构筑“一带一路”国际产能合作体制机制与政策体系时间： 2017-01-15信息来源：夏先良　作者：hjr_admin　责编：

DOI：10.14114/j.cnki.itrade.2015.11.05


　　国际产能合作概念最初来自2014年12月14日中国总理李克强与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫会谈，两位领导人将中国优势产能与哈国基础设施需求对接达成“中哈产能合作”计划。国际产能合作反映了国际经济合作的一种新方式，在中国推动共建“一带一路”战略中具有重大的政治经济意义。

　　（一）国际产能合作开创对外开放新方式、新局面

　　“一带一路”战略是未来我国对外开放的重大战略。战略的远期目标是构建区域合作新模式，近期目标是道路联通与贸易畅通，着重加强贸易、交通、投资及金融领域的合作。丝绸之路经济带的交通运输体系正逐步形成，将加快经贸、人员交往的速度，缩短交通时间，扩大交往规模，降低运输成本，畅通贸易渠道，促进骨干铁路、公路和机场港口互联互通及配套，扩大产业产能合作领域。

　　国际产能合作是一种国家间产业互通有无、调剂余缺、优势互补的合作方式，是一种国际产业转移与对外直接投资相结合的新模式。国际产能合作是中国参与共建“一带一路”的重要实现形式，是中国对外开放新方式的重要创新，是中国国际经济合作的新范式、新模式。它将实现中国与“一带一路”周边国家的合作共赢（闫敏，2015）。可以说，国际产能合作契合“一带一路”的合作共赢精神，是升级版中国“走出去”。国际产能合作应运于全球经济发展的新变化。全球经济正处于深度调整和转型之中。中国国际产能合作和装备制造“走出去”正好迎合金融危机之后各国都想通过基础设施建设拉动本国经济恢复的这种需求（吕铁，2015）。发达国家致力于再工业化和基础设施更新升级。发展中国家正加紧实现工业化、城市化进程，对发展工业能力和城市交通等基础设施的需求强劲，需求规模巨大。这种需求不是传统贸易、投资方式所能够满足的，东道国期望通过合作方式实现优势互补和合作共赢。国际产能合作相较于跨国直接投资具有更加促进优势互补、资源优化配置和产业结构优化升级的作用，产能合作投资的市场定向更优于比较盲目的跨国直接投资方式。国际产能合作还有助于各国推进结构性改革和调整，将为全球经济和各国发展带来新的增长点，从而完成调整，走出低迷。中国以国际产能合作方式参与共建“一带一路”将开创未来我国对外开放新局面，适应全球经济发展新趋势。

　　（二）国际产能合作促进国内经济发展，推动产业转型升级，跨越中等收入陷阱

　　近年来一些长线产业产能过剩问题严重。跨境产能合作可以将这些过剩产能转变成为优质产能，盘活和带动整体经济发展。目前我国国际产能合作的主要任务是抓好大型项目，包括产业园区和装备制造业合作项目，尽快把我国产业过剩的产能、非核心的产能转移到“一带一路”沿线国家去。因此，做好国际产能合作将会有力弥补我国外贸和经济增长下行压力，推动世界经济复苏，也有助于我国经济向智能、绿色发展的转型升级，促进产业迈向中高端水平，更加聚焦国际分工的关键核心业务，打造以中国制造业为中心的体系。

　　推进国际产能合作符合国际产业发展的基本规律，历史上英、美、日等国都曾推动过国际产业转移（邢厚媛，2015）。中国必须有发达的产业经济，才能跨过中等收入陷阱。跨过中等收入陷阱必须要有能够承受较高收入的较高生产力和较高的产业水平。国际产能合作既可以解决当前中国存在的一些过剩产能，也可以为产业结构调整、产业转型升级提供战略机遇。因此，国际产能合作与国际直接投资能够推动中国产业实现转型升级，通过持续不断的科技、制度与管理创新推动产业迈向中高端水平，大幅度提高劳动生产力，跨越中等收入陷阱。比如，中国与法国开展第三方核能合作，探索一条三角产能合作模式，利用和消化中国的产能资源，逐步提高工业技术水平和组织水平，推动中国整体产业水平提升。

　　（三）国际产能合作拓展产业发展新空间，推动经济全面深度融入全球化

　　国际产能合作是国际直接投资、国际经济合作的创新方式，利用这种新方式可以把中国经济与欧美技术、亚非拉市场需求紧密联系起来，促进中国与全球产业链对接和分工合作，从而把过去囿于国内的产业融入全球产业链之中，极大地扩展产业发展空间。

