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区域经济

承前启后 改革创新 努力开创区域协调发展的新局面时间: 2019-01-28信息来源:《财经界》2011-08-01 作者:记者 吉喆 丁吉林 责编:qgy


“十一五”以来,中国的区域经济发展可谓亮点频现、精彩纷呈。在区域发展总体战略的指导下,国家相继出台了一系列区域政策和区域规划文件,推动了区域经济发展版图的进一步细化。这些区域规划和政策文件涵盖了全国的大部分省(区、市),有力地促进了各地区进一步发挥比较优势,推动了基本公共服务均等化进程,深化了区域合作和良性互动,加快了缩小地区发展差距步伐,极大地增强了区域发展的协调性。当前,我国经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出,区域差异扩大的趋势还未得到根本扭转,促进区域协调发展仍是“十二五”时期经济社会发展的一项重大而紧迫的任务。

我国区域问题有什么特殊性?我国的区域发展总体战略是如何形成的?“十一五”期间推动区域协调发展工作的特点是什么?国家出台区域规划和政策性文件的出发点和主要依据是什么?区域规划和区域政策有多少含金量?“十一五”期间实施区域发展总体战略的成效如何?如何处理好区域政策与宏观调控的关系?区域政策对破解现有体制机制难题发挥了怎么样的作用?新时期促进区域协调发展的基点和内涵是什么?“十二五”时期我国区域发展面临怎样的形势,主要困难和有利条件是什么?“十二五”时期促进区域协调发展的基本思路和总体要求是什么?“十二五”时期促进区域协调发展的重点任务是什么?为此,本刊记者釆访了著名经济学家、国家发展和改革委员会地区司司长范恒山。

财经界:我国的区域问题有什么特殊性?

范恒山:深刻认识世界区域问题的普遍规律和我国区域问题的特殊性,是我们研究提出解决区域问题基本思路和重大政策的根本依据,也是我们做好区域发展各项工作的重要前提。从世界范围来看,很多国家尤其是大国,在不同的历史时期都面临区域问题。归纳起来,主要有以下五类:

一是地区差距问题。这是最核心的区域问题,也是多种区域问题的综合反映。世界各国普遍存在着地区差距,只是地区差距的程度不同。二是落后地区发展问题。许多大国,甚至是富裕的大国也都存在落后地区。这些落后地区大多出现在传统农业地区、少数民族地区、边远地区、自然条件恶劣地区等。三是产业转型和资源枯竭地区问题。传统产业地区的经济衰退及其转型困难,是一些国家发展中面临的一个较难解决的区域问题。四是过度开发地区问题。当一个区域的经济活动过度集聚时,就会超出其资源环境承载能力,带来交通紧张、用地困难、人口过密、环境恶化、基础设施建设成本和商务成本过高等“膨胀病”。五是全球化背景下发达地区的竞争力问题。随着经济全球化进程的加快,提高发达地区竞争力,成为各国关注的重点问题。上述这些区域问题,概括起来实际上指的是促进区域协调发展问题,核心是缩小地区间存在的差距或者说缩小两极差距。受自然条件、资源禀赋、生产要素、创新能力以及民族、宗教、文化等众多因素的影响,一个国家、一个区域在一定程度上都存在着区域发展不平衡问题。区域发展不平衡包括很多方面,一般的,包括经济发展程度、公共服务水平、人均富裕程度等,从发展的角度看,还包括创新潜力、环境承载能力、发展的可持续性等,由这些差别产生的不平衡会带来很多问题。

调研:2011年6月,范恒山司长带队赴河南就中原经济区建设开展调研

这些区域问题对一国的经济发展、社会稳定、可持续发展和国家整体竞争力有着直接的影响。地区差距问题不仅是经济问题,也是政治和社会问题,不可等闲视之。地区差距过大常常会导致地区关系紧张,甚至带来社会冲突。值得注意的是,当地区差距过大问题与民族问题、宗教问题纠葛在一起时,往往成为一些国家社会动荡、甚至国家分裂的诱发因素。因此,世界各国均比较重视区域问题,釆取相应应对措施,通过实施有针对性的区域战略和区域政策,努力解决这些问题。

我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国,各地区的自然、经济、社会条件差异显著,区域发展不平衡是我国的基本国情。主要体现在:一是区域经济社会发展差距过大。尽管近年来我国区域发展差距加速扩大的势头有所减緩,但是从一个较长的时间周期来看,我国区域经济发展的差距仍然过大,而且呈继续扩大的态势。特别是居民收入水平和基本公共服务水平的区域差距依然显著。二是落后地区的发展仍然面临诸多困难。我国中西部欠发达地区、资源枯竭型城市和老少边穷地区经济社会发展面临的矛盾和问题更加突出。中西部欠发达地区经济基础薄弱,自我发展能力不强;资源枯竭型城市就业压力大,居民生活比较困难;一些特殊类型地区贫困问题突出,基本公共服务供给严重不足;部分地区生态环境恶化,经济发展与资源环境矛盾突出。三是区域无序开发问题依然比较突出。一些地区不顾资源条件和生态环境承载能力,盲目发展加工业、低水平重复建设,以及由此带来的地区封锁等问题,面对这些问题,必须釆取切实可行的区域政策予以解决。从政府角度讲,使人民享受大体均等的公共服务水平和实现共同富裕,是政府的责任。从群众角度讲,享受公共服务水平的差别和贫富悬殊太大,既会影响到他们的生活质量,也会影响到他们的心理状态和行为模式,进一步影响到推进社会经济活动的积极性和维护稳定的动力。因此,促进区域协调发展,从国家层面看,关系到经济社会的全面协调可持续发展,关系到能否建立起惠及所有人口的高水平小康社会,也关系到社会的和谐稳定。从地方层面看,关系到地方发展的水平和后劫,也关系到地方的繁荣与安定。概言之,促进区域协调发展,特别是缩小两极差别,于国家于地区来说,都是一件极为重要的事情。

财经界:我国的区域发展总体战略是如何形成的?

范恒山:新中国成立以来,在社会主义现代化建设的各个历史时期,中央都高度重视区域协调发展问题。我国的区域发展战略也经历了一个与时倶进、不断完善、不断丰富的过程,区域发展格局逐步趋于合理。区域发展战略的演进,大体经历了以下三个阶段。

(一)从建国初期到改革开放前,是我国工业布局由沿海向内地推进的阶段。为了改变旧中国遗留下来的工业基础薄弱、沿海与内地布局畸轻畸重的格局,同时,鉴于建国初期的国际政治环境和出于战备的考虑,当时工业布局的指导思想是,利用沿海的基础和适当利用外援,促使工业布局向内地推进,形成全国工业布局相对均衡、各大经济协作区自成体系,相互促进的格局。毛泽东同志在1956年的《论十大关系》中就明确指出:“沿海的工业基地必须充分利用,但是,为了平衡工业发展的布局,内地工业必须大力发展”。在这一战略思想指导下,这一时期的投资明显向内地倾斜。据统计,“一五”时期,内地的投资占全国总投资的46.8%,苏联援建的156个项目中,东北地区占37%、西北地区占22%。“三线”建设高潮的“三五”时期,内地的投资占全国总投资的64.7%。经过几十年的建设,内地工业产值占全国的比重由1952年的31.9%,提高到1978年的40.1%。理论界一般称这一阶段为生产力均衡布局或区域均衡发展阶段。这一阶段由于国家投资的地区布局由沿海转向内地,有力地推进了内地的工业化进程,使旧中国遗留下来的工业布局极不平衡的格局得到初步改观,直到现在,内地的发展都有赖于这个基础。但是,由于未能充分发挥沿海老工业基地的作用,国家投资的效益没有得到充分发挥。

