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国土规划与城市发展 下 城市发展对重点建设项目布局的影响时间: 2019-08-13信息来源:中国环境科学出版社 1995年12月 作者:张占仓 高春茂 责编:qgy

城市作为不同等级发展的中心和现代化进步因素集聚的结点,从纵向和横向对重点建设项目布局都具有深刻的影响。


一、城市发展是重点建设项目布局的地域基础


在现代经济发展的条件下,除资源开发性重点建设项目的布局走向趋 于资源产地以外,多数重点建设项目布局均要首先考虑依托已有城镇。这是项目布局寻求优良总体效益的内在规律所决定的。认识和遵循这个规律,城市发展与项目布局都可以获取应有的效益;违背这个规律,项目布局就无法取得预期的效益。在过去几十年的建设与发展中,我们取得了丰富的经验、也有沉痛的教训。对这些经验和教训进行认真地总结,有利于更加深刻地认识城市发展与重点建设项目合理布局之间的关系。

1、基本经验

新中国成立后,我国经济基础十分薄弱,旧中国遗留下来的工业分布偏集于沿海,广大内地尽管也有一些规模不等的城镇,但近代工业非常落后。如何因地制宜开发利用资源,发挥各个地区的优势,合理配置生产力,特别是关系到国家和地区重大利益的重点建设项目,搞好地区之间的协作与分工,对恢复和发展国民经济具有十分重要的战略意义。借鉴已有经验,国家把重点工业建设项目的建设放在重要地位。为了保证有限的建设资金取得最大的经济效益,重点建设项目布局十分注意依托已有城镇,发挥城市的作用。为此,国家组织了雄厚的技术力量进行可行性研究和前期论证工作,深入调查研究已有城市和条件较好集镇的发展建设条件,据此进行工业建设项目的选址布局,保证了重点建设项目的宏观布局效益。

国民经济恢复时期,中央就组织了各工业部委派出人员,对全国200多个城镇收集资料,踏勘地形,系统地分析各个城镇发展建设条件,对部分城市的厂址还做了勘探,研究不同城镇各自适宜的建设项目与选址方案,为重点建设项目布局进行了城市选择和厂址选择。

1953年,我国开始实施第一个五年计划。为搞好重点建设项目布局,中央和国务院十分重视以城市发展建设条件评价为主的工厂厂址选择工作。1953年4月,国家组织各工业部委和铁道、卫生、水利、电力、文化、城建等部门的领导、技术人员和苏联专家一起组成联合选厂组,分别到郑州、洛阳、西安、兰州等城市,与当地有关部门配合对各个城市的建设条件进行分析评价,并在综合发展条件评价的基础上,再提出适宜建设项目及厂址选择方案,确定了35项重点工业建设项目布局方案。1953年底到1954年初,国家计委又先后组织了华北、中南、西南联合选厂组,分别对太原、大同、包头,武汉、重庆、成都等城市建设条件进行分析论证,确定了在包头、武汉建设大型钢铁联合企业,在太原新建机械、化工企业,在成都及其附近地区布局电子工当的重点建设项目布局方案。1954年,在对全国各类城镇建设条件调查、分析、评价的基础上,国家计委先后批准了“一五”计划的全部重点建设项目城镇选择和厂址选点方案。这些项目中,除了采掘工业项目以外,主要布局在区域条件和原有设施条件较好的大中城市,如东北的进阳、长春、抚顺、哈尔滨、鞍山、齐齐哈尔,华北的北京、太原、石家庄、包头,华中的武汉、洛阳,西北的西安、兰州,西南的成都等。从几十年来这一批重点建设项目运行的结果分析,由于项目布局注意充分发挥城镇的作用,在工业建设的同时,加强城市建设,改善城市的设施条件,因而既促进了城市的合理发展,又收到了良好的布局效益,二者相得益彰。

恢复时期和“一五”时期,由于重点建设项目布局原则基本正确,加上党和政府的有效组织和领导,整个国民经济,尤其是我国的工业获得了很高的增长速度(工业年平均递增17.8%),使国民经济的整体实力大幅度地增强。但从整个国民经济运行的结果考察,重点建设项目布局也出现了两个方面的偏差:一是轻工业的投资比重过低,布局重点项目太少,为以后轻重工业比例朱调埋下了潜伏因素;二是用于沿海老工业基地改造、扩建、新建的重点项目偏少,老工业基地的作用,特别是以上海为中心的长江三角洲及华北沿海工业的作用、潜力未能得到应有的加强。这里不仅没有布局大型原材料项目,而且必要的配套建设项目布局得也很少,以致使沿海地区的工业增长低于内地,影响了国民经济的整体运行效益。

从1958年开始到1972年,受“大跃进”和“三线”建设影响,重点建设项目布局出现重大失误。其中“二五”时期,全国基本建设投资失控,滩子过大,大办“小土群”,重点项目实行“以钢为纲”。在钢铁生产中一方面继续大规模新建、扩建“一五”时期开工的鞍山、本溪、上海、马鞍山、包头、武汉、太原、重庆等钢铁基地;另一方面又集中大批财力、物力,先后开始建设酒泉和攀枝花两大钢铁基地。“大跃进”的失误,不仅使国民经济结构严重失调,而且使重点建设项目布局与全国城镇体系网络的正常成长发育出现重大偏差,严重削弱了投资效益。进入“三五”以后全面进行了“三线”建设,工业布局实行“靠山、分散、隐蔽、进洞”等,大量重点建设项目布局失去城镇依托,使本来就十分紧张的建设资金不得不拿出相当一部分投入非生产性建设,原有城镇因得不到国家资金的支持而无力发展。而新建大中型重点项目有不少却由于没有城镇依托导致生产和生活极不便利,因而从城镇发展和重点建设项目本身两个方面都严重制约了国民经济的发展速度,造成了重大损失。

1972年中美关系正常化以后,国家重点建设项目布局出现了重大调整。1973年1月,国家制定了“关于增加设备出口,扩大经济交流”的计划,到1980年分两批共引进47套成套设备。这批重点项目,多数成组地配置在大中型城市附近或资源产地,有较好的地区协作与配套条件,形成了有一定规模的工业区,整体布局效益良好。

