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空间规划与发展战略时间: 2019-01-02信息来源:《今日国土》杂志2018年7月 作者:肖金成 责编:XHY


      我今天报告的题目是空间规划与发展战略。空间规划这一概念最近讲的比较多,各地正在编制或计划编制“多规合一”的空间规划。一个地区的空间规划怎么编制?规划编制的依据是什么?有什么意义或能够起什么作用?作为一位专业研究工作者,在这里谈一些看法与观点。

       一、空间规划概念的提出与编制

2003年,我主持了国家发改委规划司委托的“十一五”规划前期研究课题,题目就是《协调空间开发秩序与空间结构调整研究》,我们写了20多万字的研究报告,后来出了一本书,就是由经济科学出版社出版的《中国空间结构调整新思路》。我们在对策一章中提出了在“十一五”期间用五年时间编制全国性空间规划和区域性空间规划的建议。我们认为空间规划是协调空间开发秩序、调整空间结构的有效手段。

为什么要编制空间规划?因为在计划经济时期,投资项目无论大小,都由政府作为投资主体,需要层层审批。建设要按程序,拨款要按计划,虽然效率不高,但不存在“私搭乱建”问题,说得极端一些,企业建一个厕所也要层层审批,因此对规划的需求并不大。在市场经济条件下,建设项目的投资主体变成了企业,也就是说只要企业有钱就可以上。虽然也需要审批,但审批的依据不明确,往往由部门或地方领导说了算,随意性、盲目性都很大。“私搭乱建”的也不少,浪费了土地,污染了环境,大家才感觉到规划的重要性。上世纪八十年代,国家计委借鉴日本的做法着手编制国土规划,1986年完成了规划初稿,1989年正式上报,但并未经过法定程序经国务院审批,也未经全国人民代表大会通过。所以我们于2003年提出用五年时间编制全国性空间规划和区域性空间规划,然后根据全国性空间规划与区域性空间规划逐级编制省市县空间规划。

空间规划并非我们的创造,德国于1965年就颁布了《空间规划法》,以后又多次修订。德国《空间规划法》明确了编制规划的指导思想:必须通过综合性的、系统性的各种层次的空间规划以及对具有重要的空间意义的计划及措施的协调和措施来发展、规范并确保联邦德国的全部空间及其局部空间。社会与经济对空间的需求应符合空间的生态功能,并且应形成长期的大空间范围内的平衡秩序。

       在国内,我们提出编制空间规划的建议应是比较早的。我们提出建议不久,中国国土经济学会就召开了“站在国家安全高度研究国土经济学”研讨会。我在会上发言的题目是《中国空间规划编制:基本情况与设想》,后来,中国国土经济学会在民族饭店召开的一次会议上,我又一次发言提出了构建中国空间规划体系的设想,发言记录分别发表在《今日国土》和《发展研究》杂志上。

二、空间规划的主要内容

空间规划是一个国家或地区对全国和一定区域的空间结构进行调整和合理布局所编制的长期性规划。空间规划依托的是地理空间,不是一个发展规划,更不是一个开发规划,不需要很细。空间规划就是确定哪些地方禁止开发,哪些地方限制开发,因此,它是约束性规划。空间规划是上位规划,它应作为其他规划的依据。上世纪80年代编制的国土规划实质上就是空间规划,“十一五”期间编制的“主体功能区规划”也属于空间规划。2003年,时任国家发改委主任的马凯在“十一五”规划编制工作会议讲话中指出:“区域规划是战略性、空间性和有约束力的规划,不是纯粹的指导性和预测性规划。区域规划的作用是划定主要功能区的红线,主要内容是把经济中心、城镇体系、产业集聚区、基础设施以及限制开发地区落实到具体的地域空间。”空间规划是一个体系,包括全国性空间规划、区域性空间规划、省市县空间规划。在国家层面、省级以上很难编制包罗万象的空间规划,一般编制空间规划纲要,指导下一层级规划的编制。但市县两级,规划应该有明确的空间指向,是一个落地的有明确边界的规划,当然市域规划与县域规划粗细程度不一样。市域空间规划主要确定三大空间,即建设空间、农业空间和生态空间。县域空间规划必须划定三条红线,即城市建设红线、基本农田红线、生态保护红线。县域空间规划应依据市域空间规划,将红线落实到具体地块,每一块地的四至范围均应明确标注,为土地按用途管制奠定基础。

建设空间就是城乡建设区,包括城市、小城镇、农村居民点、独立工矿区、各类产业园区和基础设施用地等;农业空间也可谓之农业发展区,包括一般农田在内的农业生产区;生态空间也谓之生态功能区,是除城乡建设区和农业发展区以外的地区,包括林地、湿地、草原、各类生态保护区及废弃地。

