“十四五”天津深入推进京津冀协同发展的战略思路时间： 2020-05-16信息来源：《中国发展观察》2020年第5-6期合刊 作者：贾若祥 汪阳红 张 燕 王继源 窦红涛 责编：qgy
推动京津冀协同发展，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，为促进天津高质量发展提供了重大机遇。特别是在2019年初，习近平总书记到京津冀考察调研，在视察天津时作出重要指示，在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，为京津冀协同发展和天津高质量发展指明了方向、明确了重点。天津要积极服务京津冀“一盘棋”大局，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，以服务京津冀协同发展为重大历史使命，在深化交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域合作成果的基础上，解放思想、大胆探索，在科技创新、实体经济、要素市场一体化、体制机制创新等领域不断取得新突破，加快推进统一市场建设，充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步激发市场活力，更好发挥政府引导作用，不断提高发展质量，为深化京津冀互利合作不断注入新动能、新支撑。
一、“十四五”京津冀协同发展的新形势、新要求
“十四五”是我国在全面建成小康社会后开启现代化建设新征程的第一个五年规划，京津冀地区作为我国经济社会发展水平最高的区域之一，要积极探索高质量协同发展之路，为高起点开启现代化建设提供示范。
（一）适应百年未有之大变局的新形势，天津要在京津冀开放中更好发挥“桥头堡”的作用
百年未有之大变局中，危和机同生并存。京津冀高质量协同发展必须在更加开放的条件下进行，天津要通过协作，支持京津冀在国际舞台上发挥更大作用。天津作为我国北方第一个自由贸易试验区，可为河北自由贸易试验区建设提供可复制可推广的经验，协同深化对外开放制度建设。此外，天津是我国北方重要港口和北方最大的沿海开放城市，口岸腹地广阔，是京津冀的海上门户以及华北、西北地区与世界贸易的重要“桥头堡”。要充分发挥天津在京津冀开放中“桥头堡”的作用，在我国新一轮扩大开放中主动作为，把握先机，加快建立与国际接轨、国内领先的开放经济新体系。
（二）适应现代化建设的新形势，天津要在高起点开启现代化建设领域发挥“领头羊”的作用
“十四五”时期是我国经济社会发展的重要历史性窗口期，我国将在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上， 乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。在由中等收入阶段迈向高收入阶段的关键时期，往往也是风险和矛盾多发期，能否与时间赛跑，在要素驱动、出口拉动的传统动能迅速衰减前，找到合适的路径促进质量变革、效率变革、动力变革，不断提升创新能力、要素产出效率、参与国际竞争水平，保持经济平稳增长和产业转型升级的势头不松懈，是决定我国能否赶上发达国家的关键。要通过加快建设创新发展、开放包容、生态宜居、民主法治、文明幸福的“五个现代化天津”，在实现自身现代化建设的同时，为京津冀乃至全国现代化建设贡献新力量。
（三）适应高质量发展的新形势，天津要在京津冀高质量发展中更好发挥“动力源”的作用
推动高质量发展是党中央、国务院作出的重大决策部署，高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。天津在高质量发展方面具有较好的产业基础、技术支撑，面对全球制造业竞争越来越激烈的趋势，天津必须做大做强做优实体经济，通过产业有效分工促进合理布局，通过合理布局引导产业分工协作，做好防控产业外迁的工作，避免过早“去工业化”和“产业空心化”，以“六稳”持久促进经济高质量发展。
（四）适应新技术革命的新形势，天津要在新技术产业化领域发挥好“试验田”的作用
“ 十四五” 时期，以数字化、智能化、网络化为特点的第四次工业革命将加速兴起，可能颠覆现有很多产业的形态、分工和组织方式。有别于土地、原材料、劳动力等传统生产要素，数据、信息、知识、技术等新型生产要素日益成为驱动经济增长和产业升级的强大动力源，资本的集聚作用在这些新要素上的表现更加明显。新一轮科技和产业革命的影响将是全方位的，也是决定不同地区未来几十年发展命运的重要关口，技术进步的双刃剑一方面淘汰旧事物，一方面产生新事物，对于那些能够抓住机遇的地区，其发展潜力将大大增强，而错失机遇则可能面临长期的落后。天津作为我国北方经济中心和制造业基地， 要有未雨绸缪意识，主动拥抱新一轮科技革命，加快自身结构调整， 提前布局5G应用、人工智能、集成电路等新兴产业，努力营造有利于创新的市场环境、法治环境、人文环境。
