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长三角一体化发展的动力机制及其对策时间: 2019-03-13信息来源:区域发展与城市群 2018-12-24 作者: 陈建军  责编:qgy


大都市圈的定义是多元、多中心,网络化。因此长三角一体化发展的过程实际上是一个从上海为单一中心的区域走向多元多中心网络化的城市群的过程。 改革开放后,长三角地区发生了翻天覆地的变化。长三角的发展是中国甚至是世界区域发展的一个典范。其主要特征是地区共同富裕,这一点和珠三角京津冀都不太一样。究其原因,应当是长三角一体化发展在其中发挥了巨大的作用。上海一直都是长三角地区的领头者,但並非唯一动力,长三角是一个动车组,上海代表了领头那个车头,导引着列车前行的方向,因此上海的作用至关重要,有上海的引领,就能促使其他各个城市保持方向一致。但长三角的列车要走得快,还需各节车箱共同发力,因此长三角是动车组而非蒸汽机车。长三角40年的发展趋势就是上海周边的地区快速发展,相互促进。现在来看,上海周边如苏州、杭州,人均GDP甚至已经超越上海,这是长三角特有的现象,应该给予积极评价。长三角一体化发展的终极目标就是让长三角人民共同发展,共同富裕。在讨论长三角一体化发展时,关键问题还是要解决动力机制问题。2002年我们在管理世界杂志上发表过一篇文章,专门讨论了上海与周边地区的关系,在这篇文章当中,我们指出上海和周边苏浙地区的关系是”邻域渗透,要素互补”的关系。在当时之所以没有强调上海和周边地区是“中心一外围”的关系,关键是想通过理论分析论证消除上海周边苏浙地区各级地方政府对上海在长三角区域经济一体化过程中可能产生的资源吸引的黑洞效应的恐惧心理,推动一体化进程。2003年,习近平来浙江担任浙江省委书记,从浙江发力有力地推动了长三角一体化进程。我们当时谈到的沪浙间的要素资源的优势互补关系,从主体特征上讲,是企业家资源和知识人才资源的互补关系,讲通俗点,上海是高知(高级知识分子、白领),浙江是土豪(本土型企业家),从行为模式讲,上海的发展更讲究规则,有板有眼,而浙江则带有野蛮生长、开拓进取的特征。两者之间在中国改革开放的大背景下,只有互相融合互为补充,才能抓住历史机遇,共同推进长三角地区的改革开放和经济发展。



在谈到长三角一体化发展的成果时就必须谈到动力机制问题。我认为,长三角一体化发展的最大动力源其实不是政府,而是企业和长三角各地区的老百姓,或者说生产者和消费者。当然还有中央政府从外部提供了制度设计。如2010年长三角区域规划的提出,是长三角一体化发展的重要节点,这是由国务院国家发改委提出的。还有2016年长三角城市群发展规划,以及最近由习近平亲自提到的要将长三角一体化发展上升为国家战略等等,都有力地推动了长三角一体化发展进程,更早的还有上海经济区的提出,这是长三角一体化过程的起源。当然仅有中央作为外部的制度供给者是不够的,长三角一体化发展的关键还是各级地方政府之间的行为模式的适应性演化。在长三角一体化发展过程比较难以确定的因素,就是各级地方政府之间的竞争与合作关系。由于中国的改革开放的动力之一是地方分权、财政分灶。中国政府的层级管理体系的核心元素是属地管理,A地区的发展由A负责,B地区的发展由B管理,如果A地区的发展要由B指导,是不可能的,各级政府的职能主要对本地的经济发展,社会安定,人民生活的改善负主要责任,因此,就各地区的政府来讲,在区域社会经济发展和区域经济合作的过程中,优先考量的是如何达成本地区的各项社会经济指标,对区域经济一体化进程的评价标准,也是以本地优先发展为重点,由此就形成了在不同的地区,不同的城市,区域一体化过程呈现出多元多方向的态势,即一体化和区隔化並存的状态。因此在长三角一体化发展过程中地方政府的角色是多元的,且显规则和潜规则,明文化和潜文化也常有不一致之处。各级地方政府的某些行为可以长三角一体化发展的动力,而某些行为则可能是阻力,但对它们来说都标准是以属地管理绩效优先的理性行为。这是嵌入到中国当代的体制机制中的存在。




因此,当前要加快推进长三角一体化发展,优先解决的方法可以是如下几点:一是打造有利于各方要素资源融合互补的空间平台,实现双赢或多赢。如沪浙之间,突出解明浙江的资源优势是企业家资源优势,上海的优势就是白领资源优势,一个是土豪优势,一个是高知优势,只要能实现要素自由流动,由就有了空间合作的可能,有了平台后两者之间就可以实现互补,实现双赢。在浙江,大量的民营企业和企业家正是看到了资源互补的关系而到上海来发财和发展,加快了一体化的进程。由此导出第二点,推进市场化改革,推进企业主导的一体化进程。第三是推动长三角一体化的法制化建设,如果能把一体化的成果及时用法律法规的形式固定下来,将减少反复过程,推进一体化的连续性发展。


陈建军  2018年12月19日在上海交大全球城市治理研究院召开的有关长三角一体化发展内部研讨会上的发言。