进入80年代,我国实行对外开放、对内搞活的方针,经济建设进入了新的高潮,重点建设项目布局不再受政治因素干扰。城市在国民经济中的地位和作用,尤其是引导产业布局和组织生产过程中的中心作用得到了空前的重视。一方面,新上重点建设项目的布局首先追求良好的经济效益,根据项目性质及对布局条件的要求,尽可能地放在基础条件优良的各类城市,保证其宏观布局效益;另一方面,各地普遍注重城市建设,以实事求是的态度立足于为广大城市居民创造良好的工作环境和生活环境。除逐步补齐了过去城市建设中多年的欠帐以外,根据经济实力想方设法改善城市环境质量,进一步提高了城市对大中型重点建设项目的吸引力,城市发展与重点建设项目布局逐步实现了相互协调、相互促进的良性循环。这一阶段重点建设项目布局的地区特点也出现了巨大变化,东南沿海地带重点项目投资增长特别快。1981—1985年间,沿海地区11个省市(区)工业基本建设投资占全国的比重由“五五”的44.0%提高到46.0%,1990年进一步提高到50.9%。1984年在全国基本建设总投资中,广东省首次居全国第一位1990年广东省基本建设总投资达172.71亿元,占全国的10.1%,远远高于其它省(区)市。过去长期处于战略前沿阵地的广东、浙江、、福建以及广西,一直没有重点建设项目布局。而在改革开放条件下,这些地区发挥择了地理位置、政策、资金等多方面的优势,成为全国性投资热点,与大规模建设投资相适应,沿海地带城市发展速度也特别快,一大批现代化都市迅速崛起。伴随城市综合实力的增强,特别是城市基础设施水平的提高和软环境的不断改善,沿海城市群不仅对国内大中型建设项目产生了巨大的吸引力,而且成为外国企业界投资的理想场所,一个更高层次的重大项目带局促进城市发展的格局正在形成。中部地带和西部地带,在内陆开放城市和边境对外开放城市的带动下,除利用资源优势继续巩固和扩大能源、原材料工业生产以外依托各类城市发展新兴产业,配合项目建设促进城市发展的运行机制也在逐步形成;城市发展与重大项目布局相互协调日益成为社会各界的共识。

上述正反两方面的经验和教训充分表明,城市发展是重点建设项目布局的地域基础,没有科学合理的城市发展,重点建设项目布局就缺乏应有的地域依托。离开城市进行重点建设项目布局(除采掘工业以外),必将严重降低重点建设项目的投资效益,并留下多方面的后患。因此,重点建设项目是促进城市发展的内在动力之一。而城市发展则是保证被布局重点建设项目取得良好投资效益的重要外在因素,两者相互依托,可以相互协调,共同促进。否则,两者互不协调,必将导致双重性重大损失。

2、存在问题

由于指导思想、布局原则以及宏观调控手段等方面的失误,城市发展与重点建设项目布局之间仍存在一些比较突出的问题。

(1)重复建设,盲目布局。一些资源不清的项目,工程地质、水文地质条件不清的项目,工艺不清的项目,工艺技术比较落后,消耗过高的项目,协作配套条件不落实的项目,污染环境而不进行有效治理的项目,“长线”产品项目,为本部门或本地区自成体系而重复建设的项目,“大而全”的项目,同现有生产企业争原料的项目,盲目引进的项目等重复建设、盲目布局现象比较普遍。如我国“七五”中期棉纺能力已经超过原料供给和市场需求能力,但各地竞相上纺织项目的现象屡禁不止。有些棉花产区至今仍把棉纺企业作为重点建设项目进行建设,而全国性纺织能力过剩。经济技术力量雄厚的老纺织工业基地不得不搞限产压库,或设备改造,致使质量低劣的纺织品大量生产上市,严重影响了重点建设项目应有的效益,也影响了老纺织工业基地所在城市正常发展。再如家电工业,1980年以前我国家用电冰箱、洗衣机、彩色电视机生产能力极为有限。进入“六五”时期,国家宏观管理手段失控,各地均进行盲目引进,全国各大中型城市盲目布局。短短几年,到1988年全国彩电生产线增加到113条,电冰箱生产线116条,洗衣机生产线达108条。当时几乎所有城市都在搞家电,有些乡镇企业也上马,项目布局非常分散。这样的盲目引进与建设,不仅巨额基本建设投资给国家财力造成沉重负担,而且对钢材、铜材、铝材的需求激增。1985年我国进口8.6亿多美元薄板,1986年就增加到10.6亿多美元。国家还要花大量的外汇进口散件,维持这些生产线的运行。光是维持电冰箱生产,进口各种散件每年就需要1亿美元以上的外汇。在1988年全国性家电市场急剧膨胀的情况下,各家电生产厂家不顾长期市场预测,只管扩大生产能力,创造出家用电冰箱、洗衣机、彩色电视机年产量最高纪录。而1989年,由于多种原因,全国出现普遍的市场疲软,不少家电生产企业无耐只好降低产量,使刚刚投资的设备无法正常利用,给企业本身和城市经济发展都带来重大损失。事实上,现在回过头来分析一下“六五”和“七五”期间我国家电工业盲目发展与建设的教训是深刻的(见表4)。


表4    80年代我国家电工业发展概况

    

家用电冰箱

产量(万台)

家用洗衣机

产量(万台)

彩色电视机

产量(万台)

1980

4.90

24.53

3.21

1985

144.81

887.20

435.28

1986

225.02

893.40

414.60

1987

401.34

990.20

672.72

1988

757.63

1046.80

1037.66

1989

670.79

825.40

940.02

1990

463.06

662.70

1033.04


(2)项目布局与城市规划相脱节。科学合理的城市规划是城市发展的总体控制依据,按照规划进行城市的各项建设事业,城市发展才能进入系统有序状态,取得良好的总体效益。但是,由于我国宏观规划部门过去一般不参与项目选址的可行性研究工作。城市规划和城镇体系规划虽然做了,可缺乏对城市发展条件的评价而不能进入项目选址决策程序,使重点建设项目布局选址不受这一宏观调控手段的影响和指导,城市规划与项目布局相互脱节。既使宏观规划显得乏力,又使项目布局的任意性加大。城市政府为发展地方经济,千方百计拉项目,短期行为严重。只考虑增加产值和利税,不顾项目建设给城市发展带来的多方面影响,甚至牺牲城市其它利益一味迁就厂方要求。选址建厂的投资者又多以建厂条件是否满足,建成后本厂的效益是否有保证为论证主题,向城市展开攻势,缺乏对城市综合效益的系统论证。因而,许多城市规划部门只是发证、办手续而已,有时为适应某些项目布局选址要求甚至还要修改城市规划。有些城市往往因为如此,而把整个城市的建设布局打乱,使城市的长远发展受到极大影响。如江西省的一个铜冶炼基地,是依托一座县城布局建设的重点项目。整个项目包括冶炼厂、发电厂、铁路枢纽等多项工程,本来可以在该项目的带动下使原县城形成一个新兴工业城市。但是,在项目具体布局选址时,没有城市综合发展的观念,不顾城市规划。冶炼厂、发电厂各自选址,铁路线布局不合理。结果火电厂建在城市上风向和水源上游,长期污染城市;铁路线分割城市,使城市建设投资大幅度增加。城市尚未形成,就面临难以解决的问题。