(二)从改革开放初到上个世纪90年代中后期,是沿海地区率先发展阶段。党的十一届三中全会作出了将全党的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的重大决策,我国经济社会发展进入一个新的阶段。当时,区域发展战略要优先解决的问题是,如何通过扩大开放,加快发展。根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来,逐步实现共同富裕”和“两个大局”的战略思想,通过设立经济特区、开放沿海城市等一系列对外开放措施,形成了沿海地区先走一步、率先发展,进而带动内地发展的格局。1978~1995年,沿海地区吸引外资占全国吸引外资总额的84.7%,基本建设投资占全国的比重也明显提高,沿海地区的生产总值年均增长11.6%,比内地高2.1个百分点。与此同时,国家也逐步加大了对贫困地区和少数民族地区发展的扶持力度。理论界通常把这一阶段称为梯度推进或不均衡发展战略阶段。沿海地区的率先发展,加快了我国改革开放进程,使我国的经济实力迅速上升,缩小了与发达国家之间的差距,为上世纪末实现国内生产总值比1980年翻两番的战略目标,以及人民生活达到小康水平作出了巨大贡献。但是由于发展基础和条件的差异以及其他原因,使东部地区与中西部地区发展速度的差距逐步扩大,差幅最大的“八五”时期,东部地区生产总值的平均增幅,比中西部地区高5个百分点。

(三)从上个世纪90年代中后期到现在,是我国区域协调发展总体战略初步形成并不断完善的阶段。90年代中期,针对地区差距带来的突出矛盾,根据邓小平同志关于“两个大局”的构想,党中央审时度势,统揽全局,适时作出了完善区域发展战略的重大决策。江泽民同志在十四届五中全会上的讲话中指出:“应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针”,“从‘九五’开始,要更加重视支持中西部地区经济的发展,逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度,积极朝着缩小差距的方向努力”。1994年国家颁布实施了“八七”扶贫攻坚计划,1999年中央做出了实施西部大开发战略的决策,2003年中央决定实施振兴东北地区等老工业基地的战略。党的十六届三中全会以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了树立和落实科学发展观,构建社会主义和谐社会等重大战略思想,进一步明确了促进区域协调发展必须长期坚持的指导思想和奋斗目标。2006年4月,中央发布了《关于促进中部地区崛起的若干意见》。至此,国家关于区域发展的战略体系初步形成。随后,中央明确将其概括为区域发展总体战略。一般简称“四大板块”战略,即推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的格局。与此同时,根据中央的建议,“十一五”规划纲要提出了推进形成主体功能区的基本思路和方向,明确根据资源环境承载能力和发展潜力把不同地区划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型的区域。为了进一步增强区域政策的针对性、有效性和可操作性,遵循区域发展总体战略,着眼于一手抓推动发达地区加快转变经济发展方式、增强辐射带动能力,一手抓帮助欠发达地区尽快补齐发展“短板”、加快发展步伐,“十一五”时期,国家相继出台了一系列区域规划和区域政策文件,推动了国家区域经济发展版图的进一步细化。刚刚通过的“十二五”规划《纲要》对促进区域协调发展作了新部署,并明确提出实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化。随着这些重大战略的实施,区域差距扩大的趋势得到有效遏制,区域发展的协调性不断增强。数据表明,“九五”、“十五”时期,东中西经济增长速度差别已大大缩小,而“十一五”后期,中西部地区和东北地区的增长速度已超过东部地区,实现了根本性转变。

财经界:“十一五”时期推动区域协调发展的工作有什么特点?

范恒山:“十一五”以来,国家不断丰富完善区域发展总体战略,在继续实施鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略的基础上,又提出了促进中部地区崛起战略,形成了完整的国家区域发展总体战略。但是,西部开发、东部振兴、中部崛起和东部率先的四大板块区域战略,虽然从整体上讲是基于一定的空间尺度确定的,但是由于其空间尺度仍显得过大,相关思路和配套政策存在针对性、有效性和可操作性方面的问题。在每一个板块内部,不同地区间在自然地理、发展阶段、民族文化等诸多方面也存在一定程度的差异,有的甚至差别很大。为了更好的发挥地区比较优势,我们充分考虑各地实际特点,在四大板块战略的指引下,进一步缩小政策的空间尺度,立足于以经济区域为基点,釆取综合性的手段,推动形成因地制宜的“一区一策”,这样就有了近五年在国家战略指导下的区域规划和区域政策的出台。具体地来看,“十一五”时期推动区域协调发展的工作有如下特点:

第一,从立足于行政板块、依靠各地区行政主体单独推动,逐步向立足于经济区域、依靠各地区行政主体协调一致、各种经济社会组织齐心协力共同推动转变。实现这个转变,能够促使资源要素在更大范围内优化配置与有效利用,从而大大拓展地区行政主体配置资源要素的范围,提高其配置资源要素的能力与质量;能够真正实现区域功能分工,更好地发挥地区比较优势,推动产业结构乃至经济结构不断调整升级,提高经济发展的整体竞争力;能够真正打破地区封锁、市场分割,防止恶性竞争,有效消除地方政府基于本位利益而产生的一些非规范行为。

第二,从空间尺度过于宽泛、支持意向较为笼统的政策安排,逐步向空间尺度相对适宜、合理体现地方实际特点、可操作性较强的政策措施转变。这些年,国家分别基于东、中、西部和东北四大区域形成了区域发展总体战略。近两年,又提出了推进形成主体功能区的思路,不断缩小了区域政策指导的地理空间,从而不断增强了区域政策的针对性和可操作性。但中国地域广大,情况千差万别,仍然需要进一步细化地理空间尺度,进一步增强区域政策的地区特色和针对性。

第三,从主要依赖行政体制及相应的行政手段与力量推动,逐步向运用区域政策、区域规划、区域法规、区域合作等经济法律手段和市场力量推动转变。这是发展社会主义市场经济、建立完善的社会主义市场经济体制的内在要求,也是增强促进区域协调发展能动性和有效性的需要,也有利于提升针对性,更加符合不同地区的实际。

第四,从就事论事的单项操作推动,逐步向标本兼顾的综合治理推进转变。区域发展的速度、质量和可持续性,受到多种多样的因素影响和制约。从范围看,既有陆地,又有水域,还有大气空间;从内容看,既涉及城市和农村,又涉及经济和社会,还涉及人与自然,甚至还涉及到国际环境;从着眼点看,既要追求增长速度,还要转变发展方式,既要考虑当前,还要注重长远,既要提升发展水平,还要改善生活质量;等等。因此,必须用宽广的眼光,用系统的思维,用综合的办法来谋划和推动区域发展。

第五,从着力推进陆域开发的发展方式,逐步向坚持陆海统筹的全面开发模式转变。这既是科学规划空间布局和拓展经济发展潜力的需要,更是一个国家综合实力增强的体现。实现陆域开发与海域发展一体推进,是基于多年发展积累,我国经济实力、科技能力和开发水平达到一定高度后才能做到的。进一步地,能够真正实现陆海统筹发展特别是独立开发海洋,这标志国家整体实力和国际地位的大大提升,体现了国家的主权和尊严,也是保障经济社会长远发展和国家安全大局的客观要求。因此,既要深入推进陆域开发开放,努力破解制约发展的难题,又要全面加强海域综合管理开发,增强可持续发展能力。

财经界:国家出台区域规划和政策性文件的主要出发点和依据是什么?

