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区域规划

京津冀协同发展战略实施效果与展望*时间: 2018-03-11信息来源:安树伟 作者:qgy_admin 责编:


摘 要:《京津冀协同发展规划纲要》实施三年来,京津冀区域协同发展水平不断提高,2013—2015年,京津冀协同发展指数由13.7提高到17.1,但是仍然存在很多问题。未来京津冀要实现协同发展应加快天津、石家庄次级经济中心的培育,科学规划建设雄安新区,打造产业协作平台,实现环境的协同治理。京津冀协同发展持续顺利的进行,需要稳定的制度和行之有效的政策为保障:政策调控手段需要从以行政手段为主,尽快转变到以经济手段和法律手段为主;打破区域行政壁垒,实现产业高效协作;尽快转变经济发展方式,降低资源环境负荷;进一步完善交通网络,关注交通软硬件环境的提升;提升中等城市和小城市的能级;尽快建立京津冀利益共享机制。
关键词:京津冀;协同发展;效果评价
中图分类号:F061.5 文献标识码:A  文章编号:2095-5766(2017)06-0048-06 收稿日期:2017-07-16
*基金项目:2015年国家社会科学基金重大项目“拓展我国区域发展新空间研究”(15ZDC016)。
作者简介:安树伟,男,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、博士生导师,经济学博士  (北京 100070)。
 

京津冀地区合作起步较早,且自2014年以来京津冀地区协同发展进入了一个新的阶段。2015年4月,有关部门审议并通过了《京津冀协同发展规划纲要》,国家及京津冀地区地方政府也出台了一系列政策和措施,取得了较为明显的成效。本文旨在从非首都功能疏解、交通合作、生态环境治理和产业协作等方面对京津冀协同发展战略的实现效果进行评估,分析存在的主要问题并提出京津冀协同发展的重点领域和相应的对策建议。

一、京津冀协同发展战略实施效果
2005—2015年,京津冀地区之间的合作意识不断加强,协同发展指数总体呈现上升趋势,由10.0提高到17.1。特别是2013年以来,协同发展指数由13.7提高到17.1,三地综合发展的差距呈现缩小的趋势。

1.北京非首都功能疏解有序推进
首先,北京市常住人口增速下降。2014年北京市常住人口2151.6万人,2015净增18.9万人,2016年净增2.4万人,达到2172.9万人,增速比上年下降了0.8个百分点。其次,通州区北京城市副中心各项工程稳步推进。交通和基础设施、公共服务配套、生态环境、信息化和智慧化城市、产业结构调整等重大工程统筹推进。再次,区域性批发市场、一般性制造业企业等有序向外疏解转移。2014—2016年,北京市累计关停退出一般制造业和污染企业1733家,退出低端市场和疏解各类商品交易市场345家。天津与河北也积极主动承接非首都功能疏解,天津市与北京市签署了建设滨海新区—中关村科技园合作协议,共同推进未来科技城等一批承接平台建设;河北省加紧打造北京新机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区、芦台·汉沽津冀协同发展示范区等重点承接产业转移平台。

2.交通一体化合作不断加深
2014年以来,“轨道上的京津冀”正在形成中,部分高速公路、港口、机场、高铁和城际铁路等项目建设顺利推进。2014年成立了京津冀城际铁路投资公司,北京新机场建设各项工作进展顺利。(北)京昆(明)高速公路河北涞水—北京段建成通车,(北)京沈(阳)客运专线、张(家口)承(德)高速公路等项目加快实施;2015年《京津冀城际铁路网规划》上报国家有关部门,京津城际延长线、(天)津保(定)城际铁路、张(家口)唐(山)铁路、(北)京昆(明)高速公路北京段建成通车;2016年(北)京秦(皇岛)客运专线天津段、北京大外环建成通车,(北)京唐(山)城际铁路开工建设。以密布环绕区域内的高速铁路、城际铁路为骨架,呈放射状的铁道上的京津冀交通新格局正在形成。