　　我国不少制造业产能利用率不高（梅新育，2015），产能过剩表明“走出去”受阻，产能国际调节渠道不畅通。加强国际产能合作，可以加快我国过剩产能、过剩资本的疏解，缓解国内市场空间有限的限制，同时也可以促进我国经济与全球经济以及产业链之间的联系。

　　而且我国长期以来外贸盈余和引进外资积累了大规模的外汇储备资金，这个风险储备资金规模超出了实际需要的规模。超出部分的资金利用效率不高，有必要从金融资产转换为实体产业资金进入国际投资市场。因此，我国要在保持商品出口和劳务对外输出增长基础上，保持资本净输出规模的持续增长和扩大，加快对外直接投资增长速度，转移过剩产能，这样可以缓解制造业出口困难，避免制造业价格过快下行、服务业价格保持高位而陷入结构性通货紧缩的长期危机之中。

　　（四）国际产能合作打造经济增长新动力，超越传统的GDP概念

　　过去我国经济增长主要依靠国内投资与消费以及出口的规模增长。国际产能合作则带来新的经济增长动力，不仅国内增加投资支撑这种产能合作，而且要有持续不断的技术创新、商业创新、管理创新、制度创新，形成新的经济增长动力来源。中国经济增长模式将逐步从数量、规模扩张转换为质量、效益型经济发展方式。

　　我国要超越传统的GDP概念，从过去重视GDP和对外贸易转变到重视GNP和对外投资的发展方式上来。GDP概念是指一个国家之内的总产值，强调领土范围内发生的产出。GDP = 消费 + 投资 + 政府开支 + 出口 – 进口。而GNP是按一国国民收入所有权计算的全球总产值，强调发生产出的所有权。GNP = GDP + 海外资产净收入 – 外国资产的净支出。GNP概念更能准确反映一个国家真实的全部经济能力和经济规模。美国海外投资规模很大，不仅GDP大，而且GNP也非常庞大；日本海外投资规模也相当大，日本GDP中外资创造的比例很小，但日本GNP规模很大；中国GDP中有相当部分是外国资本生产的，中国海外资本规模相对较小，中国GNP规模并不算大。

　　另眼看GNP概念就是要超越我国过去过分强调GDP，只看引进外资和发展对外贸易，今天更要强调中国资本输出，在全球市场上发现有利商机，特别要抓住国家推进“一带一路”战略中的大量商机。中国通过扩大对“一带一路”沿线国家的直接投资和产能合作，从而可以外国直接投资方式扩大在东道国的中国GNP规模，提高中国经济占世界经济的比重。即使由于国内资本流出可能导致国内GDP减少，甚至连GNP都没有增长，但是中国资本在全球经济中的资产价值肯定比不开放情况下资本限制在国内的资产价值要增大。

　　（五）中国对外产能和装备制造合作惠及“一带一路”沿线各国，增强中国经济影响力

　　国际产能合作实质上是一种对外直接投资代替原有对外贸易的双向互惠互利合作方式。互通有无、互补性强的产能合作比贸易方式更受欢迎。当贸易成本很高、投资准入门槛较低、投资风险较小时，以产能合作的直接投资方式，优于以出口贸易满足东道国市场。具有高度产业互补性的国家开展产能合作，可以充分利用两国资源和两国市场，减少长距离、大规模贸易带来的浪费，有效增加两国要素和资源利用效率，增加就业和国民收入。跨境投资不仅为东道国带来扩大就业和税收收入的利好，而且可以促进当地产业发展，这是投资比贸易更受东道国欢迎的重要原因，但前提是外国投资不会对东道国同行产生挤出效应。如果东道国本土产业较弱，外资进入东道国的幼稚产业往往会不受欢迎。

　　中国把过剩的产能转移到一些缺少这些产能的国家，可以推动东道国产业发展，填补当地市场需求，减少进口，可以增加当地税收，促进当地经济发展，还有利于降低基础设施建设成本，也有利于扩大内需、增加就业，提升工业化水平，是一举两得的事（李克强，2015）。利用东道国廉价劳动力和资源，开展产能合作，可以提高资源配置效率，形成（东道国+投资国+第三方的庞大市场）规模经济，降低产品平均生产成本，提高国际竞争力，促进经济增长，增加东道国及全球福利。