范恒山:国家出台区域规划和政策性文件是有选择、有依据、有目标的。研究制定区域规划和政策文件的出发点主要集中在两个方面一是围绕促进区域协调发展,缩小地区发展差距,推进基本公共服务均等化;一是围绕落实国家重大发展战略,推动国民经济社会又好又快发展,不断增强可持续发展能力。概括地讲,制定出台这些区域规划和政策性文件,主要依据以下三个方面:

一是基于加快重点地区发展。这包括加快条件较好地区开发开放和促进欠发达地区特别是少数民族地区加快发展。前者的意义在于培育形成新的经济增长极,辐射带动和支持其他地区发展。已经出台的国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见、国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划等,都属于这一类。后者的意义在于解决区域协调发展的瓶颈制约,加快缩小两极差距,增进民族团结和社会和谐。已经出台的国务院关于进一步促进新疆、西藏、宁夏、广西、内蒙、青海等省藏区、经济社会发展的若干意见等,都属于这一类。

二是基于落实国家重大发展与改革战略。近些年来,为转变发展方式,实现科学发展,国家陆续提出了一系列的重大发展战略,如构建“两型社会”、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展等。落实这些战略具有很大的挑战性,需要大胆进行探索和试验,为面上推开提供经验和范式。近年来出台的许多规划和文件就是基于此研究编制的。如围绕加快转变经济发展方式,出台了支持长三角地区改革发展的指导意见、长三角地区发展规划和珠三角地区改革发展规划纲要;围绕推进国家资源节约型和环境友好型社会建设战略制定了武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革实验区方案、黄河三角洲高效生态经济区发展规划、江西鄱阳湖生态经济区规划着眼于促进区域联动、优化提升产业结构,批复实施了皖江城市带承接产业转移示范区规划;围绕促进城乡协调发展、探索统筹城乡发展的体制机制,出台了成渝经济区规划、重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案;为实现陆海统筹,拓宽国民经济发展空间,国家批复了山东省、浙江省和广东省海洋经济发展试点规划,并设立了首个以海洋经济为主题的浙江舟山群岛新区。

三是基于深化区域合作与对外开放。推进区域合作、扩大对外开放,有利于充分利用国际国内两个市场,拓展我国经济发展的空间和潜力,有利于推动沿边沿海地区进一步发展,形成新的增长极。选择若干有条件的区域,通过国家政策支持,打造合作开放的新平台,是全面提升我国经济发展水平和国际竞争能力的需要。广西北部湾经济区发展规划,是基于把北部湾打造成为与东盟全方位合作的前沿阵地而编制的。国家支持云南加快建设面向西南开放的桥头堡文件,是基于深化与东南亚、南亚合作而制定的。中国图们江区域合作开发规划纲要,则是基于深化东北亚开放合作而编制的。江苏沿海地区发展规划和江苏国家东中西区域合作示范区建设总体方案,一方面是基于南北联动、协调发展,另一方面则是基于发挥连云港作为欧亚大陆桥的桥头堡作用而编制的。而海峡西岸经济区的建设,则是基于加强两岸合作交流、促进实现祖国和平统一大业而编制的。

财经界:区域规划和区域政策有多少含金量?

范恒山:区域规划和区域政策从国家层面对地方发展提出了总体思路,明确了发展的重点方向和重大任务,并赋予了一系列有针对性的重大政策和先行先试举措,具有很高的含金量。主要体现在以下几个方面:

一是区域规划和区域政策充分发挥了地区比较优势,挖掘了当地发展潜力。我国地区间地理自然条件各异,发展历史和基础不一,这客观上要求各地区要充分发挥比较优势,建立各具特色的产业体系,减少重复建设和盲目竞争,形成合理的地域分工协作格局。区域规划和区域政策就是依据各地区的资源优势和禀赋条件,基于全局视野来谋划各地发展的。这样做,可以使各地区扬长避短,优化国土空间开发布局,加快培育新的经济增长级,增强区域整体的竞争力。这样做,可以避免“一刀切”政策下,在调控经济过热时,对包括落后地区在内的所有地区都实行限制发展政策,造成越调控越落后。这样做,还能够通过发挥地区比较优势,实现错位发展,从而避免经济在大起大落中循环反复,真正实现国民经济平稳较快发展。

二是区域规划和区域政策从宏观层面进行顶层设计,体现了国家级的先进理念。区域规划和区域政策是国家基于全局、着眼长远进行的顶层设计,是国家总体发展战略和思路的具体化。在研究制定区域政策和区域规划时,充分考虑了我国经济社会发展中面临的战略性和阶段性重大问题,从区域视角提出了应对宏观层面遇到的各种挑战和潜在风险的相应政策措施。同时,这些区域政策和区域规划,都是由国家各部委和有关科研单位在深入调研的基础上,经过反复研究、论证而形成的。这批参与规划方案研究设计的团队,集中了一大批各行各业国家级水平的优秀人才,汇集了最高智慧,体现了最新理念,是举全国之力、汇全国之智帮助地方理清发展思路、指明发展方向的有益实践。

三是区域规划和区域政策提出了发展思路和有针对性的政策,探索了发展的新模式。促进区域协调发展不仅需要基于国家整体考虑的统一的政策措施,更要有基于各地不同实际情况的区域政策。近年来,国家通过制定区域政策和区域规划,一方面体现国家的战略意图,为各地区提供切合当地实际的发展思路,另一方面也针对各地不同的发展水平,提出切合地方实际的政策和项目,把全国的宏观政策变成了针对性很强的区域政策,通过鼓励和支持地方先行先试,充分发挥了示范带动效应,在不断探索中形成了促进各地经济又好又快发展的新模式。上海浦东新区、天津滨海新区和重庆“两江新区”的建设和发展正是这种新模式的成功范例。

四是区域规划和区域政策形成了强大的国家品牌效应,有效集聚了大量的资金、技术、人才等资源要素。近年来,几乎每一个区域规划和政策性文件的出台,都会受到传媒的高度聚焦,都会受到国内外的密切关注,都会引起资本市场的积极反映,区域问题及其政策导向成为了与百姓生活息息相关的一件大事。这些上升为国家层面的区域发展战略,短期内为目标区域集聚与整合了大量的人力、物力、智力、财力,起到了凝聚人心、积聚人气、激发活力的重要作用,成为了国内外企业投资兴业的风向标和导航仪,在促进区域经济社会发展方面产生了明显的成效,形成了一批社会各界广泛认可的国家品牌。比如:安黴皖江产业转移示范区仅仅设立1年多时间,发展速度都十分喜人,2010年,皖江示范区累计开工建设项目25021个,年内完成固定资产投资8580亿元,分别较上年增长12.43%和31.34%,就取得骄人成绩。正是如此,区域发展战略已经成为地方党委和政府推介本地发展优势、推动地方经济社会发展的重要手段。

五是区域规划和区域政策为地方发展提供了新载体和平台,成为发展的新亮点和新支撑。建设各种类型的经济区是区域规划和区域政策的一项主要内容。根据东、中、西部的不同发展需求,以及沿海、内陆和沿边各地所处的不同发展阶段和不同的地域特点,国家出台的区域政策和区域规划文件分别提出了支持设立各类海洋经济区、产业转移示范区、东中西区域合作示范区、区域协调发展试验区、边境经济合作区和跨境经济合作区等。这些经济发展新平台的建设,成为推动地方发展的重要基点,成为引领区域经济发展方向的旗舰,极大推动了区域经济的跨越发展。区域政策和区域规划积极鼓励整合和利用各地博览会、贸易洽谈会、招商会、联谊会等多种方式开展区域合作,促进区域经济合作不断深化,以实现共同利益的最大化。

财经界:“十一五”时期实施区域发展总体战略的成效如何?