空间规划试点时,有些市县将规划内容搞得很庞杂,把城市规划、土地利用规划、交通规划、生态规划进行简单合并。殊不知,内容越多,越庞杂,可实施性就越差,约束力就越弱。市域空间规划确定三大空间,县域空间规划应划定三条红线。红线划定,不能越界,如需调整,必须按原来规划审批的程序逐级申报,杜绝长官意志。一张蓝图绘到底就是消除城市规划、土地利用规划、城乡规划、交通规划、生态规划之间的矛盾与冲突,并非完全替代。尤其是城市规划、城镇规划、村庄规划不能被取代。建议将城市规划、城镇规划改为城市设计、城镇设计,以免规划满天飞。

三、重视发展战略的研究

现在各地对规划十分重视,形成了一种规划崇拜。好像有了规划,一切问题可迎刃而解。各种各样的规划充斥,起作用的并不多。但对战略研究不是很重视,甚至很漠视。有一句老话,“不谋万世者不足于谋一时,不谋全局者不足于谋一域”。研究战略就是观全局、谋长远。但我们的现实情况是谋一时多,谋一域多,谋全局谋长远者少。在一次城市规划研讨会上,我曾经问他们,城市规划的依据是什么?没有人回答。我就说,城市规划的依据一是区域规划和全国性规划;二是区域发展战略和城市发展战略,某种程度上,城市发展战略更重要。

什么是发展战略?就是关于区域与城市长期性、全局性、关键性的发展思路。一个城市乃至一个区域必须明确发展方向,预测城市发展的规模,确定空间布局和产业结构,以及交通体系和区域合作模式。这些都是关键性的问题,关键性问题必须深入研究,反复论证,得出的结论才能经得起历史的检验。

战略研究应具有长期性,一个城市的发展要前瞻几十年,最少是三十年,展望五十年至一百年。规划的期限一般十年至二十年,战略研究要比规划期长一倍至两倍。一栋建筑可以存在百年,但我们的道路总是不断拓宽,道路两旁的房子在道路拓宽时不得不拆除,造成的浪费是惊人的。有的城市规划刚批复,城市人口指标就超过了规划期末的指标,再采取措施控制人口或将人口赶走。如果通过战略研究,对未来较长时间的人口规模进行预测,主动采取产业结构调整的措施,就不至于那么被动。

战略研究应具有全局性。区域规划的范围是一个区域,城市规划的范围是一个城市,但战略研究不能局限于一个区域或一个城市。区域的发展和城市的发展并不完全取决于本区域和城市本身。如一个城市的发展还取决于周边的城市和所在的区域,如果周边地区是发达地区,城市就能够获得有力的支撑,反之就会受到较大的制约。如果周边有一个更大规模的城市,且极化效应大于辐射效应,就有可能对城市规模增长造成影响,正所谓“大树底下不长草”,反之则有可能“大树底下好乘凉”。因此,战略研究要从全局出发,对更大的区域尤其是周边区域进行研究。

战略研究应具有关键性。应抓住关键问题或关键因素进行深入研究,不能面面俱到,不能过分追求细枝末节。如前面提到的发展方向、功能定位、空间布局、产业结构、交通体系、生态环保等,都是关键问题,应在深入研究的基础上提出战略思路。至于楼建多高,路修多宽,沟挖多深,应由规划或城市设计来解决。

城市规模预测是城市发展战略研究的重要内容,一是人口规模;二是空间范围。空间范围的确定取决于人口规模。一个100万人的城市,空间面积大致需要100平方公里。超过100万人,人均面积要小一些,低于100万人,人均面积可大一些。人口预测是一个关键性指标,但决定人口数量的是产业。工业和服务业创造的就业岗位决定人口的数量。集聚的产业越多,创造的就业岗位就越多,集中的人口就越多。所以,人口预测不能拍脑袋,想多少是多少。有些城市领导希望城市越大越好,把目标定得很高,可能永远无法实现。因为产业聚集取决于多种因素,有许多先决条件,并非仅凭主观意愿就能将城市发展得很大。

研究战略还应对关键因素进行分析。这些关键因素是优势、劣势、机遇、挑战,又叫SWOT分析。虽然只有八个汉字、四个字母,但分析起来并不简单。2000年,我们研究贵州安顺市的发展战略,当地人认为离贵阳市很近,不到60公里,是一个优势,我们却认为是劣势,因为贵阳市的吸引力大于辐射力。黄果树瀑布是安顺的旅游资源,当然是安顺的资源优势,但自从贵阳到黄果树的高速公路开通以后,安顺的资源就变成了贵阳的资源。当然,有发挥优势,化解劣势的问题,还有化劣势为优势的问题,再有就是抓住机遇应对挑战的问题。这些是战略研究的基础,只有系统分析、周密论证才能提出促进区域发展和城市建设的战略性思路。

参考文献

1.肖金成:“十二五期间编制空间规划的基本思路”,《发展研究》2009年第9期。

2.肖金成:“中国空间规划编制:基本情况与设想”,《今日国土》2009年第12期。

3. 黄征学、王丽:“加快构建空间规划体系的基本思路[J] .《宏观经济研究》,2016年第11期。

4.王旭阳、肖金成:“市县‘多规合一’存在的问题与解决路径”,《经济研究参考》2017年第38期。