　　以国际产能合作方式共建“一带一路”可以促进各国经济发展，实现共同富裕，增加中国经济在全球经济中的份额，提高中国经济的全球影响力，还可以赢得沿线各国对中国崛起的信任，而且通过经济发展有效抑制地区恐怖主义和“三股”势力，给区域经济社会发展带来巨大的战略收益。


　　（一）目前我国国际产能合作取得了初步成效

　　2015年以来，在全球需求放缓和全球外商直接投资下滑的大背景下，我国与“一带一路”沿线国家的贸易投资合作实现了逆势增长，与“一带一路”沿线各国的产能及装备制造合作取得了初步成效。

　　我国对“一带一路”沿线国家外贸增长较快。2015年1—6月，我国对“一带一路”沿线国家出口2957.7亿美元，比上年同期增长1.9%，对印度、东盟、阿富汗、孟加拉国、巴基斯坦、斯里兰卡出口分别增长10.7%、9.4%、5.1%、27.9%、25.9%、17.6%；对非洲出口增长12.9%；对大多数中东国家出口取得较大幅度正增长。同期中国成套设备出口达600亿美元，同比增长10%。但是1—6月自沿线国家进口仅1896亿美元，同比下降20.9%。进口降幅过大，将影响贸易的进一步增长。

　　在“一带一路”沿线，我国对外投资存量达到了1634亿美元，占对外投资总额的两成左右。2015年1—7月我国企业共对“一带一路”沿线的48个国家进行了直接投资，累计投资额85.9亿美元，同比增长29.5%，投资主要流向新加坡、印度尼西亚、老挝、俄罗斯、哈萨克斯坦、泰国等。同期，我国企业在“一带一路”沿线的60个国家新签对外承包工程项目合同1786份，新签合同额494.4亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的44.9%，同比增长39.6%；完成营业额344.6亿美元，占同期总额的43.6%，同比增长4.2%。

　　2015年由国家领导人亲自推动签署的产能合作和装备制造项目数量多、规模大。2015年3月27日国务院总理李克强与来华访问的哈萨克斯坦总理马西莫夫共同见证两国签署涵盖广泛领域的33份产能合作文件，项目总金额达236亿美元。2015年5月19日李克强总理与巴西总统罗塞夫达成和签署了35项具体合作协议，总金额超过270亿美元。2015年7月2日李克强总理访问欧盟以及比利时、法国，见证70余项合作协议的签署，总金额近700亿美元。

　　（二）当前我国推动国际产能合作面临着国内国际一些实际困难

　　第一，国际国内政治经济环境错综复杂，国际产能合作的供需双方都受到不利因素影响。中国经济正处于前期刺激政策消化期、结构调整阵痛期和增长速度换档期“三期叠加”的特定阶段，经济增长速度下行的压力依然较大，经济增长新动力不足和旧动力减弱的结构性矛盾依然突出，技术创新和技术更新速度慢，一些产能过剩行业的企业面临严峻的经营形势，国际产能合作的供给能力受到一定的不利影响。与此同时，美国经济复苏迹象不明朗，欧洲、日本、俄罗斯经济出现不同程度的萎缩，全球经济增长动力疲弱，正处于深度调整期，主要新兴经济体增长乏力，特别是资源型经济体受到国际资源价格下跌的影响较大， “一带一路”沿线国家对产能合作的需求疲软。

　　第二，我国推动国际产能合作的国内体制机制不清晰、不健全，政府支持政策还不到位、未落实。这是我国推动国际产能合作的瓶颈。近期国家发改委、商务部已经对境外直接投资管理体制进行改革，除少数敏感投资国别、投资项目必须经过审批之外，其他境外投资一律取消项目核准，实行备案管理体制，清理取消束缚对外投资的各种不合理限制和收费。除了前置审批之外，事中事后监管体制机制更是虚无缥缈，捉摸不定。目前仅国内投资项目涉及的16个中央部委、数十项前置审批事项在线审批监管平台仍在探索和试验之中。特别是涉及国有企业的海外投资管理体制机制一直处于“放”与“管”的摸索之中，至今不清晰更不健全。国际产能合作要采取政府推动、企业主导、市场运作、项目化管理的合作机制，这个合作机制还有待设计、塑造和健全。在国际产能合作中，政府既不能缺位，也不能越位，更不能越俎代庖，但是政府的政策、职能和服务必须到位。我国各级政府对国际产能合作还没有做好准备。由于许多政策还没有落实，企业缺乏足够支持，难以“走出去”，实际开展产能合作面临许多困难，难以满足国际市场需求。

