会议上的演讲速记稿,未经作者本人审校。)