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肖金成:城市群战略和城市群规划时间: 2018-11-29信息来源:《区域经济评论》第5期 作者:肖金成 责编:XHY


    作者简介:肖金成,男,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济所原所长,中国区域科学协会侯任理事长(北京 100824)。

    我国实施城市群战略由来已久。“十一五”规划纲要指出:要把城市群作为推进城镇化的主体形态,已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等区域要继续发挥带动和辐射作用,加强城市群内各城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力;具备城市群发展条件的区域,要加强统筹规划,以特大城市和大城市为龙头,发挥中心城市作用,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展。所以,我认为从“十一五”开始,我国已非常重视城市群的发展。“十一五”期间,我国搞了四个区域规划试点,其中就有长三角城市群规划,并于2010年10月获得国务院批准。

    我从1998年开始进行城市化研究。当时我承担的一个研究任务是为曾培炎主编的《中国经济50年》撰写一章,主题就是中国的城市化道路,在研究撰写中,我发现我国的城市化发展出现了新的形态,就是城市群。于是,我在文稿中专门阐述了城市群,提出中国已形成长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、辽中南四个城市群,未来还会形成多个新的城市群。

    2015年,国家发改委宏观经济研究院接受河南省人民政府的委托,研究和编制中原城市群规划,我是规划研究编制组副组长。中原城市群规划于2016年获得河南省人民政府的批准。后来,在此基础上出版了《中原城市群的战略与规划》一书,由经济科学出版社出版。

    对城市群,学者非常关注,各地政府也非常关注,但是对城市群的认识大家的差异比较大。中国人认为“三人成群”,所以,一些人认为三个城市可以称之为一个城市群,三个城镇可以称之为城镇群。因此,一下子冒出大大小小许多城市群,都纷纷编制城市群规划。我认为应该正本清源,城市群是一个概念,概念一定有内涵和外延,也一定有明确的标准。如果没有内涵和标准,就无法进行深入讨论。所以我们研究城市群的时候,在姚士谋提出的概念基础上进行了细微调整,对城市群进行了新的界定。所谓城市群,是指在特定的区域范围内拥有相当数量、不同性质类型和等级规模的城市,以一个以上大都市为核心,城市之间的内在联系不断加强的城市集合体。

    所以城市群有三个基本条件:一是要有相当数量的城市;二是以一个及以上大都市为核心;三是经济联系比较密切。

    每一个城市或者都市都有一个城市圈或都市圈,都市圈半径很大,与周边的城市拥有共同的腹地。城市圈和都市圈相互耦合,很难分开,我们就把这个区域叫作城市群。城市群的形成是一个自然历史过程,经历了漫长的发展过程,是一个由量变到质变的过程。

    2007年,我主持了中国城市群研究课题,对中国的城市群进行深入系统的研究,进行了大量数据测算,最后提出中国已形成十大城市群,并在此基础上整理出版了《中国十大城市群》一书,由经济科学出版社出版。

    十大城市群土地面积占国土面积的11%,承载的人口是39.24%,GDP占比65.43%。可见十大城市群在国家经济中的地位,我称之为中国经济的十大支柱。

    除了这十大城市群,未来还会有新的城市群出现。我们当时提出未来会新出现六个,后来改成了五个城市群,因为哈长城市群本来是两个,后来合并为一个。此外是以长株潭为核心的湘东城市群,以合肥为中心的江淮城市群,以南宁为核心的北部湾城市群,以乌鲁木齐为核心的天山北坡城市群。

    城市群内部由于区位的变化,竞争非常激烈,需要上一级政府或者国家出面进行规划,明确各自的分工,促进城市间的合作,消除行政壁垒和恶性竞争,这是推出一系列城市群规划的目的。正如《国家新型城镇化规划》指出的那样,科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市的压力,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市一体化建设和网络化发展。

    城市群规划有十大要素:

    第一,科学界定城市群的范围。城市群包括多个城市,但并非越大越好。是否纳入城市群范围,应根据城市的辐射半径、城市之间的联系度和交通条件。一般以一小时交通圈或一个班小时交通圈为宜。

    第二,要明确城市群内各城市的功能定位。城市群里面的每个城市都要承担一定的功能,要根据产业基础、比较优势进行分工,城市群内的各个城市要进行分工。比如说京津冀城市群,北京的功能、天津的功能、河北的城市的功能均要进行明确。

    第三,城市群的空间布局。城市群是一个很大的区域,未来产业在哪里集中,城市群中的各城市规模多大,人在哪里工作和居住,都要进行预测。城市未来如何发展,现状是什么,问题是什么等等,都是需要明确的。

    第四,构建合理的城镇体系。城市群里面有特大城市甚至有超大城市,也有大城市、中等城市、小城市,还有小城镇。城市体系怎样比较合理,在规划里面要体现出来,要明确各个城市的大致规模,建立合理的城镇体系。

    第五,产业发展与分工协作。发展什么产业,不发展什么产业,产业在哪里集聚都要明确。同时还要考虑现代农业、服务业的发展,仅发展工业也不行。

    第六,基础设施互联互通。之所以要对城市群进行规划,直接动因就是要解决断头路问题。交通一体化规划和共同建设是城市群规划的重要内容。

    第七,生态环境共建共保。有的城市在上游,有的城市在下游,上下游要一体化规划,规划生态走廊,划定生态红线,建立生态保护基金,建立生态补偿机制,共同保护生态环境。

    第八,基本公共服务共享。在城市群内一体化的公共服务十分必要,一些离大都市远的地区,由于经济欠发达,故公共服务水平较低。规划中要明确缩小公共服务差距的举措。

    第九,开放发展合作共赢。城市群内部如何合作,与城市群之外的地区如何开展合作,如何发挥对经济区的辐射带动作用,如何扩大开放,均要在规划中体现出来。

    第十,体制机制创新。城市群一般跨地市,有的跨省,如何进行协调,协调机制如何建立,体制机制如何再造,都要在规划中明确。如建立市长联席会议制度,建立合作办公室等。