3.生态环境治理成效逐步显现
近几年,京津冀空气质量总体向好。无论是京津冀地区整体的PM2.5平均浓度,还是北京、天津和河北的浓度都有所改善。2013—2016年,京津冀PM2.5年均浓度由105.7μg/m3下降到71.0μg/m3,其中2015年的降幅尤为显著。京津冀主要城市优良天数比例也明显上升,2013—2016年,北京空气质量达到极好与二级的天数由167天增加到186天,天津由145天增加到216天,石家庄由49天增加到180天。北京、天津和河北SO2排放量均在不断减少。2014年以来,京冀生态水源保护林新增6667hm2,京津风沙源治理二期工程完成林业建设任务1.31万hm2;2011—2015年,北京、天津和河北的化学需氧量均呈现下降的趋势,分别由19.3万吨、23.6万吨和138.9万吨下降到16.15万吨、20.91万吨和120.81万吨。

4.产业协同发展取得一定进展
京津冀产业转移有序推进,2015年河北与北京共建曹妃甸现代产业实验区,与天津共建涉县天铁循环经济示范区。2016年北京企业到天津投资额达到1700亿元,河北企业在天津投资到位资金294亿元,天津企业到河北投资到位资金400多亿元。同年,河北省引进京津资金3825亿元,北京现代汽车沧州工厂等一批产业项目建成投产,曹妃甸示范区北京项目开工35个,保定·中关村创新中心入驻的北京企业和机构达到45家,落户沧州的北京生物医药企业达到53家。2014—2016年,河北引进京津资金11041亿元,占全省同期引进省外资金的1/2以上;天津引进京冀项目4856个、资金5226.7亿元。河北加快产业结构调整,2016年装备制造业超过钢铁成为第一支柱产业。

二、京津冀协同发展存在的主要问题
1.区域发展差距依然悬殊,公共服务水平落差大
京津冀地区的区域发展差距主要体现为河北与北京、天津的经济发展和居民收入差距。2010年河北人均GDP分别为北京的38.8%、天津的39.3%,2016年下降为北京的37.1%、天津的37.2%。2010年,河北城镇居民人均可支配收入和农民人均可支配收入分别相当于北京的55.9%和59.1%、天津的66.9%和50.5%,2016年则分别相当于北京的49.3%和53.4%、天津的76.1%和59.4%。经济发展水平差距的扩大,导致京津冀三地的经济中心继续由西南向东北方向移动(见图1)。
                    
   
2010年以来,京津冀的劳动力收入差距越来越大。2010年河北与天津、北京城镇单位就业人员平均工资差距分别为20038元/人和33707元/人,2015年则扩大为29169元/人和60469元/人。2013—2015年,北京和天津的一本录取率均超过20%,而河北的平均录取率刚超过10%;尽管各地的“三甲”医院数量不断增加,但河北与北京的万人拥有“三甲”医院数量的差距却越来越大,说明改善河北的医疗卫生条件任务依然艰巨(见表1)。
            

2.人口集聚不平衡,大城市病问题突出
京津冀的人口集聚突出表现为北京、天津人口增长过快,而河北人口集聚力不足。2010—2016年,北京人口年均增长率为1.7%,天津市为3.1%,而河北省只有0.6%(见表2)。由此,2000—2015年京津冀人口分布重心呈现出较为明显的由西南向东北方向偏移的趋势(图2),说明北京、天津的人口集聚能力、吸纳就业能力均明显高于河北省。
     
   
                  

北京市人口的过度集聚,产业了一系列的社会问题。例如,交通日益拥堵,2014年北京工作日早、晚高峰路网平均时速低于28km/h,人均通勤时间居全国首位,北京的堵车指数为37%,位列全球第15位(方晓,2015)。2016年北京的拥堵指数上升为46%,位列全球第10位(曾静娇,2017)。房价持续高涨,城六区新建和二手房成交价均超过4万元/m2。