（五）适应京津冀建设世界级城市群的新形势，天津要在京津冀城市群中发挥好“二传手” 的作用
合则兴、合则强，区域合作是发展大势，国际上重点区域大部分是多个城市合作形成的城市群地区。打造以首都为核心的世界级城市群，是京津冀协同发展的总体定位。天津要在京津冀城市群建设中发挥好承京启冀的“二传手”作用，在积极承接北京非首都功能转移的同时，加强对河北的辐射带动作用，形成协同发展新格局。同时，以雄安新区与北京城市副中心建设为重要契机，把握北京“非首都核心功能”正加速向雄安新区和通州转移的机会，在承接北京非首都功能方面不断创新模式，为推动京津冀世界级城市群建设贡献更大力量。
二、天津推进京津冀协同发展存在的突出问题
尽管天津在推进京津冀协同发展方面取得显著成绩，但也存在一些问题，主要表现在如下几个方面。
（一）承接北京非首都功能的标志性成果不多
缺乏先进制造业、现代服务业和金融总部等带动作用强大的项目，配套政策体系和综合环境不够完善，经营成本未能与北京形成明显落差，部分承接平台存在“硬件到位、软件缺位”等问题。滨海新区在承接北京非首都功能疏解上的优势和作用发挥不够。
（二）“一基地三区”建设仍存在薄弱环节
天津产业结构调整任务艰巨，生物医药、新能源、新材料等新兴产业总体规模偏小，新旧动能转换的步伐还需加快。航运服务辐射能力不足，海空两港对内陆腹地和“三北”地区的带动作用不够明显，天津港在成本效率、开放程度方面竞争力不强。金融创新服务实体经济仍不足，传统优势行业租赁业先发优势呈现弱化趋势，防范金融风险任务依然艰巨。体制机制改革力度不够大，投资贸易自由化便利化与国际标准对标还有差距，金融服务、公共服务和基础设施领域市场开放度还不够。
（三）重点领域协同发展难度加大
一些重点交通项目前期工作周期长，建设资金缺口较大。大气污染防治任重道远， 河道来水污染治理任务艰巨，部分领域污染治理标准不统一，执法标准不统一，协同治理机制不健全。三地产业链有效衔接不足，产业升级转移存在趋同性。
（四）协同创新体系还不健全
科技资源流动不够顺畅，北京科技创新优势与天津先进制造研发优势对接不够紧密，吸引北京高端创新资源不足。全社会创新创业氛围还不够浓厚，科技创新型企业发展能级不足，缺乏有国际影响力的领军企业。
（五）基本公共服务存在较大落差
由于京津冀三地发展水平较大，财政收支差距较大，天津在教育医疗、就业收入、社会保障等领域与北京有很大差距，而河北又与天津存在很大差距，短期内实现基本公共服务一体化存在很大难度。
三、“ 十四五” 天津深入推进京津冀协同发展战略的思路
深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照中央关于推进经济高质量发展和建设现代经济体系的总体战略部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，遵照习近平总书记视察天津时的重要指示精神，认真落实习近平对推动京津冀协同发展提出的六个方面的要求， 充分发挥天津在促进京津冀协同发展方面的新时代担当精神。
（一）突出天津功能定位， 坚持优势互补合作共赢的“一盘棋”合作导向
“十四五”期间，天津要坚持京津冀“ 一盘棋” 的合作导向，深入参与推动京津冀协同发展。坚持“一盘棋”布局，就是要坚持《京津冀协同发展规划纲要》中对北京、天津、河北的功能定位，按照各自的功能定位因地制宜推进京津冀协同发展。《京津冀协同发展规划纲要》对天津的功能定位是天津深入推进京津冀协同发展的“定盘星”，要紧紧围绕全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革先行示范区（“一基地三区” ） 的功能定位， 推进天津参与京津冀合作， 实现“1+1+1>3”的合作收益。
（二）突出新发展理念和高质量发展，拓展合作领域形成全方位合作格局
经过近五年的协同发展，天津与北京、河北围绕交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等不断深化合作，取得了一系列合作成果，初步建成了“轨道上的京津冀”“美丽京津冀”和“繁荣京津冀”。“十四五”时期，天津要按照建设社会主义现代化强国的要求，依据《京津冀协同发展规划纲要》，在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破的基础上，积极拓展合作领域，探索创新链、供应链、产业链多链融合的协同合作新路径，树立尊重经济规律和自然规律、因地制宜各扬所长的协同发展新思维，构建市场、政府、社会多元参与的协同发展新模式，形成全领域全方位合作的协同发展新格局。