(3)城市工业发展与基础设施不适应。由于历史上的多种原因,城市工业发展依靠中央和地方重点建设项目支撑,一直处于高速发展状态。而城市基础设施建设投资比重偏低,年复一年地欠了不少帐。用水紧张、道路拥挤、供电不足、缺乏住房、乘车困难等曾经成为多数城市建设与发展的共同问题。据统计,“一五”至“五五”期间,全国基础设施总投资为544.79亿元,只占同期基本建设总投资的9.78%,而生产性建设投资所占比例高达72.41%,“二五”、“三五”、“四五”时期更高达82.5%以上。所以,过去基本上把城市发展的职能单一化为“建工厂”,根本无力投资进行城市基础设施建设。既严重阻碍了城市建设的进程,也制约着工业建设项目投资效益的提高。进入80年代,端正对待工业发展与城市设施建设的态度,一改过去只重工业建设,不重城市建设的错误做法,重新认识城市载体对工业建设的作用,在大规模进行工业建设的同时,大幅度增加对城市建设的投资,使城市设施水平有了大幅度的提高(见表5)。其中,全国仅住宅建设在80年代就投入基本建设资金1661.72亿元,是“一五”至“五五”期间住宅建设投资总和的3.1倍,占基本建设总投资的比例“六五”时期为21.3%,“七五”时期为20.0%。道路建设、供气工程、绿化等投资均成倍增加,从而基本上缓解了城市基础设施严重超负荷运行的状况,整个城市面貌才有了重大改观,一大批现代化味道较浓的城市拔地而起,工业建设项目的投资效益也随之明显提高。然而,我们还必须清楚地认识到,既是现有的城市设施水平,与国外中等发达国家相比也还有很大差距。况且我国人口压力特大,城市人口增加速度比较快、进一步发展市场经济以后城市所承担的运行负荷必将迅速加大,继续加强城市基础设施仍有十分艰巨的任务。


表5       城市设施水平的变化



人均居住面积

(米2

城市人口用水普及率(%

城市煤气普及率(%

每万人拥有公共车辆(标台)

人均拥有铺装道路面积

(米2

人均公共绿地面积(米2

1980

81.4

16.8

3.5

26.0

9.6

1985

81.0

22.4

3.9

3.1

13.7

1990

6.3

89.2

42.2

4.8

6.0

32.2

1990年比1980年增长

9.6%

1.5

37.1%

1.1

2.4


(4)城市第三产业发展严重滞后。作为对第一产业和第二产业发展服务的第三产业,在我国城市经济发展中严重滞后,已经成为制约城市产业结构优化的主要障碍因素之一。据统计,1990年在我国467个城市就业结构中,第三产业劳动者仅占25.3%,与国外发达国家全国平均第三产业就业人数占55%~70%的差距十分悬殊。在国内生产总值构成中,我国城市平均第三产业占30.6%,第二产业占55.8%,二者之间极不协调。正是在这种第三产业发展严重滞后的形势下,城市才出现了大量工业企业“办社会”的不合理现象。既加重了企业运行的负担,使城市生产的社会化、专业化程度降低,又对城市产业结构产生不利影响。投资少、见效快、收益大的第三产业在城市国民生产总值增长中没有占到应有的份额,而第二产业比重过高,使整个国民生产总值增长对能源、原材料、交通等依赖性更大,“瓶颈”产业的结构性矛盾更加突出,从深部层次上影响了城市国民经济增长速度的提高。

3、主要机制

为什么重点建设项目要依托城市(镇)呢?我们认为一是城市有启动力量——资金;二是城市有优良的运行环境——配套的公用基础设施和社会化服务的二、三产业。有了这两点,重点建设项目一能启动,二能优良地运行,必然取得良好的效益,实现布局的直接目的。

(1)城市发展为重点建设项目积累资金。重点建设项目一般都需要巨额资金,单个项目的投资规模多在几亿甚至几十亿元。并且随着经济发展总体水平的提高,投资规模还不断扩大。如“一五”时期全国156项重点建设项目平均投资规模为1亿多元,而80年代全国314项重大工程项目平均投资规模增加到9.4亿元,其中有17项在25亿元以上。因此,能否筹集到足够的资金是重点建设项目建设布局的首要因素。无论是资本主义国家,还是社会主义国家,中央与地方政府(投资财团)没有充足的建设资金,任何重点建设项目的布局与建设都无法实现。我国经济尚不发达,短缺经济存在着普遍的投资饥饿症,筹集资金对重点项目建设更具有绝对的意义。由于在区域发展的过程中,工业化初期的资金来源于农业,而工业的发展带动城市兴起。城市一旦形成,便依靠其特有的集聚效益,促进工商业高速发展,并逐步使城市经济成为国民经济的主体。城市工商企业具有比农村高出几倍甚至几十倍、上百倍的劳动生产率,经济效益高,且随着城市经济的发展,在一定的范围内城市规模越大,企业的平均生产率越高,经济效益越好,企业所创造的财富就越多。.这部分财高以利润、税收等形式纳入国家或地方财政收入,是国家和地方财政收入的最主要来源,也是国家和地方进行重点项目建设最基本的资金来源。和统计,1989年我国467个城市以占全国32.2%的社会劳动者人数,创造了全国51.2%的国国生产总值。在国家财政收入最多的工业领域,467个城市独立核算工业企业利税总额达1509.1亿元:占全国的77.6%,是国家税收总额的53.5%,比全国农牧业税多16.2倍。地方财政预算内收入,467个城市为1230.51亿元,占全国的63.3%。这些统计结果足以表明城市发展为国家和地方筹集建设资金的独特功能。正是以城市发展所获得的这种资金为主,年复一年额动着支撑了国家和地方的重点建设投资。此外,在市场经济进一步全面发展的条件下,城市是各级区域的金融中心。投资者依托城市金融市场才能够比较方便地筹集到足够的建设资金,用于重大工程建设。所以,市场经济越是发展,城市筹集资金的功能将更加突出。