3.环境问题依然严重
京津冀大气污染防治工作依然十分严峻,大气污染物排放总量仍超过环境容量,大气环境承载力严重超载情况短期内难以发生根本性变化。2014年以来,京津冀PM2.5平均浓度趋于下降,“天帮忙”的因素起到了很大的作用,“人努力”的效果主要体现在风速偏大的天气;对于低风速的静稳天气下PM2.5浓度的下降,“人努力”的效果尚不显著。与国家标准(35μg/m3)相比,仍然有相当差距。从季节分布来看,冬季供暖季开始区域污染严重,重污染天气频发。京津冀各地空气污染排放物的多项指标都超过国家标准,2015年北京NO2年均浓度50.0μg/m3,超过国家标准的0.25倍;PM10年均浓度101.5μg/m3,超过国家标准的0.45倍。2015年天津NO2年均浓度42μg/m3,超过国家标准的0.05倍;PM10年均浓度116μg/m3,超过国家标准的0.66倍。2015年河北省NO2年均浓度46μg/m3,超过国家标准的0.15倍;PM10年均浓度136μg/m3,超过国家标准的0.94倍。

4.综合运输体系有待进一步完善
京津冀区域内交通布局不合理。2015年京津冀旅客周转量主要依赖于铁路运输(占旅客周转量的72%),公路运输较少(占旅客周转量的28%);货物周转量中铁路运输仅占31%。京津冀区域的轨道交通网络功能层次不完善,缺乏能够支撑都市圈和城市群的多层次、大容量、高效的轨道交通系统。一是缺乏服务于都市圈通勤出行的市郊轨道交通系统。如北京市主要依靠单一的地铁制式支撑连接郊区与中心城之间的通勤出行,运输速度慢且运力不足。二是缺乏联系城市群内部主要城市之间的城际轨道交通系统,目前仅建成京津城际铁路和(天)津保(定)城际铁路两条线路。

5.产业协作效率不高
运用DEAP2.1软件BBC模型,用2003—2015年的数据对京津冀的产业协作发展综合效率进行评价分析的结果表明,京津冀产业协作发展综合效率为61.8%,即京津冀各地区在产业分工与合作过程中,仍然有38.2%的地区之间或地区内部存在无效率的分工合作。分城市来看,只有北京市、天津市和唐山市具有相对经营效率,综合效率为1.00;而其他城市的综合效率均小于1,且都处在规模报酬递增阶段,说明这些城市仍有较大的产业协作空间(见表3)。
       
  
三、未来京津冀协同发展的重点
1.推动京津冀形成“一主两副”的经济中心格局
促进京津冀协同发展,建设京津冀世界级城市群,要求京津冀至少有一个明确的经济中心。当前,北京事实上承担了京津冀经济中心的角色,那么在北京疏解非首都功能的背景下,北京是否仍然能承担经济中心的职能?

在城市群发展壮大的过程中,传统的单中心发展战略存在着种种弊端。单极发展策略无法避免由于核心城市规模扩张而导致的交通堵塞、环境污染等各种大城市病;也无法解决各种经济活动对核心城市资源的争夺(刘春成,白旭飞,侯汉坡,2008)。处于后工业化阶段的北京,近期仍然是京津冀以金融服务、研发创新、管理控制为主的经济中心,北京在京津冀的这一地位近期不可能被其他城市超越。为有序推动北京非首都功能的疏解,同时也要加快天津、石家庄次级经济中心的培育,最终形成“一主两副”的经济中心格局。

2.科学规划建设雄安新区
一是提防雄安新区变“空城”。城市作为区域发展的高级形态,是在一定的产业和人口集聚条件下形成的,适度规模的产业集聚是城市形成的前提。国家对雄安新区的功能定位是“科技新 城——北京非首都功能疏解的集中承接地”,该定位方向之高端是目前国内其他新区所无法比拟的。然而,把雄安新区作为京津冀协同发展的重要突破和典型的政策区域,仅靠河北一省之力很难建成。主要难点在于:雄安新区建设的最大产业资源是国家,即央企、国家部委的事业单位、科研院所、高校等,其前期历史使命是承接北京非首都功能。鉴于北京巨大的社会福利效应,在现有管理架构下,很难按照市场配置资源来吸纳这些产业转移到雄安新区,若以央企为主的非首都功能向外疏解不顺畅,将很难使雄安新区形成有效的产业支撑,新城建设难免走上“空城”之路。

二是合理规划与协调雄安新区与周边区域的关系,实现雄安新区与周边融合发展。雄安新区致力于打造首都副中心、科技新城。对于保定等周边区域而言,应围绕其“科技新城”,结合自身发展基础和方向,与新区产业相呼应,如打造新区科技成果转化基地等,保证新区与周边区域生态环境经济社会发展一体化。

