西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 西部地区土地资源开发保护战略 (上)时间： 2019-05-07信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编　责编： qgy 陈国平

为了实现我国现代化建设“两个大局”的战略思想，加快中西部地区的发展，党中央适时提出了西部大开发战略。这既是我国为实现第三步战略的目标而采取的重大措施，也是为我国加入WTO后参与日趋激烈的国际竞争提供的战略准备；实施西部大开发战略，标志着我国社会主义市场经济发展已进人了一个新的阶段，也是现阶段区域政策和可持续发展战略的集中体现。土地资源的合理开发和保护，是西部大开发成败的关键所在，也是西部生态环境建设与经济发展的核心基础。因此，研究西部地区的土地资源的合理配置与耕地面积的保护具有战略意义。

一、西部地区土地资源的现状与特征

（一）土地资源的基本状况

西部地区12个省区市土地总面积为689.8万平方公里，占全国土地总面积的71.9%；总人口3.6亿，占全国的28.5%，人口密度和经济密度相当于全国平均水平的39.6%和25.6%。

西部地区土地面积很大，由于地质地貌和气候条件的巨大差异，总体上土地整体质量较差，农用地产出率较低。西南部地区是属喀斯特地貌，山脉起伏土层薄，处于云贵高原，海拔高，能够生长的农作物受到限制；西北部地区又处于干旱少雨的沙漠化区域，几个大的沙漠区都集中在这一地区。我国干旱、半干享的潜在沙漠化面积达331.7万平方公里，已沙漠化面积262.2万平方公里、我国沙漠化按行政区划分，涉及18个省区市，471个县旗，主要分布在西北、华北北部、东北西部和西藏。西北最大的三个自治区沙漠化土地面积达213.9万平方公里，其中：新疆104.4万平方公里，内蒙古65.9万平方公里，西藏43.6万平方公里，甘肃、宁夏、陕北北部还有大片沙漠化区域。而这些地区，降雨量很少，干旱地区年均降水量140毫米，半干旱地区250～400毫米。这些地区又处在农牧交错地带，由于过度农垦、放牧、挖甘草等人为活动的结果，严重破坏了脆弱的生态平衡，土地沙化日趋严重。由于受地质地貌（如喀斯特地貌和土地荒漠化）、海拔、气候的影响，真正可利用的土地，尤其是可高效利用的土地资源很少。这一区域，从土地开发整治角度观察，只能说土地整治的空间较大，在科技水平发达的条件下，在改变气候条件和治理沙漠化的推动下，具有开发土地资源的巨大潜力。西部地区，主要由西南（四川、云南、贵州、广西、重庆、西藏）和西北（新疆、青海、甘肃、陕西、宁夏、内蒙古）组成，而西南与西北地区的地理环境和气候条件又差异很大。

西南地区，广西和贵州属于典型的喀斯特地貌，四川除成都平原外大都处在高山地区。该地区山地、丘陵占相当大的比重。以贵州为例：贵州土地总面积为17.6万平方公里，山地占85%；丘陵占10%；高原2%；平坝地仅占3%。贵州1998年人口达3657.6万，真可称为人多地少，山多土少，土贵如金的高原山区省份。西南部地区各省年均降水量在500毫米以上，虽算得上雨量充沛，但由于过度开垦，导致严重的水土流失，植被严重破坏，涵养水源能力减弱，生态环境遭到严重破坏。糖，西北地区，是多早少雨的干旱和半干旱地区，我国几个大的沙漠（如塔克拉玛干、巴丹吉林等沙漠)都在这几个省区。由于过度垦殖，草原植被受到破坏，引发大规模的水土流失和荒漠化。宁夏西海固地区，由于人口增长过快，土地资源的过度开发，导致生态急剧恶化。上世纪90年代以来，沙漠化速度加快，扬沙和沙尘暴灾害越刮越烈。西部地区的开发建设，退耕还林（草）保护生态环境是当务之急，这不仅关系到西部大开发战略的成败，也直接影响到全国的经济发展和社会稳定。

正因为西部地区处在这样特殊环境和背景下，党中央、国务院明确指出：“西部大开发的重点是改善生态环境，加强基础设施建设，发展科学技术和教育”。应该说，中央制定的西部大开发的方针，是符合西部地区实际情况的，是正确的。因此，只有在改善生态环境的基础上，逐步使人口、资源与环境相协调和平衡，才能谈得上发展，只有人员素质的提高，掌握了现代的科学技术本领，才能走可持续发展的道路。西部地区12个省区市土地利用结构情况（见表1）。

表1    1998年西部地区概况及其占全国的比重

项目	单位	西部地区	全国	西部地区/全国（%）
国土面积	万平方公里	689.8	960	71.9
总人口	万人	35530	124810	28.5
国内生产总值	亿元	14647	79396	18.4
人口密度	人/平方公里	51.5	130	39.6
经济密度(GDP)	万元/ 平方公里	21.2	82.7	25.6
地级区划数	个	130	331	39.3
#地级市	个	51	227	22.5
县级区划数	个	922	2126	43.4
#县级市	个	108	437	24.7
乡镇数量	个	18414	4546	40.7
#建制镇数	个	5734	19060	30.1
城镇从业人口	万人	3678.3	20678	17.8
城镇从业人口占总从业人数	%	20.3	29.6	68.6
城市建成区 面积	平方公里	4641.2	21379.6	21.7
建制市数		160	668	24.0
每万平方公里 建制市数	个	0.23	0.7	32.9
每百万人口 建制市数	个	0.45	0.54	0.83
每100亿元GDP建制市数	个	0.89	0.84	1.06
建制市 综合密度		0.45	0.68	0.66