(2)城市基础设施和二、三产业为重点建设项目提供优良的运行环境。城市拥有较完善的基础设施和市政公用设施,这些设施为重点建设项目提供道路、供水、排水、热力、电力、用气等硬环境方面的服务,支撑着重点建设项目产前的生产运行。城市是现代化工业企业高度密集的地域,工业技术力量雄厚,原有工业企业为新布局的重点建设项目提供技术人才、熟练工人、原料、燃料、半成品、零配件、维修等生产和技术协作,支撑新建重点(工业)项目产中的生产运行。城市商业、消费市场、金融、交通、邮电、通讯、科研、信息、劳务市场、饮食服务业等第三产业的发展,形成了一个多功能的社会化服务体系,为重点工业项目提供销售、采购、流通、劳务、物资、技术、资金等一系列产后服务。城市住宅、文化娱乐设施等为企业职工提供日常生活和文化娱乐服务等。因此,依托城市这个载体,重点建设项目不仅可以通过公用设施共用节省大量建设投资,而且有二、三产业相关因素的综合服务,保证产前、产中、产后正常运行,从而获得优良的投资效益。

当然,重点建设项目依托城市,还有其它一些影响因素,如管理、观念、企业形象等等,但最主要的机制是资金和城市的综合服务,这是保证重点建设项目布局的基本要素。特殊类型的项目,必须按特殊的原则布局(如资源开发性项目趋于资源产地)。如果它们不得不离开城市,那么项目一经建设就需要培育新的城镇,以适应项目运行的需要,并进而逐步进入城镇与重点建设协调发展的状态,这是由城市发展与产业发展必须协调的内在规律所决定的。违背这种规律,必将造成重大损失。认识和遵循这种规律,才有利于城市发展与重点项目建设取得优良的总体效益。


二、城市投资环境对重点建设项目布局的影响


城市投资环境包括硬环境与软环境。前者指城市建设的区域自然条件和建成区的基础设施水平。后者指城市的政策条件、技术协作条件、历史文化背景等人文环境。城市硬环境对重型集团性建设项目布局影响显著;城市软环境对高技术轻型建设项目布局影响比较明显。软硬环境的综合功能则影响具体项目的布局和选址。

1、城市硬环境的影响

从硬环境考察分析,对重点建设项目布局影响比较大的因素主要有矿产资源、农副产品资源、城市建设用地面积及地耐力、供水、供电、道路交通、区位、生态环境、城市设施水平等。这些因素的地域差异在我国经济比较发达的东部地区表现比较鲜明,形成我国工业发展与布局“南北问题”①如果粗略地以黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、北京、天津、山西、山东、河南、安徽等11个省、市、自治区为北方,以湖北、江苏、上海、浙江、江西、湖南、广西、广东、福建、海南等10个省、市为南方(西南、西北不包括在内),则南北之间的区域差异十分显著。

在矿产资源方面,我国已探明的能源资源中的煤炭、石油主要埋藏在北方。其中北方煤炭探明储量占全国80%以上,南方则是煤炭、石油等大宗能源资源的贫乏区。能源资源在宏观地域上的这种巨大差异,不仅从宏观上制约国家能源建设的重点项目绝大部分需要布局在北方诸省,而且高耗能工业电解铝、碳化硅、大型火电厂等也只能主要布局在北方地区。与这些高耗能工业相关的下游产业或配套产业当然也要较多地就近布局,这是我国工业发展与布局中“南北问题”产生的基本原因,也是北方大型能源、原材料建设项目众多,已成为全国主要能源、原材料基地的客观基础。除能源矿产资源以外,其它矿产资源,如铁矿、铝矿、铜矿、金矿、银矿、钼矿、硫铁矿、磷矿等均存在显著的南北差异。据李文彦先生研究②,不同的矿产资源对区域经济发展的绝对意义是不同的,我国发展国民经济所需的为数众多的矿产资源中,至关重要的是:燃料矿中的煤炭和石油,金属矿产中的铁、铜、铝,化学矿产中的硫与磷,尤其是煤炭、石油、铁、铜4种是最基本的,可以解决经济发展中最主要的燃料和原材料问题。在这7种关键性矿产资源中,有5种主要集中在北方,即煤炭、石油、铁、铝、铜。主要集中在南方的只有2种,即硫铁矿与磷矿,相对而言,这两种矿产的重要性也是偏后的。因此,我国北方较之南方在矿产资源方面占有突出的优势,这是我国矿产资源采掘、加工及其配套工程的重点建设项目布局中难以人为因素而改变的硬条件之一。

从农副产品的地域差异看,由于受纬度地带性因素制约,北方为温带、暖温带气候,适宜于小麦、玉来、棉花、花生、甜菜、烟叶、温带水果等生产,草原畜牧业和农区畜牧业都比较发达。南方是热带、亚热带气候,是水稻、淡水鱼、甘庶、茶叶、红黄麻、柑桔、香蕉等主产区。农副产品资源的地域差异,使以农副产品为原料的工业建设项目,其中主要是轻工业建设项目的地区布局产生南北之间的巨大差异。

城市建设用地面积质量对大型重点建设项目布局影响较大。北方广大地区平原面积大,多数地区耐力较高,适宜布局大型集团建设项目。南方诸省市除长江沿岸、长江三角洲平原、珠江三角洲平原面积较大以外,多数地区是丘陵山区,主要城市发育在山(丘)间盆地,城市建设用地紧张。布局重点建设项目,尤其是平面占地面积巨大的项目比较困难,开挖山丘或填海造陆则要耗费巨额投资。上海、广州等河口三角洲城市,虽然建设用地后备资源充足,但地耐力偏低,也影响部分项目布局。所以,就土地开发条件而言,南方的约束因素较多,不利于重大建设项目布局。