　　第三，国际产能合作是新的合作方式，各国都处于探索之中，对它的认识、接受和管理体制及政策建设都需要时间。中国对国际产能合作的认识和探索还不到一年，其他伙伴对这种新的国际合作方式还处于审视时期，对它有个认识、熟悉和接受的过程，然后才可能建立有效的国际产能合作管理体制及政策。因此，中国推动国际产能合作要面临伙伴的滞后反应问题。此外，我国企业与“一带一路”沿线各国开展国际产能合作还可能面临当地产业配套能力弱、政策法规缺失、当地社会抵触、市场需求和生态链条没有培养起来等一系列困难。

　　第四，中资企业还面临国际产能合作风险高和境外融资条件差等困难。中国企业的国际合作可能面临一些难以驾驭的政治风险、法律风险和商业风险。一些投资合作风险可能通过一些管理手段化解，但也有些投资合作风险不是单个企业可以掌控的。尤其在中国银行体系没有覆盖的国家，中资企业往往难以获得当地融资，占用自有资金规模较大，更加大了投资的风险。因此，中国企业在开展国际产能与装备制造合作的进程中，要科学评估投资风险，做好风险防范预案，同时积极寻求中国在当地的使领馆、国内中介机构以及华人华侨社团给予帮助，化解风险，维护合法权益。


　　（一）中国参与共建“一带一路”国际产能合作的主要优势

　　第一，中国具有完整的、较强的工业体系，对能源、资源进口需求庞大，对亚非拉广大发展中国家谋求开发能源资源，实现本国工业化、城市化，具有同时输出工业装备、开发并进口能源资源的优势。中哈产能合作计划就是一个典型案例，它推动哈萨克斯坦能源资源开发和输出，将丰富的自然资源转化为经济实力，同时推动基础设施建设，加快工业化进程，促进哈国钢铁、有色金属、平板玻璃、炼油、水电、汽车等工业制造业发展。建设一个完备的工业化体系对一个国家实现现代化至关重要。中哈产能合作对双方的工业化进程都大有好处，对其他国家开展产能合作具有广泛示范作用。

　　第二，中国已经在许多装备制造业以及大型工程领域显示出较强的技术创新能力，逐渐在国际市场上创出了一定知名度的品牌和标准，实现了从单一产品输出到成套输出的转变。通过十多年的引进消化吸收再创新，中国已经掌握了高铁核心技术，能够自主研制高寒、高温、高原、特殊地形地貌下各类动车组列车，覆盖时速200公里至380公里各个等级。中国修建高铁的平均成本只有国外同行的2/3，施工效率却是他们的一倍以上。中国高铁企业已经在马来西亚、南非、土耳其、阿根廷等国实现了从单一的“产品输出”向“产品+服务+技术+管理+资本”的全产业链输出。2015年9月中泰两国政府签署了铁路合作框架协议，此外中国已经与近30个国家洽谈高铁合作，高铁合作正成为“一带一路”沿线各国互联互通的重要交通方式。中国公路施工技术也在全球高等级公路市场展现了中国技术实力，公路建设已经遍及亚、非、欧、美几十个国家。中国工程技术人员攻克中国—巴基斯坦喀喇昆仑国际公路施工中一个个地质灾害难关，实现公路安全施工；解决了东部非洲黑棉土公路修筑成套技术。

　　第三，中国装备正在引领出口结构从一般消费品向资本品升级，体现出较强的国际竞争力。2015年以来，我国外贸出口当中机电产品已经占了半壁江山，大型单机和成套设备出口成为亮点。除了高铁和核电两张名片，中国制造在其他领域的出口也表现出了强劲的优势，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业出口增长保持了较高水平。2015年上半年中国船企获得了一份价值7.2亿美元的最大汽滚船订单；中国造船企业与位于荷兰的全球最大冷藏船运营商签下了8艘冷藏集装箱船的订单；中国核电公司积极推进在英国、南非、罗马尼亚等国的项目落地。