范恒山:“十一五”时期,我国改革开放和全面建设小康社会取得了重大进展,国家面貌发生了新的历史性变化,而区域发展成为其中最为耀眼的亮点之一,可谓硕果累累、精彩纷呈。这五年,国家促进区域协调发展的政策力度前所未有,各地对地区发展战略研究与实施的重视程度前所未有,地区经济工作所发挥的影响和作用前所未有。在各个方面特别是区域战略和区域政策的有力推动下,区域经济发展取得了前所未有的巨大成就。主要表现在:

一是区域发展总体战略不断完善,区域发展空间格局得到优化。“十一五”以来,国家在继续实施鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略的基础上,又提出了促进中部地区崛起战略,形成了以“四大板块”为主体的区域发展总体战略。但从空间尺度上说,“四大板块”的划分仍然过大,板块内部不同地区之间在自然地理、发展阶段、民族文化等诸多方面还存在不少差异,比如,西部地区就包括12个省区,土地面积占全国的71.5%。有鉴于此,国家从实际出发,大力推动经济区建设,实行“一区一策”,出台了一系列具有较强针对性、务实性和可操作性的区域规划和政策文件。这些规划和文件的出台实施使得区域发展总体战略不断完善,区域空间格局不断优化,区域空间尺度合理缩小,政策差别化不断加大,措施针对性不断增强,含金量逐步提高,有力地推动了我国经济区域发展版图不断细化,为促进区域协调发展和经济社会又好又快发展发挥了重要作用。

二是区域经济增长格局发生重大转变,区域发展协调性显著增强。长期以来,中西部地区经济增长速度一直落后于东部地区。在国家区域发展总体战略的指引下,随着区域政策体系的不断完善,特别是对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区政策支持力度的不断加强,中西部地区经济增长速度落后于东部地区的格局得到了扭转。2007年,西部地区经济增长速度达到14.6%,首次超过了东部地区的14.4%;2008年和2009年以后,中西部和东北地区全面加速,西部、东北和中部地区生产总值分别增长12.4%、13.3%、12.2%和13.4%、12.6%、11.6%,连续两年超过东部地区11.1%和10.7%的增速;2010年东部、中部、西部和东北生产总值分别增长12.3%、13.8%、14.2%和13.6%,中部、西部和东北增速分别比东部地区高1.5、1.9和1.3个百分点。这是一个具有重大历史意义的转变,多年以来我们期盼的结果得以实现。速度指标虽然不是根本性指标,但这一象征性指标的改变,为公共服务水平和人均可支配收入等地区实质性差距缩小打下了坚实基础,在促进区域发展进程中具有标志性意义。

三是新的增长极不断涌现,有力地支撑了内地经济平稳较快发展。近年来,在区域政策的强力推动下,新的区域增长极不断涌现,区域发展活力不断增强。2008年以来,尽管受国际金融危机影响,但是内地GDP仍保持了较快的增速,这来自于各地的平稳较快发展,更来自于重点地区的支撑和辐射作用。实践证明,凡是有国家规划和文件指导的重点地区,经济增长速度均明显高于所在省区及全国平均水平,在全国开发开放格局中的地位明显提升,这为有效应对国际金融危机冲击,避免经济大起大落和保持经济平稳较快发展发挥了重要支撑作用。一方面,在区域政策的积极引导下,长三角、珠三角、京津冀等传统发达地区产业结构不断优化,自主创新能力显著增强,经济质量明显提升,辐射带动作用进一步发挥,继续发挥经济增长的引擎作用。例如:在国家战略的推动下,天津滨海新区发展势头强劫,从2006到2010年连续五年实现超过20%的增长,2010年地区生产总值增长更高达25.1%,带动天津市地区生产总值增长17.4%,增速位居全国第一。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》实施两年多来,珠三角经济在调整转换中迅速恢复增长,支持广东经济社会发展加快回升向好,在十分严峻的环境条件下,2009年全省地区生产总值实现了同比增长9.5%的好局面,2010年地区生产总值更是实现了12.2%的强劫增长。另一方面,在区域政策的有力支持下,中西部地区培育形成了广西北部湾地区、安黴皖江城市带、重庆“两江新区”等一批新的经济增长极,成为有效抵御国际金融危机的中流砥柱,为国民经济可持续发展提供了持久动力。例如:广西北部湾经济区经济发展大大提速,连续五年地区生产总值增速超过15%,2010年达15.6%,超过广西全区近2个百分点,比全国平均水平高5个百分点。重庆“两江新区”和安黴皖江产业转移示范区仅仅设立1年多时间,就取得了骄人成绩。2010年,“两江新区”地区生产总值增速达23%,比全市增速高5个百分点;2010年,皖江示范区累计开工建设项目25021个,年内完成固定资产投资8580亿元,分别较上年增长12.43%和31.34%,地区生产总值同比增长16.3%,高出全省1.8个百分点。与此同时,在区域规划和政策的引导下,东部地区一些发达地区加快转变经济发展方式,大力推进经济结构战略性调整,着力增强自主创新,发展质量和效益明显好于其他地区。

四是区域合作广度深度不断拓展,经济一体化进程大大加快。国家规划覆盖的地区,区域合作和一体化发展进程都比其他地方要快。近两年来,按照珠三角地区改革发展规划纲要的要求,珠三角地区围绕推动“深莞惠”、“珠中江”及“广佛肇”三个经济圈建设,大力推动珠三角9个城市从基础设施到要素流动、环境保护、社会管理的一体化,特别是广州和佛山,正在朝着实现同城化的目标迈进。以贯彻长三角地区指导意见为契机,长三角地区大力推进一体化进程,推动在综合交通、科技创新、市场体系、生态环保、公共服务等重点领域实现联动发展。京津冀都市圈在战略规划、产业发展、政策法规等方面积极沟通和衔接,不断加快合作步伐。晋陕豫黄河金三角、成渝地区、郑汴地区、西咸地区等从地方实际出发大胆探索一体化发展路径,取得了积极进展。

五是特殊地区发展受到空前重视,边疆稳定和民族团结得到巩固。加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区是我国区域协调发展的重点和难点,得到了党中央、国务院的高度重视。其中,特别是西藏和新疆问题事关国家核心利益,推动西藏和新疆跨越式发展和长治久安,具有特殊重要的战略意义。面对新的形势,中央先后召开了新疆、西藏工作座谈会,研究制定了全方位扶持政策措施,对口支援西藏、新疆的工作力度得到进一步加强,全方位对口支援体系基本形成。这些强有力的措施,极大地惠及了西藏、新疆等地各族群众,有力地推动了当地经济社会加快发展,进一步促进了民族团结和边疆巩固。

六是区域开发秩序进一步规范,可持续发展能力得到增强。为进一步优化空间开发新格局、实现可持续发展,国家根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类功能区,并明确针对不同功能区发展的政策导向,进一步规范开发秩序,按照优化结构、集约开发、协调发展和陆海统筹的原则,逐步推动人口、经济、资源环境相协调。

财经界:如何处理好区域政策与宏观调控的关系?