资料来源：根据《西部大开发资料专辑》（1999)整理。

（二）西部地区土地资源的特征

西部地区，从总体上看地域辽阔，人口相对较少。但是，西高地区的土地资源不同于中部和东部地区，地质地貌、气候条件与东部地区有天壤之别。就是西部地区本身，西南部与西北部差异也较大，并展现出以下特征。

1.西南地区，虽然雨水充沛，但处于高原多山地区，山地、丘陵地区面积大，平坦面积小。广西、贵州及云南部分地区处于喀斯地貌，土层薄，土壤条件差，水土流失严重。以贵州为例：贵州在土地总面积中，山地占85%，高原占2%，丘陵占10%，平坝地区仅占3%（含盆地、谷地及山间槽子地)①。四川西部为高山地区，以绵竹为例：20世纪50年代森林覆盖率为50%，生态环境良好，山青水秀，自然灾害很少发生。自50年代后期开始的乱砍滥伐，60年代中期森林企业进入原始森林进行大量采伐工作，尤其80年代以后林区矿山企业的乱采滥挖，使森林植被遭到进一步的破坏，生态环境恶化，全市6000亩耕地又造成严重水土流失。全市水土流失面积369.4平方公里，年土壤侵蚀量219万吨，流失表土3.5万吨，相当每年损失233亩耕地。

由于植被严重破坏，涵养水源能力减弱，使绵竹境内的两条主要河流——锦远河和石亭江流量变幅增大。年径流量比50年代减少一半；最大洪峰绵远河从50年代的1460立方米/秒，增至90年代的2200立方米/秒，石亭江从1650立方米/秒，增加到2370立方米/秒；而最枯流量绵远河从50年代的15立方米/秒，降至90年代的4立方米/秒。山体滑坡、泥石流冲毁道路、耕地、桥梁、堤坝，导致贫雨季节旱灾严重。而这些地区又是我国长江、珠江的上游地区，生态环境的破坏，导致江水泥沙量大增，引发中、东部地的洪水灾害。

2.西北地区，雨水少，风沙多，干旱少雨成为突出特征。但是历史上并非就是光山秃岭，千沟万壑，水土大量流失，土地贫瘠，风沙、危害严重，自然灾害频繁的。据历史学家的考证，“历史上的黄土高原曾经是原面广阔，沟壑稀少，草木丰茂”。唐朝时期，这里还“生长着茂林修竹，气候湿润”只是后来土地利用方式的改变植被遭到破坏，尤其是近代以来人口的剧增，乱砍乱挖，才导致水土流失和沙漠化加重，生态环境极度恶化。20世纪90年代以来沙漠化速度加快，扬沙及沙尘暴灾害越演越烈。1993年在西北地区刮起的那场特大沙尘暴，横扫了西北地区的四五个省区的700多平方公里，夺去了100多人的生命，仅宁夏就有30多人死亡，100多人受伤，2万多头牲畜死亡和丢失，8万多株树木被大风刮断或连根拔起。在1988年的一场沙尘暴中，宁夏盐池县黎明村整个村庄被黄沙吞没，40户人家的村庄被迫四处搬迁；2000年春天的沙尘暴6次袭击北京城，并越过长江南下，甚至广东、海南都吹进了内蒙古阿拉善的沙子。

由此可见，西部地区的生态保护与建设，已不仅仅是关系到两部地区的耕地保护问题，而是直接关系到国家的生存问题。

二、西部地区土地资源面临的问题

西部地区土地资源的利用、开发面临的问题很多，突出的问题是：人口、资源与环境三者的不协调与脱节。三者不协调与脱节表现在两个方面：一是人口无节制的增加，导致土地承载力超负荷；二是土地的承载力超负荷，引发了生态环境的恶化与土地生产力低下。比较突出的矛盾表现在以下几个方面：

1.土地承载力超负荷。在西部地区的土地资源利用与人口不协调和脱节的地区，比较突出的是贵州与宁夏，例如：

（1）贵州省是土地如金的高原山区省份，在土地资源总面积中：山地、丘陵土地面积占总量的93%左右，由于陡坡垦殖造成严重的水土流失，流失面积达总量的43.4%，六盘水地区达59.86%；每年流入长江、珠江的地表土达2.8亿吨，大体相当损失186万亩耕地。广西的不少地区也类似贵州的情况。水土流失的严重危害，不仅破坏了当地的生态环境，导致人类赖以生存的土地资源的生产力大幅下降，造成土壤物质循环失衡，土壤物质性状恶化，有效土层减薄，地表土中的有机质和土体中的粘粒被冲走，使土质变粗，逐步形成沙质化和砾质化；而其更大的危害，是导致下游江河湖库的河床不断抬高，直接威胁着三峡水库的寿命。