　　（二）中国参与共建“一带一路”国际产能合作的主要劣势

　　第一，中国对外产能和装备合作的质量与技术服务水平与最发达国家仍有一定的距离。德国、日本在高铁、核电、造船等领域有国际先进的技术和工艺；法国、美国在大飞机、通讯装备方面拥有最先进的技术。中国企业长期追踪世界领先技术，在许多领域通过引进、吸收和再创新方式获得了较大的技术进步，但是与最发达国家的技术水准仍有或长或短的差距，中国产能和装备国际合作的品牌建立时间不长，声誉不够牢固。尤其是中国在许多工业领域没有掌握最高国际标准。所以，中国国际产能合作的国际竞争力仍不够强，在国际市场上与最发达国家跨国公司竞标中可能会处于下风。因此，中国公司有必要在项目融资、项目报价、项目工期、技术转让、项目后期服务等方面提高竞争力，加强与当地企业合作，给当地更多实惠，才能赢得竞标。此外，中国公司还有必要加强中欧在“一带一路”中产能合作以及对第三方市场合作开发。

　　第二，西方发达国家已经形成促进国际合作的比较完善的体制机制以及政策支持体系，中国至今没有形成初步的促进体系。中国开展国际投资合作一直采取比较谨慎的限制体制，而且没有树立成熟的市场运作和合作机制，政府没有转变到服务型上来，促进政策分散而且凌乱不成体系，政策效果较差，中国公司的海外投资和合作项目可能面临偏高的风险。在这样的国际博弈中，中国公司往往处于竞争的劣势。

　　第三，中国公司对国际项目运作和工程承包的经验不足。国际产能合作是一种复杂的系统工程，与当地政府、政党、工商界、学术界、宗教界以及各种社会中介或团体都有或多或少的联系。任何一个方面公共关系没有做好，都可能导致合作项目失败。中国与墨西哥的高铁合作项目失败就是一个典型案例。不仅要重视与当地政府建立好沟通关系，而且要重视与社会中介组织、大学加强关系，遵纪守法，加强跨文化沟通，尊重当地宗教信仰及风俗习惯。然而中国公司对这些国际合作的风险还不够敏感，缺乏判断力和经验。因此，中国商务、产业各有关部门要分国别、分产业做好国际产能合作的各项风险调查与预警。加强国家外交在国际产能合作项目争夺中的重要作用，不仅要重视政治、军事、文化外交，更要重视经济外交，把外交功能扩展到国际经贸和国际合作等领域。


　　国际产能合作体制机制塑造和政策服务体系建设必须充分认识国际产能合作的时代背景和重大意义，考虑国际产能合作发展形势和面临的实际困难，发挥自身优势，扬长避短，充分发挥政府在国际合作中的核心作用。各级政府要高度重视完善国际产能合作的体制机制和支持政策的战略性作用。

　　（一）塑造适合共建“一带一路”国际产能合作的促进体制

　　研究发现，西方国家海外投资走过包括限制阶段、自由阶段、促进阶段和调控阶段的历史进程，相应采取与这些阶段要求相适应的管理体制和战略。目前最发达国家海外投资已经进入调控阶段，实行“再产业化”战略，以防止进一步的产业空心化。

　　中国长期以来一直采取程度不同的审批限制管理体制，近年来海外投资与国际合作的管理体制改革迈出较大步伐，试图建立与市场经济体制相适应的海外投资备案与审批并行体制，这个体制依然没有达到自由投资管理体制的阶段上。这种海外自由投资体制与西方资本主义自由竞争阶段所要求的管理体制相一致，可见目前我国海外投资与国际合作的管理体制还停留在西方资本主义初期的阶段上。

　　世界投资自由化发展程度远不及世界贸易自由化水平，投资市场竞争远不及贸易市场透明、平等。而且当今国际投资环境变了，已经不是自由投资时代，进入到了国际投资垄断时代，因此，国际产能合作仍需要国家鼓励、促进和支持，这些国家鼓励、促进和支持政策就是战略性投资政策，这个理论是战略性投资政策理论。国际自由投资时代已经过去，国际投资壁垒和投资障碍有增无减，国际投资协议数目庞大，国际区域投资安排重重叠叠，国际投资森林密丛现象日益严重，国际垄断的、战略的投资时代早已来到。由于存在各种投资壁垒和限制，虽然政策上无障碍，但行业标准、协会把持等投资玻璃门难以打开，故自由投资政策措施行不通，必须要有政府推动达成无障碍的自由投资协定，需要政府帮助突破各种行业垄断、政策垄断的投资壁垒。中国要在西方早已占位布局完毕的世界投资市场上，仅靠单个企业力量开展自由投资行动，已经无法进入有利的投资市场，必须要有国家力量的促进和支持，国家海外投资政策必须要适应这种国际形势和环境变化。