3.打造京津冀产业协作的有效载体
北京在推动形成世界城市的过程中,必须有经济基础较好的腹地,这样才有利于提升北京周边地区的经济能级,有利于产业结构优化升级和京津冀的产业协作。加强承接载体的统筹规划和布局,依托现有基础,科学布局、相对集中、功能有别、错位发展,依托现有产业协作基础,建设“7+8+N”的产业承接转移平台,形成“新区—省级重点承接平台—其他开发区(园区)”的机制。即以雄安新区、滨海新区、正定新区、北戴河新区、渤海新区、邢东新区、冀南新区7大新区为重点,以北京新机场临空经济区、曹妃甸协同发展示范区、武清协同发展示范区、正定高新技术产业开发区、北戴河生命健康产业创新示范区、张家口可再生能源示范区、衡水工业新区和承德高新技术产业开发区8个区域为支撑,其他省级开发区(园区)为补充。在市场机制作用下,有效发挥政府的引导和支持作用,促进京津冀产业有序转移和高效承接(安树伟,郁鹏,2017)。

4.协同治理大气污染
京津冀要实现主要大气污染物排放总量的大幅度减排,持续改善空气环境质量,仍然是一个艰巨、复杂、长期的过程。《北京市“十三五”时期大气污染防治规划》提出,到2020年,北京市PM2.5年平均浓度比2015年下降30%左右,控制在56μg/m3左右,空气质量优良天数比例达到56%以上。如果气象条件没有发生显著变化,对于京津冀的大部分区域来说,即使是在周边区域同时减排的前提下,依据“大气国十条”制定的污染物减排行动计划,也难以实现“大气国十条”要求的浓度目标(天津和河北的PM2.5年均浓度下降25%,北京的PM2.5年均浓度达到60μg/m3);如果周边区域不同时减排的话,几乎所有区域都难以实现“大气国十条”要求的浓度目标(石敏俊,2017)。河北经济发展水平严重滞后于北京和天津,靠自身力量治理大气污染有较大难度,解决河北的环境问题需要北京、天津的横向转移支付。短期内应以减少污染物排放总量为主,建立京津冀之间以生态补偿为目的横向生态转移支付机制。长期来看,要通过加强区域立法提升环境规制强度,并在大气污染治理过程中更多地引入市场机制,注重使用经济和法律手段(安树伟,郁鹏,母爱英,2016)。

四、促进京津冀协同发展的政策建议
1.促进京津冀协同发展政策由行政手段向法律手段和经济手段转变
为了促进京津冀协同发展,中央及各部委、各地政府部门相互间都出台了大量的规划、意见和建议,更多的是政府为主导的行政手段,而经济手段和法律手段近乎为零。法律手段和经济手段具有责权明确、稳定性的特点,能有效减少交易成本。京津冀区域政策的调控手段需要从以行政手段为主,尽快转变到以经济手段和法律手段为主,以保证政策手段的稳定性和持续性。

2.打破区域行政壁垒,实现产业高效协作
高效的产业协作平台需要良好的市场运行机制。对于京津冀而言,打破区域间部分行政壁垒、弱化政府因素对于资源的配置,更深程度地实现市场对资源配置的决定性作用,是实现区域产业良好协作状态的关键力量。打破区域间行政壁垒,意味着京津冀各地区行政主体,必须以市场力量为主,弱化政府的行政干预。按照各省市功能定位,合理规划产业布局。北京的产业发展要突出高端化、服务化、融合化、低碳化,充分发挥科技创新中心作用;天津优化发展高端装备、电子信息等先进制造业以及航空航天、生物医药、节能环保等战略性新兴产业;河北积极承接首都产业功能转移和京津冀科技成果转化,改造提升传统优势产业,大力发展先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业(国家发展和改革委员会,2016)。以此真正地实现资源优势互补、产业良性互动的局面。