（2）宁夏是我国干旱少雨的地区之一，只是靠黄河灌溉的地区农作物才有较好的收成，而大部分地区是“靠天收”，处在“种一坡，收一箩”的状态，在一些少数民族地区，由于人口过快增长，尤其是陆地垦殖，森林植被严重破坏，生态环境进一步恶化，导致人地矛盾突出，土地承载力超负荷。如宁夏固原地区处于干旱和半干旱地带，人口密度1999年底每平方公里高达120多人，超过联合国农粮组织定位的7～22人合理指标的5.9倍。

2.人口无节制的过快增长，导致生态环境的破坏。例如，贵州省是一个人多地少，主地质量差，产量低，陡坡地比重高的省份，人地矛盾非常突出。1996年全省人口3555.41万人，粮食产量1002.6方吨，人均282公斤，比实际消费水平305公斤/人，低23公斤。

西北的草原地区，由于人口过快增长，导致与土地承载力脱节：人为地过多挖“甘草”和过度放牧，致使生态环境遭到破坏，沙漠化在扩大。宁夏的盐池县与同心县都处在丘陵草原地区，50年代草茂地肥，而今，由于人口过多增长和过度放牧，导致45%以上的草原沙化。

同心县是少数民族居多的地域，而盐池县是汉族居多的地域，这两个县土地面积相差不多，由于计划生育政策执行的差别，导致两县人口数量的巨大差异（见表2）。

表2     盐池县、同心县人口发展对照表

	1980年					1998年
	土地总面积（平方公里）	总人口 （人）	人口自然增长率(%o)	人均土地面积（公顷/人）	人口密度（平方公里）	土地总面积（平方公里）	总人口 （人）	人口自然增长率(%o)	人均土地面积（公顷/人）	人口密度（平方公里）
盐池县	6778.0	114378	26.33	5.92	16.87	6778.0	152403	13.24	4.45	22.48
同心县	6966.8	31.65	3.52	3.52	28.39	6966.8	347811	16.38	2.00	49.92

注：土地总面积为土地利用现状调查的面积。

从表2不难看出，人口的无节制增长，是导致生态环境破坏，贫困的重要原因。一个农牧地区只有人口的增长与土地承载力相协调，牧畜数量与草原面积相协调，才能求得发展，否则将导致灾难。

3.耕地保护与城市发展、基础设施建设的矛盾。由于城镇的发展，城市规模的扩大，以及基础设施的建设，大量的肥沃耕地被占用，加剧了人地之间的矛盾。根据贵州土地局的介绍，解放初期贵州省万亩以上的“坝子田”（山与山之间的空地）约有19块，而目前50%左右的坝子田被城镇发展与道路建设占用。所以，逼迫农民上山开荒，造成植被的破坏，而1亩“坝子田”可顶10亩坡耕地的产量。特别是实施西部大开发战略，城市发展与基础设施建设是当务之急。以公路为例，未来10年间将在西部地区规划建设公路15万公里，其中基本建成8条连通东西的国道主干线大部分将以高速公路的标准建设。西部地区目前国道主干线在建里程为4600公里，还有4000多公里将陆续开工。基础设施建设不可避免的要占耕地，矛盾将更加突出。西部地区的开发建设，应尽量避开占用肥沃良田（小平原和坝子田），多占坡地和荒地。

西部地区城镇发展，也会对耕地的占用产生矛盾。我国东西部城市发展有着很大的差异。据1996年统计，东部地区有城市298座，占总数的44.7%，中部地区245座，占36.8%，西部地区只有123座，占18.5%（见表3）。

表3、    东中西部城市数量表（座)

合  计	全国666	东部298	中部245	西部123
百万人口以上城市	34	17	10	7
50～100万人口城市	44	21	22	1
20～50万人口城市	195	90	74	31
20万人口城市	393	170	139	84

东西部城市的差异，不仅表现在数量上，而且在土地利用率与经济产出率上也差别很大。

从单位面积土地的经济产出来看，东部地区298座城市规划区面积为36.6万平方公里，国内生产总值达25840.5亿元；而西部123座城市规划区面积60.7万平方公里，国内生产总值只有4301.1亿元。单位产出率东部是西部地区的6倍。由此可见，西部地区的城市发展，近期主要应挖潜，利用存量土地提高土地利用率，而不应占用耕地，尤其是平原地。

4.土地生产力低下。西部地区，由于地质、地貌及地理环境的影响，土地资源状况较差，西南部土层浅，土壤理化性状不良，西北部干旱少雨，缺少水源，抗旱能力弱。因此，总体土地生产能力低下。要改变这种状况，其措施是：①加快生态环境的建设，改善气候条件，增加水源的开发；②对25度坡以上的耕地，尽量退耕还林（草），甚至还荒；③25度坡以下的坡耕地，加大投资由坡地改造成梯田，防止水土流失，以增加单位面积产量（一般坡改梯田增加产量30%以上）；④改良土壤，提高土地肥力，对小流域采用综合治理方案，协调人口、资源、生态与发展的关系。&