　　此外，跨国直接投资是一项较长时间的产业投资交易，所冒风险较大，这种国际产能合作性质的直接投资需要政府出面填补当地政治动荡、法律不健全、经商环境差、交通基础设施薄弱以及文化环境差异等方面不足的缺陷，起到政治担保、弥补法律缺失、友好经商环境等方面的作用。许多大型国际产能合作项目必须要有国家领导人以及外交层面进行协商和决策以及推动，才可能得到落实。这时国际产能合作必须采取战略性促进措施，没有这种措施，单个企业无法开展跨境产能合作。所以，这种情况下国际产能合作采取自由投资战略不能够取得实效，必须转变为促进体制。

　　因此，中国海外投资与国际合作管理体制即使处于自由阶段的体制，也远不能适应当前国际投资与合作形势，必须升级到促进体制上。其理由概括起来有如下几点：第一，大型国际产能合作项目机会少，这个市场是不完全自由、平等竞争的市场。第二，国际产能合作机制的运作不同于传统的自由贸易市场机制，存在决策信息不透明、协议交易条件和影响因素众多、合作机制运作受到更多因素左右、运作不顺畅等问题。第三，有利的海外投资与国际合作的市场已经被西方发达国家瓜分完毕。中国作为后起国家进入国际投资市场，除了西方大资本放弃的劣等市场之外，只有与西方大资本合作，或展开寡头竞争。中国资本要想在竞争中胜出，只有靠本国政府采取促进体制和促进政策。第四，中国对外产能合作面临许多困难，也在许多方面存在劣势，中国公司如果没有政府政策支持和促进，难以达成国际产能合作项目协议。第五，中国海外投资调查结果显示，投资风险高，成功率低，亏损面大，投资竞争力弱。而且海外投资存量规模小，与传统投资理论所揭示阶段的存量规模很不相称。这种局面和结果与我国长期采取限制体制和限制战略有相当程度的因果关系。在新形势下中国参与共建“一带一路”的国际产能合作就需要政府放弃过去的管理体制，深化改革，加强制度创新，塑造适应新形势的海外投资与国际合作促进体制。第六，“一带一路”沿线国家经济社会发展水平相对较低，市场对外开放水平较低，投资壁垒重重，国际产能合作容易受到政党攻讦、宗教信仰冲突的不利影响，国际产能合作项目没有双边政府促进难以达成，即使达成也未必能够做成。

　　国家对国际投资合作和国内企业“走出去”需要给予战略性支持、税费减免以及资助补贴等措施，才能使其有能力克服跨国投资与合作的信息障碍，承担得起跨国投资合作的成本与风险，并且能够把产业扩张到国际市场上获得适当的利润，企业才有动机和动力开展对外产能合作。

　　所以，我国要全面深化经济体制改革，塑造与市场经济体制相适应的对外投资与国际合作管理新体制，加强制度创新，尽快把对外投资体制从审批制转变为备案制为主、审批为辅落到实处，并在此基础上构建对外投资和国际合作的促进体制。下一步对外投资与国际合作管理体制改革的目标是构建对外投资和国际合作的促进体制。促进体制下要把握促进的“适度”，注意防止走过头，防止我国产业空心化。

　　防控国际产能合作风险是采取促进体制的目标和落脚点。尽管中国过剩产能都是优质产能，并非淘汰的落后产能，短期内我国一些高耗能、高污染的钢铁、水泥、玻璃、建材、化工等产业，转移到周边工业落后国家受到欢迎，但是长期内潜藏着巨大的环境保护风险。一旦这些东道国经济上了台阶，环保意识高涨，东道国政府就会加强生态环境保护，提高环保标准。那时这些以旧技术、老的环保标准建立起来的投资工厂或企业就会不符合新的环保标准，必须追加投资更新技术和减排设施，否则就要关停，导致过去的巨大沉淀成本无法继续发挥资本职能，形成巨大投资回收风险和投资损失。政府和企业都要提前做好环境保护标准升级的准备。

　　产能合作中还面临很高的政治和安全风险。一般选择产能合作，国家既要考虑东道国的市场需求规模、人力与资源成本优势，又要考虑东道国政治稳定性、政策法规稳定性、社会安全性。政治更迭频繁、政策变化快、法制不健全、恐怖暴行频发、社会动荡不定的国家不宜开展产能投资合作。国家间政治领导人经常往来、政治信任度高、政治推动力比较强、合作意愿强烈是加强产能合作的必要前提。