范恒山:“十一五”期间,按照中央区域发展总体战略部署,着眼于缩小地区发展差距、促进国民经济又好又快发展,国家相继出台了一系列重大区域规划和政策文件。作为宏观调控政策的重要组成部分,这些区域规划和政策文件实现了国家意志与地方发展思路的有效对接,体现了政策统一性与针对性的良好结合,在宏观调控中发挥了特殊的作用,取得了积极的效果。一方面,由于符合地方实际需要,有利于发挥地区比较优势,从而大大激发了地方加快发展的积极性、主动性和创造性,促进形成了各地区你追我赶、争相奋进的发展局面,带来了一个个新增长点的出现和整个地区经济活力的提升;另一方面,由于体现了国家改革发展战略的要求,符合宏观调控的正确指向,从而实现了区域发展和国家整体发展的有机统一,促进了区域协调发展和国民经济平稳较快发展。

历史经验告诉我们,宏观调控的有效性,不仅取决于调控内容的科学性,也取决于调控方式的适宜性。宏观调控只有符合地方实际,才能落到实处、收到实效。宏观调控环境与对象的不断变化,要求我们与时倶进地完善调控的思维和方式。国家促进区域协调发展釆取的一系列重大举措及所产生的显著成效,给我们从思想上进一步深化对中央和地方关系的认识、从操作上进一步完善对地方发展的指导方式带来了一些新的启示。国民经济是各地区经济的总和,地区经济是国民经济的有机组成部分,国民经济的又好又快发展有赖于各地区经济的又好又快发展。从根本上说,中央和地方是一个利益整体,国家的调控意志与地方的发展意愿是一致的。由此我们体会到,宏观调控的一个重要立足点,应该是要在体现国家整体布局、统一安排的前提下,高度重视各地的实际差异和客观需要,基于发挥地区的比较优势,实施分类指导,实行区别对待。这就要求我们在谋划国家战略、思考全局问题和实施宏观调控时,充分考虑地方的想法,兼顾地方的需要。与此相应,在操作上要更加注重方式的灵活性和适宜性,特别是注重通过发展规划、配套政策和组合项目等方式,把全局性重大改革发展战略及明确的宏观调控要求寓含到地方的发展思路和项目建设之中。这样更有利于地方认真贯彻国家的总体战略意图,保障中央各项政策的顺利落地和有效实施。因此,我们要积极主动地帮助地方谋划发展思路、制定发展规划、细化发展措施。通过改善对地方发展的指导方式,增强宏观调控的有效性。

概括地说,在实施宏观调控中,要更加重视地方合理的利益诉求,更加重视为地方发展出主意想办法,更加重视解决地方的实际问题,通过适宜的手段把推进一体化发展和发挥区域比较优势结合起来,把体现国家战略意图和解决地方实际问题结合起来,把实现国民经济持续平稳较快发展和激发地方发展活力结合起来。通过这些,把中央一个方面地积极性变成中央和地方两个积极性,寓管理于服务、约束于支持、规范于引导之中,切实保障国家各项战略部署有序有效实施。

财经界:区域政策对破解现有体制机制难题发挥了怎么样的作用?

范恒山:这几年的实践表明,宏观调控政策的空间指向越合理、越体现区域特点,就越实在、越具可操作性,作用也就越明显。区域政策不仅充分发挥了地区比较优势,有力地推动了地方经济发展,而且破解了一些现有体制难以解决的关键难题,丰富和完善了国家宏观调控手段和路径。

一是区域政策有利于实施分类指导,解决重复建设,充分发挥各个地区的比较优势。由于区域政策立足于从各地实际出发,很大程度上体现了区域比较优势,从而有利于实现区域合理分工,避免恶性竞争,减少低水平重复建设。以发展金融业为例,过去内地很多城市都提出建设金融中心,通过区域规划的定位,明确上海建设国际金融中心,广州、深圳配合香港国际金融中心错位发展的金融服务业,重庆、成都等建设区域性金融中心。这样就减少了盲目定位和重复建设。

二是有利于发挥较好地区的辐射带动作用,促进欠发达地区的跨越式发展,加快缩小区域差距。对不同地区釆取差别化政策这是区域政策的根本要求。对较发达地区,区域政策着力通过鼓励先行先试、自主创新等,推动这些地区更加注重优化发展质量和提高发展效益;对欠发达地区,区域政策着眼于加大横纵向的支持与帮扶力度,与此同时,扶持地方充分挖掘资源优势,培育自我发展能力,尽快促进老少边穷地区加快脱贫致富步伐,这样就能加快缩小地区差距的步伐。这些年,区域增长格局的根本变化,为此提供了强有力地的佐证。

三是有利于把国家意志与地方发展思路有效对接,真正把国家战略落到实处。区域政策既体现了国家战略的要求,又紧密结合各地实际,特别是注重通过发展规划、配套政策和组合项目等方式,把全局性重大改革发展战略及明确的宏观调控要求寓含到地方的发展思路和项目建设之中,以服务代替管理、以支持代替约束、以引导代替规范,有利于地方认真贯彻国家的总体战略意图,保障中央各项政策的顺利落地和有效实施。

四是有利于合理体现地方发展的利益与要求,充分发挥地方改革发展的能动性、主动性和创造性。区域规划和文件是从地方实际出发,基于发挥当地比较优势而研究制定的,并赋予了一些具有含金量的支持政策。这一特点,使得区域规划和文件的贯彻与地方发展紧紧连在一起,从而使扎实地和创造性的实施成为了地方政府自觉的行动。珠三角地区改革发展规划纲要的实施就是其中的典范之一。两年多来,广东产生和推出了很多创新做法,大力推动规划纲要的落实,取得了良好的效果。

五是有利于确保地方发展思路与政策措施的连续性和稳定性,做到一张“蓝图”贯到底。由于干部任期制度、政绩考核办法、财税制度和投融资体制等方面的原因,容易造成一些政府的短期行为。国家区域战略的出台就可以有效避免换一个领导改变一次思路,换一届班子重绘一次蓝图的格局,保持发展思路的连续性和有效性,使得好的规划蓝图能够一以贯之。

六是有利于避免“一刀切”造成的经济在大起大落中循环反复,真正实现国民经济平稳较快发展。区域政策就是因地制宜、有保有压。这样做就能够避免“一刀切”,适当熨平经济运行的波动幅度,不至于不区分各地区的发展阶段和实际情况,在调控经济过热时,对所有地区都实行限制发展政策,在刺激经济发展时,对所有地区都鼓励加快发展,避免经济在过热和过冷之间循环往复,避免经济发展的大起大落。

财经界:新时期促进区域协调发展的基点与内涵是什么?

范恒山:区域发展的重要作用日益凸显,内涵和特点也在与时俱进。必须突破束缚、更新理念、创新思维,以更宽广视野、更开放思路,来深刻认识促进区域协调发展的基点一是既要看到解决区域问题的重要性和紧迫性,又要看到从根本上解决这些问题的长期性和复杂性。要认识到,解决区域不平衡问题事关全面建设小康社会,事关民族团结、边疆稳定和和谐社会建设,事关每一个老百姓的福祉,必须把它摆在经济社会发展的重要位置,釆取切实可行的措施加以解决。同时,也要看到,造成区域问题的原因是多方面的,区域问题的出现也是长期积累的。因此,实现区域协调发展是一个长期的历史过程和巨大的系统工程,不可能一蹴而就,需要持之以恒地进行努力。二是促进区域协调发展实际效果的进程快慢,取决于我们的工作思路和工作方式。合理有效的工作思路和工作方式是决定工作质量和效率的关键。区域发展工作千头万绪、包罗万象,工作方式不恰当,就很难打开局面、推动工作取得实际成效。这几年,我们明确区域协调发展主线,确定了“抓两头、带中间”、“按经济区域推动”等一系列有效的工作思路,并分解落实到具体的重点任务。实践证明,这些做法是切实可行、有效有力的,不仅区域协调发展工作取得了重大进展,而且对国民经济社会发展的贡献和影响也日益增加。三是要在把握总体目标前提下设定阶段性目标。要从我国国情和现阶段的具体实际出发,把握好促进区域协调发展的内涵或“协调”的标准,既不能降低标准,也不能不切实际地超越阶段要求过高。保持工作操作始终有压力,同时又不好高骛远、一步一个脚印,不在某种阶段形成脱离实际的目标,把目标搞得很高,超越历史阶段。