由于自然地理特征的影响,城市供水条件对重点建设项目,尤其是耗水量较大的重点建设项目的影响目益加重。我国秦岭一淮河线以北的广大地区,天然水资源严重不足,已成为城市发展和重点建设项目布局必须慎重考虑的硬限制因素之一。据调查,在我国467个城市中,缺水城市已达300多个④。尤其是华北、东北和西北地区缺水现象非常严重。北京、天津、就阳、太原,青岛、西安、呼和浩特等太型工业城市均出现严重缺水现象。1992年夏季,西安市62%的地总水压不足,50多万人用水困难。在一些公用水站前,每天都有上百人排长队等水。有些居民点长期断水,政府不得不派出专车送水接济。日益紧迫的水危机,使全市数百眼井每天要从地下抽出50多万立方米的水供城市耗用,这个数量远远超出当地大气降水的补给能力。结果近年来,西安市地下水位累计下降达几十米。由此形成的贯穿市区的11条地裂缝,已使2600多座建筑物受到不同程度的破坏,直接经济损失2000多方元。初步测算,我国城市目前每年总缺水量达200亿吨,人均缺133吨。在用水高峰季节,严重缺水城市的供水能力只能满足需水量的5%~70%,城市用水总量却还在以每年i0%的速度猛增。现在全国每年因缺水造成企业停产、限产,影响产值至少在1200亿元以上,相当黑龙江省1989年的社会总产值。这种状况对重点建设项目布局影响深远。尤其是华北、东北和西北地区,近期解决水资源危机尚没有根本性办法。严重缺水城市不仅使高耗水的大型建设项目无法布局,就连非高耗水的大型建设项目的职工生活用水也都需要花费巨额资金设法供水。天津、青岛等建设引滦入津、引黄济青工程、每提供1立方米的水,基建成本至少要在2000元以上。庞大的投资,为城市发展带来的财政负担是极为沉重的。因此,水源供应条件对评价一个城市的建设环境至关重要,华北、西北和东北地区供水条件已经成为布局重点建设项目乃至城市发展中最突出的制约因素之一。

电力工业是国民经济建设的先行部门,供电条件是城市发展和布局重点建设项目的关键性制约因素。因为没有电力供应,现代化工业及城市就没有动力,无法维持正常的生产和生活。建国几十年来,国家对电力建设非常重视,1990年全国电力装机容量达13337千瓦,发电量6212亿千瓦·小时,居世界第4位,分别比1949年增长71倍和143倍,大部分地区的电力供应条件都得到了实质性改善。全国电力工业分布受一次能源地域分布及交通运输条件的影响、火电厂主要分布在华北中部、东北南部和北部、西北东部、华中北部等煤炭资源丰富或较丰富的地区以及东南沿海的负荷中心。水电主要分布在东北东部、西北的黄河中上游地区、长江沿岸及南方诸省、区。全国地区间电能消费水平差距很大,大体形成了一个半园状多层次结构,用电负荷水平从东部沿海向西部依次递减。与这种电能地域消费水平特征相吻合,全国电力工业生产能力的配置也呈现同样一种半园状多层次结构。东部沿海的京、津、沪、冀、鲁、辽、苏七省市电厂布局最为集中,属我国电力工业发达的地区,供电条件优越。吉、晋、豫、鄂、皖、浙六省电力工业较发达,供电条件优越。闽、黑、赣、川、陕、甘、滇、粤、黔、桂、湘、宁及海南13省区电力工业发展明显不足,不少城市的供电保障水平不高。最外层的蒙、新、青、藏等4省区电力工业发展水平最低,供电条件最差。虽然,从全国总体发展需求看,未来电力建设任务仍十分繁重。但上述四种不同类型区域的电力供应水平短期内难以有突破性改变,与这种平均供应水平相适应,不同区域各类城市的电力供应条件也有较大差异,直接影响建设项目的布局。当然,随着体制改革的深化,各地都在想方设法筹集资金,加快电力建设步伐,改善电力供应条件,这对优化投资环境将发挥重要作用。有些大型集团建设项目,还直接配置自备电厂,也是改善电力供应条件的途径之一。

作为地区之间经济联系的纽带,交通运输条件在重点建设项目布局中具有不可忽视的地位。从现代经济发展态势分析,交通运输条件对城市重点建设项目布局的影响主要表现在以下3个方面。①重工业项目大多对铁路和水路运输条件要求较高。因为重工业项目产前产后运量都比较大,铁路和水路的大运量低运价特征能够保证其生产运行处于经济合理状态。我国沿海产业带、沿长江产业带、哈(尔滨)大(连)产业带、陇海兰新经济带、京深产业带等城市密集的带状地域,长期以来吸引重点建设项目,尤其是重工业建设项目的独特优势之一就是具有方使的水路或铁路交通条件,这种条件在未来进一步吸引重点建设项目投资方面仍有重要的意义。因此,尽管水路运输条件改善起来比较困难(除非修运河),但铁路建设人为影响程度较大。在国家宏观规划的指导下,加快铁路建设步伐,对沿线城市发展均具有极为重要的意义。②高技术产业和外向型企业对航空交通条件要求较高,只有航空条件发达的城市及其附近地域,才能够及时与国外进行经济技术交往,保证高技术产业和外向型企业正常运行。近几年,全国各大城市都投入巨额资金建设国际民用机场,这是改善投资环境、加速对外开放的重要举措。然而;航空运输涉及一系列经济技术及政治、军事因素,不可能每个城市都建设大型航空港。所以高技术产业或外向型企业的建设布局必须适当集中,尤其在中西部内陆省区国际航空港数量有限,每个航空港有效辐射的范围有限,高技术产业化的城市或外向型企业集中的城市要有一个统盘安排。③公路运输条件的改善对各类城市发展具有普遍性意义。干线公路的高等级化基本是大势所趋,尤其是大中型城市密集地区打通高等级公路联系,对提高大型公用设施利用效率具有特别重要的意义。如大型港口城市(海港、空港、公路港等)对港口的共同利用等。事实上,每个城市具体的交通运输条件往往是水路、铁路、航空、公路等几种交通方式共同迭合影响的,对石油、天然气、煤炭等产业巢中的城市还要考虑管道运输问题。从总的趋势看,规模较大的城市,综合交通能力较强,运输结构层次较高;而较小的城市交通运输条件综合水平较低,运输方式也多以低层次为主。正因为这样,向大城市集聚高层次产业是必然的。我国“三线”建设中布局在偏僻地区的重点项目只所以近些年纷纷迁往各大中型城市,很重要的原因之一就是要改善其企业外部的交通运输条件及其由此产生的一系列问题。技术产业或外向型企业的建设布局必须适当集中,无其在审西部内陆省区国际航空港数量有限,每个航空港有效辐射的范围有限,高技术产业化的城市或外向型企业集中的城市要有一个统盘安排。③公路运输条件的改善对各类城市发展具有普遍性意义。干线公路的高等级化基本是大势所趋,尤其是大中型城市密集地区打通高等级公路联系,对提高大型公用设施利用效率具有特别重要的意义。如大型港口城市(海港、空港、公路港等)对港口的共同利用等。事实上,每个城市具体的交通运输条件往往是水路、铁路、航空、公路等几种交通方式共同迭合影响的,对石油、天然气、煤炭等产业集中的城市还要考虑管道运输问题。从总的趋势看,规模较大的城市,综合交通能力较强,运输结构层次较高;而较小的城市交通运输条件综合水平较低,运输方式也多以低层次为主。正因为这样,向大城市集聚高层次产业是必然的。我国“三线”建设中布局在偏僻地区的重点项目只所以近些年纷纷迁往各大中型城市,很重要的原因之一就是要改善其企业外部的交通运输条件及其由此产生的一系列问题。