　　中国海外直接投资绝大部分以现金和实物投资，成本代价很高，投资风险大，投资失败的损失重。美国、欧盟、日本一些公司主要以知识产权等无形资产投资，这种投资广受欢迎，准入门槛低，成本代价很小，几乎是无风险或低风险投资，即使投资失败，知识产权仍然掌握在投资者手中，没有任何损失。我国企业远没有发展到这样的投资水平上，我国“走出去”企业也要积累和运用国际知识产权资产，作为跨国投资中的战略资产。

　　（二）形成国际产能合作互利共赢的合作机制

　　国际产能合作机制要以国际产能合作的管理体制为前提，对中国来说也就是以国际产能合作的促进体制为前提。中国国际产能合作的促进体制执行主体就是中国政府，它行使促进职能。由于国际产能合作完成的项目一般是当地重大工程项目，涉及重大国计民生，当地政府必然是项目顶层设计者、领导者、决策者，同时由于项目一般价值较大、项目质量要求较高，项目竞标方政府会非常关心项目、引导项目、推动项目，所以，在国际产能合作机制中政府发挥项目促进、引导和推动作用。

　　国际产能合作中双方政府虽然起着重要作用，但实施项目的主体不是政府，而是市场主体企业。因此，中国要深化市场化改革，特别是确立国有企业市场主体地位，建立起市场调节资源配置的机制。在政府促进国际产能合作中，企业具有自主选择权，不再是政府的附庸和代表。具有独立地位和利益的企业参与对外产能合作项目必须能够实现自身利益和价值，在合作中获得属于自己的利益。

　　国际产能合作实现机制必须是双方发挥经济互补性优势，使双方从合作中实现互利共赢。它不仅可以让两方，甚至可以让多方主体参与共同完成一个项目。所以，国际产能合作机制就是合作双方遵循市场原则，资源共享，优势互补，非零和博弈，协作而不对抗，依据双方平等协商达成的协议，或通过市场竞标而签署的项目协议，体现共商、共建、共享精神，双方以优势资源开展合作，并使双方需求得到满足，经济资源得到最优配置，双方合奏而非单方面的独奏，共同协作做成合作项目，共享利益，共担责任和风险。

　　综上所述，国际产能合作机制的目标应当是政府促进、企业自主、市场化运作、互利共赢的合作机制，并且要以协议做保障，实行项目化管理，从多个方面对机制做出明确的界定和阐释。

　　（三）制定与国际产能合作体制机制相配套的支持政策和服务体系

　　在形成国际产能合作促进体制、合作机制基础上，政府要制定与体制机制相一致的支持政策和服务体系。国际产能合作项目投资成本高，风险大，政府投资促进政策可以降低成本和风险，增加投资项目成功率，提高投资利润率和投资积极性。国务院发布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》（以下简称《指导意见》）要开展深入研究，并全面落实。《指导意见》的各项政策方向性、指导性强，但还不够详细、具体，需要各部门、各地方结合实际深入研究制定具有操作性的政策措施。有了具体可操作的政策措施，下一步才能够全面落实政策措施，发挥实际效果。

　　1. 制定相应的财税促进与支持政策措施

　　我国政府对海外公司开展投资与合作项目可以给予所得税优惠和关税优惠鼓励（陈继勇，1993）。所得税优惠可以采取所得税减免或抵免、所得税延期交纳、亏损退税、亏损结转等措施。在关税方面可以给予采用中国输出中间品、资本品开展加工制造的产品进口关税减免优惠，或只征进口产品增值税。我国要与“一带一路”沿线各国积极开展税收信息共享，与尚没有签署避免双重征税协定的国家加紧磋商、尽快签署。

　　在财政部下设立中国海外投资促进公司，对中国海外投资、工程承包、国际合作项目进行投资机会及情报分析咨询、投资业务指导、可行性调查与评估、市场开拓、法律中介服务、投资管理人才培训等活动给予鼓励和资助，降低中国公司进入国际市场的门槛。

　　2. 制定相应的金融、保险促进与支持政策措施

　　我国要发挥中国进出口银行、国家开发银行、中国银行、中国人民保险公司对海外投资、工程承包与国际合作项目融资、保险、保证的促进与支持政策作用。各政策性银行、专业性银行要对外国采购中国装备和技术服务给予买方信贷、卖方信贷；对海外资源开发、工程承包、合资合作项目、技术开发给予融资支持。除了发挥政策性银行和开发性金融机构的融资作用外，还要发挥商业性金融机构的市场融资功能，提供丰富的融资产品与服务，在信贷之外引入股票、债券、风险投资等多种融资方式。