3.转变经济发展方式,减少污染物排放总量
加快转变经济发展方式是推进京津冀地区可持续发展的重要之路,产业转型是降低资源环境负荷的有效手段之一,应积极发展低碳产业、特色产业,促进高技术、高附加值产业的发展。在已有经济发展基础上,加快转变经济发展方式,实现经济增长的低碳化。可以逐步提高核能、太阳能、风能、生物能等清洁能源和可再生能源在能源结构中的比重(陈晓春,胡婷,唐姨军,2010),实现近期污染物排放总量的减少。公众参与环境保护,对于治理京津冀环境问题也有重要的作用,构建一个公众对话平台,调动更多的社会力量来保护环境,也将会取得更好的效果。

4.提升京津周边中小城市能级
京津冀内部缺失具有“二传手”作用的城市。中小城市能级的提升,主要依赖于产业发展水平与集聚程度,京津冀中小城市产业发展要立足于自身资源优势发挥地方性的产业集群特征,同时也要合理承接北京非首都功能的产业转移,通过提升产业集聚功能,提升地区经济发展水平,进而起到吸纳人口集聚功能的作用。要加大对中小城市和小城镇基础设施与公共服务供给的财政支持力度,推动基础设施和公共服务在不同城区之间、城市与城市之间基本均等化。

5.探索建立京津冀利益共享机制
京津冀协同发展的关键问题是跨省级行政区中各行为主体的区域利益目标不一致,解决此问题的关键是建立三地利益协调共享机制。产业协作方面通过建立跨区域项目财税利益分配机制,推进跨区域项目合作共建;通过完善园区合作共建财税利益分配机制,支持各方共建,促进地区间加强合作,推进产业转移;通过建立“飞地经济”财税利益分配机制,促进飞地经济有序发展,缓解落后地区发展瓶颈制约;通过建立企业迁建财税利益分配机制,理顺迁入地、迁出地之间的利益关系,优化产业布局(安树伟,郁鹏,2017);在公共服务发面,也要建立京津冀三地的利益共享机制,比如建立医疗保险共享机制、义务教育一体化共享机制、人才共享一体化机制,最关键的是能够努力实现户籍一体化,从根本上助推京津冀地区提升公共服务均等化水平。
 
参考文献
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[2]国家发展和改革委员会.北京市以非首都功能疏解为核心,大力促进结构调整优化——京津冀协同发展工作进展宣传系列之一[EB/OL].http://www.rreca.com/news/ShowArticle.asp?ArticleID=2817,2016-12-04.
[3]孙明正,余柳,郭继孚,等.京津冀交通一体化发展问题与对策研究[J].城市交通,2016,(3).
[4]刘春成,白旭飞,侯汉坡.“双核”经济中心理论下的京津冀城市群发展设想[J].中国软科学,2008,(3).
[5]安树伟,郁鹏.推进京津冀产业协作[N].中国社会科学报,2017-03-01.
[6]石敏俊.《京津冀雾霾治理政策评估报告》的解读[EB/OL].http://www.360baogao.com/List_NengYuanCaiLiaoBaoGao/2017
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[7]安树伟,郁鹏,母爱英.基于污染物排放的京津冀大气污染治理研究[J].城市与环境研究,2016,(2).
[8]国家发展和改革委员会.京津冀协同发展十三五规划纲要[Z].2016.

 
 
The Implementation Effect and Prospects of the Strategic Synergetic Development of Beijing-Tianjin-Hebei
An Shuwei
Abstract:With the implementation of Beijing-Tianjin-Hebei Synergetic Development Plan over the past three years,the coordinated development level of Beijing-Tianjin-Hebei has increased continually. Although the coordinated development index has increased from 13.7 to 17.1 from 2013 to 2015,there exists many problems. In the future,Beijing-Tianjin-Hebei region should pay more attention on the development of sub-economic centres such as Tianjin and Shijiazhuang,plan and develop Xiongan New Area scientifically and build an industrial synergetic platform to realize the environment cooperative governance. The increasingly development of Beijing-Tianjin-Heibei needs steady and effective regulations: economic and legal policy control means should take place administrative means, break down the barrier of region administration to realize efficient industrial cooperation, change the way of economic development pattern for better environment, optimize the transport network and improve facilities, improve the status of small and medium-sized cities and build Beijing-Tianjin-Hebei interests-coordination mechanism as soon as possible.
Key Words: Beijing-Tianjin-Hebei; Synergetic Development; Effectiveness Evaluation
(责任编辑:文 锐)                                                
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