基于此,要与时倶进地把握区域协调发展的内涵。当前社会上对区域协调发展的内涵有着不同的理解。比如,对衡量区域差别的主要标志问题,有的认为主要应看各地区的经济总量,有的则认为主要应看人均生产总值,还有的认为,公共服务是区域协调发展的

重要内容,衡量区域间是否协调发展,不仅要看经济发展的总量和人均水平,更重要的是看基本公共服务均等化的程度。我们认为,这些看法都有一定道理,但都不够完整准确。根据科学发展观的要求,全面把握区域协调发展的内涵,必须坚持以人为本,必须体现全面协调可持续发展,必须有利于构建社会主义和谐社会。从内涵上看,区域协调发展至少应包括以下五个方面

一是各地区人均生产总值差距应保持在适度范围内。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标,在一定程度上反映着地区间发展的协调性。不能把促进区域协调发展,简单地理解为缩小地区间生产总值的差距,这实际上也是做不到的。随着人口的流动和欠发达地区的经济发展,各地区人均生产总值的差距是可以缩小的。现阶段我国在这方面的主要任务是,遏制地区间人均生产总值扩大的趋势,使之保持在一定的限度内。

二是各地区群众能够享受均等化的基本公共服务。基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这种服务不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。

三是各地区比较优势能得到合理有效的发挥。不同地区有着不同的比较优势,只有各地区的比较优势充分发挥了,才能实现全国整体利益的最大化。消除区域间的利益冲突,实现区域间的优势互补,互利互惠,是促进区域协调发展的重要内容,也是衡量区域协调发展程度的重要标志。因此,在实际工作中,应努力促进各地区特色经济的发展,提高地区竞争力,加强区域合作。

四是各地区人与自然的关系处于协调和谐状态。各地区的经济发展,必须充分考虑本地区的资源环境承载能力,以不破坏生态环境为前提。我国生态环境整体上比较脆弱,许多地区的经济和人口承载能力不强,既要促进欠发达地区的经济发展,努力缩小地区差距,同时也要做到开发有度、开发有序、开发可持续,切实保护好生态环境。

五是不同地区之间形成优势互补、互利共赢的良性互动机制。以政府为主导、市场为纽带、企业为主体,注重发挥市场配置资源的基础性作用;注重发挥各区域比较优势;注重深化体制机制创新,优化区域合作发展环境;注重统筹兼顾,有效协调区域合作中各种利益关系,不断拓展区域合作领域,丰富区域合作方式,以区域一体化发展、承接产业转移和对口支援等为重点推动区域合作向纵深发展。

财经界:“十二五”时期我国区域发展面临怎样的形势?面临的主要困难和有利条件是什么?

范恒山:“十二五”时期,是我国全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,也是促进区域协调发展的关键阶段。从总体上看,不平衡、不协调、不可持续仍然是当前和今后一个时期我国经济社会发展中面临的突出问题,其中区域发展不平衡问题显得尤为突出。总的看,“十二五”时期,区域发展面对的国内外环境十分复杂,区域发展面临的任务仍然十分艰巨。我们必须站在更高的视野思考,运用系统的思维谋划,釆取综合的办法来予以推动。

区域发展的外部环境存在不确定性。受国际金融危机影响长期存在,市场一体化深入发展等的制约,区域发展面临严峻的外部环境。从国际看,经济全球化和区域一体化的深入推进,虽然总体上能使世界受益,但由于实力不一、发展阶段不同,各国所获取的利益并不相同,且落后国家往往在这一过程中处于被动地位,其利益容易受到损害。而在激烈竞争中导致的国际贸易保护主义的抬头,将进一步形成国际市场需求的不稳定性,这种状况,对仍属于发展中国家的我国的整体发展将带来复杂影响,也必然对我国各地区发展,从而对促进区域协调发展形成挑战。从国内看,受自然地理差异与历史发展基础影响,在市场竞争中形成的资源要素向发展水平较高地区的进一步集中,在城乡二元结构环境下工业化、城镇化的深入发展形成的城市、工业通过直接和间接形式对农村、农业利益的进一步侵占,以及资源环境承载能力制约日益加剧下,中西部地区面临着加快发展速度与优化经济结构,实现科学发展的双重压力,所有这些,都给缩小地区差别,促进区域协调发展增加了变数和难度。

区域发展本身仍然存在许多深层次矛盾和问题。尽管区域发展取得了突出成绩和突破性进展,但一些根本性问题并没有得到解决。一是地区经济发展差距仍在扩大。东中西地区经济增长速度格局的扭转使区域差距扩大的势头得到一定程度的遏制,但并没有根本改变区域差距扩大的趋势。从人均GDP来看,2005年到2009年东部地区与西部地区的人均GDP之比有所缩小,但是绝对值的差距从14885元扩大到22129元。从省份情况看,2005年到2009年,最高的上海市与最低的贵州省人均GDP之比,从10.2:1缩小到7.7:1,但是人均GDP的差距从46622元扩大到68680元。从各个地区的经济总量看,2009年东部地区的GDP总量占到全国的53.7%,比2005年降低了2.5个百分点,但是东部地区总量比西部、中部和东北部总量的和差距从22061亿元扩展到27109亿元。一些特殊困难地区发展任务仍然很重,如新疆南疆、青藏高原东缘、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区和秦巴山~六盘山区等地处西部的集中连片贫困地区人均地区生产总值仅相当于全国平均水平的1/4,相当于西部平均水平的40%。二是地区间公共服务水平差异明显。发展速度是标志性指标,而实质性指标是公共服务均等化程度和人均财富状况等。缩小地区差距重要的是缩小公共服务水平的差距,城乡居民人均收入的差距。目前,我国中西部一些地区群众的居住条件比较简陋,教育、卫生等基本公共服务设施仍然落后,不同地区人民享有公共服务的程度还存在着差别,机会也未能实现完全均等化。三是区域无序和不良竞争仍然存在。受责任、体制、比攀等各种因素驱动,以行政区为板块的发展仍然没有得到根本改变,地区间的无序开发与恶性竞争仍然存在。一些地区从局部利益出发,不惜搞地区封锁、市场分割。一些地区不顾资源条件和生态环境承载能力,盲目发展高污染高耗能的产业。这些都影响了国家整体发展活力和可持续发展能力,也给促进区域协调发展造成了严重的障碍。四是促进区域协调发展的体制机制还不完善。区域发展的环境日趋复杂,对区域管理的要求不断提高,但从整个国家角度看,促进区域协调发展的体制机制还不完善,区域间一些基本利益关系尚未理顺,生态补偿等利益协调机制还不健全,区域管理体制改革不到位,区域发展的法制建设还比较滞后,区域政策和规划实施缺乏必要的法律保障。

总之,尽管区域增长格局正在发生良好的变化,但基础还不够稳固,如果不坚持现有工作方向和力度,目前的发展态势还可能出现逆转,况且,一些衡量区域差距的实质性指标的差距并未缩小。因此,促进区域协调发展的工作任重道远。同时,我们要看到,我们拥有一些新优势和新条件有利于适度克服和解决区域发展的深层问题。如,国民经济综合实力大大增强,为解决区域发展不平衡问题奠定了坚实的物质基础;内地市场经济深入发展,国家实施宏观调控体制机制基础不断健全;区域性政策体系日臻完善且针对性不断加强,有利于各地区进一步发挥比较优势;国际国内产业转移步伐不断加快,将推动各区域因地制宜调整提升产业结构;这些年促进区域协调发展的实践工作,使我们积累的大量有益经验,等等。因此,在新的发展时期,将按照经济规律与市场规则的要求,服务于国家发展改革工作大局,继续抓好区域政策的制定和实施,促进区域协调发展迈上新的台阶。

财经界:“十二五”时期促进区域协调发展的基本思路和总体要求是什么?