（三）突出改革和创新，健全合作机制，有力保障协同发展规范有序推进
当今世界，合则多利，很多世界重要的经济增长极都是多个城市通过密切合作形成的城市群地区。天津要充分借鉴长三角一体化合作以及粤港澳大湾区合作的好经验好做法，不断创新合作机制，通过创新合作机制，激发深化京津冀合作动力，提升合作层次和水平，推进京津冀协同发展。发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥企业在推进京津冀协同发展中的主体作用，更好发挥政府在推进京津冀协同发展中的引导作用，积极发挥行业协会商会在推进京津冀协同发展中的平台作用，推进京津冀协同发展向更高质量迈进。
四、对策建议
“十四五”期间，推动天津参与京津冀区域合作，必须在相关体制机制和政策方面加大改革步伐，营建更加开放协调的三地间合作关系，推动京津冀向着更高水平的区域一体化方向发展。
（一）积极推进三地合作示范区一体化改革
有序推进三地合作示范区在建设目标、路径、运行机制和政策等方面的协同合作。创新财税分享机制，2015年6月，财政部、国家税务总局发布《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，为京津冀协同发展产业转移对接税收分享提出了指导性方法， 在此基础上，还要进一步形成税收的征收对象、征收环节、纳税地点等各个方面的共享协调机制，在合规合法的情况下积极创新利益共享方式，按照共赢共享的基本原则，探索建立有利于调动合作双方积极性、有利于促进园区持续发展的财税利益共享机制，促进合作区持续发展。创新科技、人才、金融等政策同等待遇机制，推进示范区共同制定有利于园区发展的政策体系，打造京津冀政策高地试验区，将中关村自主创新示范区、滨海新区国家综合配套改革试验区、天津自贸试验区等政策优先在合作区先行先试。有效整合资源、整合人力物力，完善组织协调机制，建立制度化的沟通协调机制，设立产业引导基金，率先推动行业监管一体化、成果转化一体化、信息服务一体化、公共服务一体化等，实现决策、咨询与执行各层面功能的一体化。
（二）推动三地合作机制更加务实有效
目前，京津冀区域合作以京津冀协同发展领导小组作为最高组织协调机构，已经建立了三省市常务副省（市）长定期会晤、京津冀协同发展领导小组办公室主任联席会议、各部门常态化会商的定期会商制度，一些区县也建立相应的协调机制，但实践中仍存在两大问题。一是京津冀协同发展领导小组规格很高，也设有办公室，但在实际运行中，一些具体问题仍然无法落实；二是一些重大项目议题推进仍存在很大困难。因此仍需要在合作机制方面进一步完善。为此建议，第一，完善自上而下的协同机制，在京津冀协同领导小组指导下，下层机制应围绕具体的规划合作事项设定目标、计划，明确分阶段需要解决的重点问题。第二，完善各专题协调工作机制，建立专题联系会议制度、联络员制度、工作小组制度。第三，建立工作反馈协调机制，按年度及时总结三地合作中已经取得的成效、经验，提出下一步需要共同合作解决的问题，提请高层专题讨论，向下落实具体责任人。第四，建立针对区域合作工作的政绩考核机制，完善相应的奖惩制度，推动合作事项有效落实。第五，完善联合申报机制，对于区域合作中需要提请国家决议的事情，经过充分研究，积极向中央及国家有关部门汇报，申请列入国家重大事项和议题。
（三）积极开展新经济发展协同创新
充分依托北京市新经济发展的优势，积极开展新经济协同创新顶层设计，共同研究制定共享经济、平台经济、智能经济等三地协同发展规划，明确工作重点、阶段性目标和推进机制，积极对接北京在新经济发展中的经验，研究制定新经济发展的相关政策和举措，吸引新经济企业到天津考察、交流、合作。推动建立由三地科技部门主要负责人组成的京津冀新经济创新工作推进小组，实施三地科技创新部门、园区管理部门人员交流任职制度，有计划地安排、推动创新创业活动在天津举办、召开，制定北京新经济企业对接计划，有序推进北京新经济向天津辐射发展。
（四）推动设立京津冀投资银行
区域性投资银行的设立有利于推动区域间合作事务的发展。欧洲投资银行是由欧盟成员国出资合营的政策银行，欧盟战略投资基金由欧盟委员会和欧洲投资银行集团共同管理，欧洲战略投资基金以“种子资金”的形式撬动私人投资参与进来，实现1:15杠杆率，由欧盟预算担保，由欧洲投资银行提供第一损失保护。借鉴欧洲投资银行经验，京津冀三地政府可以依托三地的商业银行、国有企业、科技引导基金、产业基金联合发起成立股份制的京津冀投资银行，依托其设立京津冀未来产业技术创新促进基金，吸引国内外一流的市场化创投基金、民企资金，投向京津冀生物技术、人工智能、网络安全、物联网等底层技术的创新公司、专业孵化器公司，形成良好的创新资本服务高地。
（五）有序推动政策标准一体化