城市区位条件对重点建设项目布局的影响也主要通过交通运输为主的对外联系条件表现出来。此外,特殊产业还需要特殊的区位条件来满足,如核电站、特殊军事建设项目等,不是布局在交通便利的区位,而是要考虑特殊的技术要求。往往布局在偏僻或隐蔽的地方。这是交通条件评价不便说明的内容。

作为工业高速发展的城市,环境污染与整治日益引起社会各界的广泛重视,创造优美舒适的生产和生活环境成为越来越多的城市政府和城市居民的共同要求。受这种趋势的影响,城市生态环境的优劣也对重点建设项目布局有明显的吸引或排斥作用。除特殊类型的项目(如胶片生产对水质和生态环境要求特别高)外,大部分不严格要求区位的项目当然趋向于生态环境优良的城市布局,哪一个新上项目也不会愿意选择环境污染严重的城市。关于城市环境的综合考核,国家环保局已有成熟的方法,这里不再赘述。据最新资料①,1991年全国32个重点建设环境综合整治状况已经国家环保局组织的城市卫生与环境综合整治定量考核,其优劣次序已经定。它们依次是:1、苏州;2、广州;3、北京;4、武汉;5、大连;6、天津;7、成都:8、杭州:9、石家E;10、长沙;11、南京;12、海口;13、上海;14、太原;15、西安;16、南昌:17、福州;18、哈尔滨:19:兰州;20、济南;21、桂林;22、长春;23、昆明;24、沈阳;25、贵阳;26、郑州;27、合肥;28、南宁;29、呼和浩特;30、乌鲁木齐;31、银川;32、西宁。为了表扬在环境综合整治方面取得的突出成绩,国家环保局授予排序前10名的城市为1989—1991年全国环境综合整治十佳城市,并将在全国范围内从1993起开展“创建全国环境综合整治先进城市”活动。相信此举对推动全国各类城市进一步开展环境综合整治工作会起到积极的促进作用。

与上述宏观的影响因素相比,城市设施水平属于微观的环境因素。按照我国现行管理办法,城市设施水平主要包括人均居住面积、城市人口用水普及率、城市煤气普及率、每万人拥有的公共汽(电)车辆数、人均拥有铺装道路面积、人均公共绿地面积、每万人拥有公共厕所等。据计,190年我国467个城市平均上述指标分别为6.3米3、89.2%、42.2%、4.8标台、6.5*3.2米*和6.6座,各类城市之间差异较本:为了便于综合评价一个城市的设施水平,在综合分析和比较的基础上,我们提出城市设施水平指数的概念。该指数指国家现统计范围内的、个城市设施水平指标按照一定的权重积分之和,总数以100分计,各指标的权重如下。

人均居住面积(米2):15分,计算方法是如果人均居住面积达到7.5米2及以上者均积15分,不足7.5米2时按实际面积数乘2积分。

城市人口用水普及率(%):30分,即达到100%时为30分,不足100%时按实际值乘0.3积分。

城市煤气普及率(%):15分,即达到100%时为15分,不足100%时按实际值乘0.15积分。

每万人拥有的公共汽(电)车辆数(标台):10分,即数值大于或等于10台时积10分,不足时直接以实际数值积分。

人均拥有铺装道路面积(米2):15分,人均面积大于或等于15米2时积15分,不足15米2时直接以实际数积分。

人均拥有绿地面积(米2):10分,大于或等于10米2时积10分,不足10米2时直接以实际数积分。

每万人拥有公共厕所(座):5分,拥有量大于或等于10座时积5分,不足10座时以实际值乘0.5积分。

如果均以汉语第一个字母表示各指标,即指数用Z表示,其它指标分别用F、S、M、Q、D、L、C表示,则:

Z=F+S+M+Q+D+L+C

用这种方法粗略评价,我国主要城市设施水平(见表6)大致可分为4类:一是积分80分以上的,为设施水平优等的城市;二是积分70~80分的,为设施水平上等的城市;三是积分60—70的,为设施水平中等的城市;四是积分60分以下的,为设施水平较差的城市。这个评价方法虽然还可以继续探讨,但其分类的结果可基本反映全国主要城市设施水平从优等到较差的大体趋势,对评价城市投资环境有重要的参考意义。上述结果显示,城市设施水平为优等和上等的城市,大多数分布在沿海地带,这与这些城市近些年经济发展较快、城市建设投资较多直接相关。位于西北的乌鲁木齐市,城市设施水平指数也高达70.7分,与近些年该市大规模进行城市建设有关,事实上全国不少同志都知道乌鲁木齐近些年城市建设成绩较大。城市设施水平为中等的城市最多,主要是沿海部分城市和中部地区的大中城市,共同特点是近些年城市建设有较大进展,但仍有明显的欠帐或不足。城市设施水平较差的城市除南昌(在中部)和汕头(沿海)以外,都位于西部地带,它们在城市住房、用电、公共交通、道路、绿化等方面均有大量工作急待进行,应设法加快城市建设步伐。这4种类型的城市,对新的重点建设项目吸引力和排斥力不同。我们认为,对于多数项目来说,除布局本身有特殊要求外(如采掘工业项目必须布局在矿山),就设施水平而言,设施水平优等和上等的城市,吸引力大于排斥力;设施水平中等的城市吸引力和排斥力大致相等;设施水平较差的城市排斥力大于吸引力。具体项目究竟能否布到哪个城市,还要靠其它多种因素综合平衡。