　　我国政策性保险机构、商业性保险机构各自从不同角度对海外投资、工程承包、国际项目合作等提供保险、保证的促进与支持措施，抵御各种政治风险、法律风险、外汇风险、市场风险、征用风险、战争风险等。

　　3. 制定相应的外贸与外援促进与支持政策措施

　　我国要采取减免税费、取消配额、放宽条件、主动采购等切实措施扩大从“一带一路”沿线对华贸易逆差较大的国家进口，促进贸易平衡增长。扩大自“一带一路”沿线国家进口，特别是从对华贸易逆差较大的国家进口意义重大。第一，中国扩大进口有助于促进沿线各国经济稳定增长，保持对中国出口产品的有效需求和购买力。第二，中国扩大进口有助于促进贸易平衡增长，有助于中国扩大与沿线各国的产能合作潜力。贸易逆差过大抑制了双边贸易和产能合作的潜力。第三，中国扩大进口可以形成以中国经济为中心的“一带一路”区域经济圈或合作组织。在扩大进口的同时，商务部要加强外贸供给与需求管理，促进消费回流（桑百川，2015），让有效需求不外流，比如教育需求的大规模外流很可惜，可管好用好需求发展本国产业。

　　对外援助在促进中国企业“走出去”中发挥重要的作用。随着国际产能合作在中国促进广大发展中国家工业化、城镇化中发挥日益重要的作用，我国对外援助也要改变过去直接给钱、给物的方式，要把外援与国际产能合作项目捆绑起来。中国公司在东道国开展合作项目的同时要给予当地一定的经济技术援助，体现中国公司的社会责任和社会贡献。

　　4. 搭建政府国际产能合作的情报平台与情报网络体系

　　国际产能合作是一种利好投资国和受资国双方的合作发展模式，它具有政府间有意识引导，而不是由市场信号引导的特点，政府要发挥引导与推动作用，促进企业将与我国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的发展中国家作为合作的重点。

　　政府要搭好产能合作信息平台，发掘国际产能合作信息，做好项目对接的牵线搭桥作用，解决市场调节难以解决的信息不对称、贸易成本和投资风险较大等问题。商务部要建立国际产能合作的专门信息发布平台，整合各方面信息情报，形成信息情报网络体系，发布国别、产业合作项目的供求信息，掌握全球产能合作形势，摸清家底，了解国际产能合作的供求状况，发布调查分析报告。科学调查和评估中国剩余产能的规模和行业分布结构，潜在国际产能合作和转移的规模和行业分布结构，获得可供给输出产能的规模与结构的数据；调查和评估中国对外国优势产能的需求规模和结构，掌握引进外国产能的规模与结构的数据；磋商和调查国际社会对中国产能合作和转移的需求规模与结构；调查了解哪些产能合作与转移需要中国政府提供支持，这些合作与转移确切需要政府给予哪些具体的支持。

　　政府各部门要加快转向服务型政府，一切为企业发展服务。我国外交部驻外使领馆、国安情报及驻外新闻机构、商会协会等非政府组织及中介机构等，要与重点目标国家政府有关部门积极开展交流和协调，第一时间获得所在国重大项目开发情报，协助国内有关部门、有关企业积极跟进项目，及时提供咨询及应对方案；协助双方建立项目对接与合作的有关法律文件准备、磋商与签署；协助双方在税收信息、融资、商务人员往来、投资保护等方面事务的接洽; 协助解决中国公司实施项目中遇到的各种实际困难。

　　中国在实行海外投资与国际合作促进体制下，政策支持体系设计要防止产生过度对外扩张的不良后果，不仅要防止国家对外扩张，也要防止企业过度对外扩张，任何超过自身能力的过度扩张，都是不能持久的，必然会失败。对外产能合作和产业转移不仅不能过度扩张，而且要防止产业空心化（桑百川，2015）。而且中国对外产能合作要以满足东道国需求为原则，照顾东道国利益和关切，以不对东道国产业和经济造成冲击和伤害为限。

　　[本文是中国社会科学院创新工程项目“中国共建‘一带一路’的对外投资战略研究”中间成果的一部分。]

　　（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院；责任编辑：周明）