积极有序推进三地在税收、产业、投资、创新、人才、生态环境等方面的一体化步伐，逐步实现政策标准的一体化。全面优化三地税收征管、税收执法、纳税服务、税收科研等方面合作，完善统一的税收优惠政策，实施有利于市场一体化的税收政策， 针对合作项目建立税收分享机制。梳理三地产业招商引资的现有政策，缩小地方性产业政策间的差异，清理地方保护政策，营造企业公平竞争的市场环境。利用好京津冀协同发展投资基金，合理安排三地合作项目的投资， 激活民企、外资等多元化资金来源渠道。积极对接北京、雄安新区的科技创新政策举措，兼顾天津的创新政策，创新性地出台系列化符合三地科技创新的政策体系，打造京津冀科技创新政策生态圈。建立人才使用的统一制度，加大三地官员双向置换和交流体系的规模与层次。建立“京津冀标准” 体系，针对京津冀优势产业，建立技术标准、知识产权保护、风险评估和安全监管体系等“京津冀标准”。探索三地生态利益共享机制，推动大气污染排放、污水处理等环境保护标准的统一。
（六）推动多主体参与三地区域合作
与长三角、珠三角地区相比，京津冀区域治理的成熟度较低，市场和社会公众的参与度相对较低，发挥主要作用的是京津冀各级党委和政府。在京津冀协同发展的过程中，只有使京津冀区域的全部利益相关者参与到区域治理中，才能实现全方位的区域治理。要充分发挥企业、高等院校、智库、各类社会组织和居民的作用，通过区域行业协会、专家委员会、协作论坛、公益组织等各类形式，推动天津充分了解三地合作意向，为政府推进合作事项的开展提供咨询、宣传和论证等。通过各种媒介加大对天津参与京津冀协作的宣传力度，动员全社会力量参与京津冀协同发展。鼓励公众参与天津经济社会发展的决策，促进相关决策信息公开，让公众切实参与各项决策过程，避免决策的失误并提高效率。以天津优势特色行业为先导，牵头建立京津冀区域性行业协会，将区域性同业行业协会的培育和发展纳入天津及与相关区域合作的发展规划中。制定区域性行业协会操作细则，建立风险分担机制，明确区域性行业协会注册、运作、监管等一整套程序，规范对区域性行业协会的具体管理，并形成制度。制定鼓励区域性行业协会运行的财政支持政策。
（七）推动三地区域性立法创新
为有效解决地方保护、重复立法和立法冲突等问题，以法制化方式优化制度设计，积极推动三地联合申请由国家法制部门牵头或指导三地法制部门进行京津冀区域性立法创新，研究制定总法或分项法，对涉及三地区域协调发展和区域合作的相关内容予以法律规定，如有关区域空间规划体系、区域协调机制等法律框架，切实保障京津冀三地区域发展相关规划和政策的实施，研究制定对制约协同发展的区域税收分享、利益补偿、科技成果转化、行业监管等方面的相关法律等等。
（八）营造良好营商和宜居宜业环境
集聚科技创新资源到天津，前提条件是自身要具有良好的营商环境，但目前天津在营商环境方面的制约仍较多，突出表现在其营商环境和宜居宜业环境还不能满足产业、人口、创新等要素到天津集聚发展的要求，地方政府对接北京新经济发展以及各类企业进入的政策服务尚不到位，制约了企业进入的积极性。如天津与北京中关村共建的协同创新共同体的地理位置不是天津发展条件较好的成熟地区，相应的医疗、教育、卫生等社会公共服务配套条件较差，在当前“人随产走”日益转向“产随人动”的大背景下，天津软硬件设施均较滞后的产业承接能力导致中关村企业较少向这些地区转移。因此，天津要加快推进营商环境改革，充分发挥市场机制的充分性作用，营造公平、开放、透明的市场环境。深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对市场活动的干预和管制，简化项目申报流程，建立政策调查和评价制度，积极为各类市场主体松绑减负、清障搭台。完善政府服务平台，为中小企业提供法律、工商、会计、税收、信息服务等一条龙的政府集成服务。加强城市配套服务环境的改善，促进各类人才政策落地落实，为各类人才创造宜居宜业的生活环境，吸引更多人才和劳动力到天津创新创业。
（九）创新生态保护机制， 推进生态环境联建联防联治
在京津冀统一的生态环境目标下，以共建共享、受益者补偿和损害者赔偿为原则，探索建立多元化市场化生态补偿机制，争取开展生态综合补偿试点，积极探索生态产品价值实现机制，研究建立跨流域生态补偿、污染赔偿标准和水质考核体系，在京津冀水源涵养区、海河、永定河、潮白河流域探索建立湿地生态效益补偿制度，加强渤海湾污染综合治理。探索跨区域的生态治理市场化平台，建立跨区域生态项目投入机制。探索建立企业环境风险评级制度和信用评价制度。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，创新政府和社会资本合作模式。积极推动绿色金融创新，支持金融机构和企业发行绿色债券，探索绿色信贷资产证券化。
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所
2020年4月30日