上述各种因素对重点建设项目布局的影响是复杂的,但也是有序的。不同因素对不同类别的项目影响程度不同,硬环境较为优良的城市项目容量大、投资效益高是肯定的。所以,为提高城市对重点建设项目的吸引力,除矿产资源、农副产品资源等城市本身无法改变的条件之外,积极改善城市硬环境具有十分重要的现实意义和长远的战略意义。

表6   主要城市设施水平及评价积分


2、城市软环境的影响城市

软环境实际上包括的面比较宽,诸如政策条件,立法与管理、技术协作、金融、历史文化背景、职工的技术素质等对重点建设项目布局都有不同程度的影响。

就政策条件而言。主要包括产业政策、地区政策等。建国后,我国迫于当时的国际与国内环境,长期坚持优先发展重工业、正确处理沿海与内地关系的方针,使重工业发展条件较好的城市布局的重点建设特别多,内地城市发展速度快于沿海城市,尤其在“三线”建设时期重点建设项目布局众多的内地迅速发展了一大批城市(镇)。进入80年代,我国实行改革开放的新政策,在产业政策上全面推行产业结构轻型化,以家电耐用消费品为主导的轻工产品在市场需求拉动下迅速发展,使一大批抢先布局轻工产品生产的城市得到了一次超常速发展的大好机遇。1980—1990年期间,全国轻工业总产值年平均增长速度为17.1%,重工业产值增长速度为16.1%,一举改变了过去30年中重工业发展快于轻工业发展速度的局面,改善了工业结构功能。虽然,“七五”时期国家重点建设项目投资继续向能源、原材料等基础性重工业倾斜,但是轻工业发展所开拓的国内和国外市场已使其发展活力增强,轻重工业之间已经在更高的层次上协调发展。在地区政策上,自1980年8月全国五届人大常委会第15次会议批准了“广东省条济特区条例”之后,我国已先后形成11种类型的对外开放区域,使由沿海到内地以及沿江、沿边开放的经济发展新格局不断完善。这11种开放区域及范围分别是:①经济特区:1980年建立的深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区。②沿海开放城市:1984年初,中央决定进一步开放沿海14个港口城市,即大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州、湛江、上海、温州、北海和威海市的市区。③沿海经济开放区:1985年以后,国务院又决定开辟沿海经济开放区,如长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角洲、辽东半岛、山东半岛和沿海其它地区规定范围内开放城市的市区、重点县的城关区(或经省、自治区、直辖市人民政府批准的重点工程卫星镇)以及安排以发展出口为目标的、利用外资建设的农业技术引进项目、农产品生产基地和农产品技术加工厂的上述市、县所辖农村(共253个市、县、镇)等。④经济技术开放区:在开发城市内设立有大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、福州、广州、湛江、上海、温州等经济技术开发区。1992年10月,国务院批准辽宁设立营口经济技术开发区。是继沿海14个开放城市之后又新增设的一个经济技术开发区。⑤边境对外开放城市:黑河、绥芬河满洲里、珲春、凭样、东兴镇、河口县、碗町、瑞丽、伊宁、塔城、博乐、二连浩特。⑥沿江开放城市长江沿岸的芜湖、九江、武汉、岳阳、重庆等5个城市。⑦内陆开放城市:内陆省区的省会、区首府所在的城市。③高新技术产业开发区:武汉东湖新技术开发区、南京浦口高新技术外向型开发区、沈阳市南湖科技开发区、天津市新技术产业园区、西安市新技术产业开发区、成都高新技术产业开发区、威海火炬高技术产业开发区、中山火炬高技术产业开发区、长沙科技开发区、福州市科技园、广州天河高技术产业开发区、合肥科技工业区、重庆高技术产业开发区、杭州高新技术产业开发区、桂林新技术产业开发区、郑州高新技术开发区、兰州宁卧庄新技术产业开发试验区、石家庄高新技术产业开发区、济南市高新技术产业开发区、上海漕河泾新技术开发区、大连高新技术产业园区、深圳科技工业园、厦门火炬高技术产业开发区、海南国际科技工业园、北京高新技术产业开发实验区,共27个。⑥保税区:国务院已正式批准的有上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角、广州、大连等保税区,并在经济特区及山东、江苏、浙江、福建准备各选一个港口城市为保税区。10、上海浦东新区。11、福建台商投资区:包括厦门特区和厦门市辖的杏林、海沧地区、福建马尾经济技术开发区内未开发部分。在这些开放区域,国家和地方政府制定了一系列投资和税收优惠政策,成为吸引投资和促进城市发展的重要因素。开放最早的4个特区城市和沿海14个开放城市投资规模和利用外资规模等主要发展指标远运高于其它城市平均(见表7),就是这种政策作用的明显表现。


                  表7                 1990年全国城市主要发展指标


由于改革开放政策促进城市经济发展的成功实践使越来越多的人认识到了政策因素对城市软环境改善的重要作用,1992年邓小平南巡进话发表后,在新的改革开放的浪潮下,绝大多数城市都开始比照开放城市制定多种招商引资的优惠政策,从而引发了新一轮城市大发展的高潮。

此外,我国“七五”期间还提出了全国东、中、西三大地带发展的宏观布局政策,对不同类型地区的城市发展方向及产业结构改造也产生了积极影响。国家从宏观控制与引导角度还颁布了全国产业政策要点,对指导新兴产业发展与传统产业改造发挥了重要的导向作用。理解和执行这些政策有度的城市,都在实际发展中得到了明显的实惠。

技术协作条件、职工技术素质等因素对技术密集型产业布局影响比较显著。电子工业、生物工程、航天航空等高技术工业企业布局趋向于技术力量雄厚、同类技术或相关技术协作便利、职工技术素质过硬的大中型工业城市。高技术企业不惜投入巨额资金在特大型城市或大城市布局就是这种因素影响的结果。1990年建成投入使用的北京松下彩管有限公司(显像管85万员/车)、北京正负电子对撞机工程、北京航天部华丰计算中心、辽宁沈阳机器人示范工程等,就属于这类高技术项目,它们布局在北京、沈阳等特大城市是科学合理的。