范恒山:基于已有基础、当前形势和未来趋势出发,国家对未来一个时期特别是“十二五”时期促进区域协调发展作出了全面部署和安排。基本思路是:实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化。这既是基于经济社会发展的阶段性特征提出来的,又符合我国实现区域协调发展长远目标的要求,是指导“十二五”时期地区经济各项工作的指针。

按照中央的要求,“十二五”时期统筹区域发展要以科学发展观为指引,坚持“一条主线”,即始终围绕促进区域协调发展这条主线;把握“两个手段”,即充分发挥中央、地方政府的政策指导和规划引导作用,切实强化市场机制促进资源优化配置和发挥地区比较优势的基础性作用;着力“三个基点”,即立足于促进重点地区加快发展,立足于推动形成经济区,立足于建立健全促进区域协调发展的长效机制;依托“四个载体”,即加强区域规划引导、完善区域政策调控、创新区域合作模式、健全区域法规体系;实现“五个目标”,即初步遏制人均地区生产总值差距扩大的趋势,把地区差距控制在合理范围内;使不同地区人民都能享受大体相当的基本公共服务,共享发展改革成果;促进区域分工趋于合理,充分发挥各地比较优势;推动区域一体化深入发展,基本建立开放合作、良性互动机制;实现区域生态环境质量明显改善,区域可持续发展能力全面增强。

为贯彻这些思路,在具体实践中,要注意把握以下原则:

一是要把实施区域发展总体战略与推进形成主体功能区结合起来。区域发展总体战略是基于自然地理、发展阶段、经济基础等基本国情考量的关于促进区域发展的总的纲领和宏观指向,主体功能区战略是基于不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力考量的关于促进区域发展的操作思路和具体举措。区域发展总体战略是主体功能区战略的实施方向,而主体功能区战略是区域发展总体战略的实现路径。只有把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来,才能充分发挥各个地区的比较优势,实现区域间的合理分工,不断优化区域经济结构和国土空间布局;才能从各个地区的实际出发,制定有区别的政策措施,加快缩小地区差距,实现区域协调发展。

二是要把缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化结合起来。缩小地区发展差距与实现基本公共服务均等化,是统筹区域发展的两项重要内容。缩小地区发展差距反映的是发展状况,体现的是富裕程度;实现基本公共服务均等化反映的是体制环境,体现的是幸福指数。地区发展差距的缩小,有利于推进基本公共服务均等化,却并不一定意味着实现了公共服务均等化。两者之间既相互关联,又存在差异。因此,必须把两者紧密结合起来,在实现促进欠发达地区发展的同时,采取有力措施,推进地区间的公共服务均等化。基于当前看,应加大对欠发达地区转移支付力度,通过政策倾斜加快推进基本公共服务体系建设,改变欠发达地区公共服务落后的状况;基于长远看,则应依靠体制创新,建立健全制度体系,以此保障欠发达地区与发达地区拥有享受公共服务的同等权利和实现发展的同等机会。

三是要把优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展结合起来。优化发达地区发展与扶持欠发达地区发展,是促进区域协调发展的两个重要着力点。通过加强指导和引导,进一步优化和提升发达地区的整体竞争力和综合实力,有利于发挥对欠发达地区的辐射、带动和示范作用,又能够增强国家支持欠发达地区的财力。通过加大扶持力度,帮助欠发达地区打破制约发展的瓶颈,有利于增强自我发展能力和推动培育新的增长点,又能为发达地区发展提供广阔空间和有力支撑。两者同等重要,缺一不可。因此,必须同步谋划,一体推进,在积极推动发达地区深化对外开放,开展先行先试,努力增创新优势的同时,进一步加大对老少边穷、资源枯竭等特殊困难地区的支持。

四是要把深化国内区域合作与扩大对外开放结合起来。深化国内区域合作与扩大对外开放,是拓展区域发展空间、促进区域协调发展的有效举措。经过多年的努力,国内区域合作取得不少进展,但由于行政壁垒、地区封锁现象存在,高效统一市场还没有完全形成,区域合作效果并不十分理想,需要进一步加强。受国际金融危机影响,国际贸易保护主义抬头,我国外部市场受到挤压,发展空间受到制约,对外开放面临新的挑战,需要进一步深化。搭建有效的对内合作平台能为对外开放提供载体,深化对外开放也能为推进国内合作提供更多机遇。因此,必须把两者结合起来。既要深化国内区域合作,加快推进重点地区的一体化发展进程,又要优化对外开放格局,协同推进沿海、内地和沿边开放合作,实现以开放促合作,以合作带开发,推动把沿边地区等边缘末梢变为前沿地带,把发展潜力变为增长现实。

五是要把发挥优势、加快开发与节约资源、保护环境结合起来。促进区域协调发展需要在依托优势条件,推动区域实现错位发展的同时,确定合理开发强度,走资源节约、环境友好道路。历史经验反复证明,不顾生态环境承载能力,仅仅强调加快发展速度,注定是不可持续的;脱离发展阶段强调生态环境问题,甚至离开经济发展谈环境保护,显然是有悖客观规律的。两者看似矛盾,实则密不可分。因此,必须统筹兼顾区域发展与环境保护,既要充分挖掘当地发展潜力,做到人尽其才、物尽其用、地尽其力,更要把改善环境质量、节约能源资源、注重生态安全放在优先位置,积极探索在人与自然和谐相处的前提下促进区域经济发展,实现生产发展、生活富裕、生态良好。

财经界:“十二五”时期促进区域协调发展的重点任务是什么?

范恒山:简而言之,“十二五”时期促进区域协调发展的主要任务就是要贯彻实施区域发展总体战略和主体功能区战略。这两大战略之间是相辅相成、密不可分的。区域发展总体战略主要着眼于缩小地区差距。主体功能区规划主要是解决国土优化开发问题。我们将把实施区域发展总体战略和主体功能区战略结合起来,一方面从各个地区的实际出发,制定有区别的政策措施,加快缩小地区差距,实现区域协调发展;同时,实现区域间的合理分工,不断优化区域经济结构和国土空间布局。

(一)深入实施区域发展总体战略

在过去已有基础上,国家又出台了未来10年深入实施西部大开发的指导意见、全面振兴东北地区等老工业基地的新一轮方略和《促进中部地区崛起规划》,并积极支持东部地区率先发展,在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。下一阶段重点就是要贯彻落实好这些重大规划和文件。具体地,要突出抓好以下工作:

一是继续促进重点地区加快发展。还是要着眼于“抓两头”。一方面,要积极推进条件较好地区率先开发开放。鼓励长三角、珠三角、京津冀地区等东部沿海发达地区主动融入经济全球化和区域一体化进程,在更高层次上参与国际合作与竞争,继续发挥带动全国经济增长和发展方式转型的引擎作用。进一步培育中西部地区承载能力较强、发展潜力较大的地区加快开发开放,打造成为带动区域发展的新增长极。在做好已出台区域发展战略贯彻落实的基础上,还要继续根据需要选择一些合适区域制定规划和政策性文件。近期我们还将推进河北沿海地区发展战略、首都经济发展战略、中原经济区战略等研究,适时将其上升为国家战略。与此同时,推动区域战略从陆地向海洋延伸,大力发展海洋经济,科学开发利用海洋资源,培育海洋优势产业,组织编制海洋事业和海洋经济发展规划,选择一些地方开展试点。要特别指出的是,围绕改革发展的一些重大问题开展先行先试,国家已经并将陆续规划建设几个特殊试验区。2009年国家批准设立横琴新区,并将其定位为粵港澳更紧密合作示范区;2010年国家批准设立前海深港现代服务业合作区,并定位为粵港现代服务业创新合作示范区;目前正在研究设立福建平潭综合实验区问题,初步考虑定位为两岸交流合作的先行区和示范区。这些特殊功能区不是一般意义上的开发区,也不是为了一般意义上增加几个GDP,而是具有改革探索意义的试验区。这些试验区所要进行的试验也不是一般意义上的试验,而是带有全局性、方向性的试验,它在一定程度上关系到经济体制改革深化的纵深方向,关系到未来发展模式完善的取向,是着眼全局、立足长远的战略决策。另一方面,要大力扶持老少边穷地区加快发展。把支持特殊困难地区发展作为基本着力点,进一步加大对老少边穷地区的扶持力度,着力解决革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展中面临的特殊困难,不断增强其自我发展能力,切实改善各族群众的生产生活条件。下一步,我们将研究组织编制新时期扶贫开发纲要,制定实施集中连片和特殊类型贫困地区发展规划,重点扶持南疆地区、武陵山区、乌蒙山区、秦巴一六盘山等地区集中连片贫困地区加快发展,把贫困地区工作的着眼点从一个个县拓展到整片整块,并切实做好以工代赈、易地扶贫搬迁、整村推进等专项扶贫规划。抓紧制定扶持革命老区发展的政策措施,继续实施少数民族事业发展规划、兴边富民行动规划,加大对人口较少民族的扶持力度。继续扶持资源枯竭地区加快经济转型,实现可持续发展。

二是大力推进地区间基本公共服务均等化。缩小地区公共服务差距、实现基本公共服务均等化,是实现区域协调发展的关键内容,不仅有利于经济发展,更关系到社会公平,是今后促进区域协调发展工作的主攻方向。下一步,要充分发挥政府的宏观调控作用,积极引导市场主体行为,以深化改革为突破口,釆取一切有效措施予以大力推进。第一,要推进财政、金融等公共政策服务的均等化。通过体制创新和法律保障,实现不分城乡、工农、公私、贫富、东部和中西部,一视同仁实施各类公共政策服务。第二,要推进教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化。其核心是使得每一个公民都享有平等的发展机会和权利。国家将加大投入力度,着力提高欠发达地区基本公共服务能力。大力改善欠发达地区办学条件,推进优质教育资源共享;加快欠发达地区农村卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设,提高新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险的筹资水平和政府补助标准;在中西部地区扩大新型农村社会养老保险试点范围,逐步实现养老保险的跨地区接续;加大老少边穷地区劳动力技能培训力度,提高就业水平和自我发展能力,等等。第三,要推进水、电、路、气、房等民生工程建设惠及到全体人民。国家将持续加大保障性住房、农村危房改造、农村饮水安全、农村电网改造、农村公路等直接关系老百姓切身利益的工程的投入力度,切实让不同地区的人民群众享有大体相当的公共基础设施服务。

三是全面深化区域合作和扩大开放。合作开放的本质是承力借势发展。在经济全球化、市场一体化条件下,深化区域开放合作已经成为拓展发展空间的重要途径,也是一条加快发展的捷径。下一步,我们将务实推进区域合作和开放向纵深发展。在深化合作上,要加强产业合作,积极引导东部地区产业向中西部地区有序转移,全面实施皖江城市带承接产业转移示范区规划,探索建立东中西合作示范区,促进形成更加合理有效的区域产业分工格局。要推进区域一体化,促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展,在更高层次上实现资源整合和优势互补。要加大对口帮扶力度,总结对口支援汶川灾后重建的经验,不断完善支援方式,加强和推进对口支援西藏、新疆工作,做好青海等民族地区和集中连片特殊困难地区对口支援和帮扶。加强东中西部地区协作互动,完善合作机制,形成以优势互补为基础、市场机制为纽带、项目和服务为载体的互利共赢的区域良性互动机制。在扩大开放上,要深化沿海开放。充分发挥长三角、珠三角、京津冀国际门户和东北沿海地区的重要作用,全面提升沿海开放型经济发展水平,加快从全球加工装配基地向研发、先进制造和服务基地转变,率先建立与国际化相适应的管理体制和运行机制,增强区域国家竞争力。要提升沿边开放。深入推进与东南亚合作,加快建设云南向西南开放的桥头堡,把广西打造成为与东盟合作的新高地;积极推进与中亚地区在边境贸易、能源开发、旅游等方面的合作;加快推进与东北亚地区合作,深入推进图们江国际区域合作,把内蒙古和黑龙江打造成向东北亚开放的枢纽,积极拓展经贸合作的领域和空间;加快推进欧亚大陆桥及其他国际大通道建设。要加快内陆开放。以中心城市和城市群为依托,以各类开发区为平台,加快发展内陆开放型经济。发展资源和劳动力比较优势,优化投资环境,扩大外商投资优势产业领域,积极承接国际产业和沿海产业转移,培育形成若干国际加工制造基地、服务外包基地。着力打造武汉、重庆、成都、西安等内陆开放型经济战略高地,建设好两江新区等开放平台。积极推动武汉、重庆等沿长江经济带开放合作。

调研:2010年5月28日,范恒山司长赴重庆就扶贫开发工作进行调研

(二)积极贯彻主体功能区战略

《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性、约束性规划,对于深入贯彻落实科学发展观,推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局,加快转变发展方式,促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定具有重要意义。要按照《全国主体功能区规划》的要求,进一步规范开发秩序,控制开发强度,形成高效协调、可持续的国土空间开发格局。对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发。对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区要着力保障农产品供给安全。对影响全局生态安全的重点生态功能区要限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发。对依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域要禁止开发。当前,将着力抓好如下一些工作:

一是完善分类管理的配套区域政策。会同有关部门研究制定投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境和应对气候变化等方面的配套政策措施,加快形成实施主体功能区规划的政策体系。政策支持要特别注重解决限制开发区域和禁止开发区域财政收入少、提供基本公共服务的能力弱等问题。如:国家财政要加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。政府投资要实行按主体功能区和按领域安排结合。产业政策要体现不同主体功能区的鼓励、限制和禁止的具体要求。土地政策要注重差别化,严格土地用途管制。对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。

二是做好相关专项规划和区域规划与主体功能区规划的衔接。要通过中期评估修订等方式,使已出台的专项规划和区域规划在思想理念、战略定位、区域布局和重点任务等方面与主体功能区规划相衔接。推进地方市县规划落实区域主体功能定位,明确功能区布局。与此同时,要做好新编国土、区域、产业等规划与主体功能区规划的衔接。

三是建立有效绩效评价体系和实施机制。研究制定全国主体功能区规划实施指导意见,合理划分中央和地方在实施主体功能区规划中的权责关系,明确各部门的分工和任务,确保主体功能区规划有效实施。强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上,按照不同区域的主体功能定位,实行差别化的评价考核,引导各地区严格按照主体功能定位推进发展。

范恒山简介:

范恒山,湖北省天门市人,1957年10月出生。著名经济学家,经济学博士,博士生导师。

曾任国务院经济体制改革办公室综合司司长、国家发展和改革委员会经济体制综合改革司司长,现任国家发展和改革委员会地区经济司司长。参与了国家一系列重大文件的起草,主持了大量重要发展改革、区域发展规划和专项方案的制定,主持了一些重大理论与政策课题的研究。

学术研究领域广泛,内容不仅涉及到经济学基础理论、经济学应用学科等各个方面,还涉及文化、教育、科技、体育、政治等领域,提出了许多富有创造性的学术见解,一些观点在社会上引起强烈反响。著、编、译有作品三十余部。发表学术论文数百篇。学术事迹为《世界名人录》《中国当代著名经济学家评传》《中国当代经济学者辞典》《中国新一代思想家自白》等收录。