管理水平和历史文化背景密切相关,前者对重点建设项目布局的影响早已引起人们的重视,而后者在我国进行专门研究的尚不多见。在同等条件下,作为投资者肯定愿意向管理水平鞍高的城市布局建设项目。从全国大的趋势分析,沿海地区多数城市管理水平高于中西部城市,开放城市管理水平高于非开放城市,特大型城市和大型城市管理水平高于中小城市。现代化大型企业对管理水平要求较高,所以其布局走向趋于沿海开放的大中城市。这种布局走向过法长期被行政干预打乱,在未来市场经济全面发展,投资者选择效益良好为布局目标的条件下,将更加充分地表现出来。实际上,管理出效益的道理谁都懂得,只不过在以往计划经济体制下重点建设项目布局时人为干扰因素较多,尤其是决策者并不是项目布局效益的获得者,所以往往把其它非效益性因素放大,扭曲了部分项目科学布局的直接目的。

资金作为产业组织的血液,对重点建设项目的影响作用过去研究得较少,因为重点建设项目的资金大多依靠国家拨付。改革开放以后,中央对重点建设项目实行匹配投资,布局重点建设项目的城市也需要筹集资金,这才使金融市场作为生产与建设的要素之一应运而生。然而。时至今日全国市场经济发育水平较低,负债建设或经营仍主要是一些没有铁饭碗的投资者感兴趣的事,所以金融意识不浓的形势降低了它对重大建设项目所具有的独特意义。在未来市场经济进一步发展的条件下,国家作为投资主体的职能将更加淡化。新上的重点建设项目对金融市场的依赖性大大增强,金融条件的优劣也成为每个城市能否布局和建设重点建设项目的重要因素之一。

历史文化背景是个非常复杂的影响因素,它涉及到历史淀积、文化传统、人际关系、观念、思想等各个方面。在现实经济生活中,它主要与管理水平、思想素质、工作态度等直接相关。据我们初步分析,全国主要城市的历史文化背景大致可以分为以下4种类型:①沿海开放型:指沿海地带多数城市。群体表现为思想比较开放,工作效率高,协作精神强,务实肯干,最受投资者欢迎,尤其是南岭以南地区和长江三角洲地区最为典型。②黄河中下游内陆型:指黄河中下游地区多数城市。主要特征是历史文化淀积丰富,吃苦耐劳,传统观念较强,人际关系复杂,思想比较保守,影响对外开放。当然,近些年当地政府在进行多种努力,力争尽快改变保守落后的局面,并取得了重要成就。但不利因素影响仍比较明显,使不少投资者仍有一定的顾虑。③长江中游内陆型:指长江中游地区多数城市。主要特征是天然物产丰富,工作踏实,缺乏开拓精神,现有技术基础较好,投资者比较欢迎。这种类型的文化基础进一步适应改革开放环境比较快,是大有希望的潜在投资区域。④边境类型:是指我国南、西、北部边境省区的城市。少数民族居民较多,有传统的热情好客的习惯,善于交往和协作,现有经济技术基础条件较差。过去由于政治方面的原因,多数城市(镇)长期缺乏重点建设项目。在近些年沿边开放的条件下,潜在优势逐步发挥出来,成为内外客商投资的热点。在这4种比较典型的文化类型之间还有一些过渡类型,每一种类型内部也都有一些亚型。从总体背景上综合比较,第1种类型对现代化高技术的外向型企业布局有利,第3种类型对大型重工业项目布局有利,第4种类型对外向型轻工企业布局有利,而第2种类型对重点建设项目布局约束较大。今后下大决心扭转一左(思想作风“左”)一旧(观念陈旧)的局面才能够逐步树立起新的文化形象。

3、城市投资环境综合评价

从重点建设项目投资与布局的角度出发,用城市非农业人口(市区,不包括市辖县)数量、国内生产总值、产业结构、城市建设区用地规模4个综合性指标为主,参照其它影响因素,对全国各类城市的投资环境进行综合分析和评价,我们初步把全国城市重点建设项目投资环境分为以下8种类型。

(1)有选择地吸引高新技术性重点建设项目为主的超大型综合性工业城市。指现有总人口超过250万人的上海、北京、天津、沈阳、武汉、广州、哈尔滨等7个城市。它们的基本特征是城市规模大,是全国性经济中心或大区域的经济中心,城市的管理水平较高。过去软硬环境都比较好,目前软环境特别好,硬环境已经出现明显的制约因素,“大城市病”已逐步表现出来。这类城市过去重点建设项目布局比较集中,现已形成庞大的资产存量,进一步发展中技术改造任务较大,应有选择地吸引高新技术性重点建设项目,适当限制人口和建成区面积增长规模,明确走内涵增长型道路。除城市发展的配套性建设项目以外,不宜再布局非高新技术性重点建设项目(不包括大型技术改造项目)。

(2)中近期重点建设项目集中布局的大型综合性工业城市。指总人口100~250万人的重庆、杭州、成都、郑州、济南、长春、石家庄、南京、大连、西安、太原、青岛、兰州、昆明、淄博、长沙、南昌、齐齐哈尔、乌鲁木齐、唐山、吉林、贵阳等22个城市。这类城市的基本特征是区域资源条件较好,多是省区级经济中心或次中心,有一定的工业实力,在新的改革开放的条件下发展势头旺盛,多是省区级政府集中建设的重点,也是外商投资的热点。虽然有些城市硬环境改善方面仍有较大的任务,如改善供水、供电、交通条件等,但软环境的综合水平已经较高,且继续改善的速度较快,所以应作为近期重点建设项目集中布局的重点。在项目类别上,基础性建设项目和大型成套技术引进项目均可。少数城市有单项制约因素,如青岛、西安供水紧张等,应作为特殊影响因素考虑。

(3)以改善产业结构性重点建设项目布局为主的大型专业化城市。指人口数量均为120万人的鞍山市和抚顺市。其基本特征是单项资源条件优越,专业化部门发达,都是著名的重工业基地。其中鞍山市的轻重工业之比为12、5:87、5,抚顺市为17、9:82.1。在工业行业结构中,鞍山市的专业化工业部门是黑色冶金工业和机械工业,它们的产值分别占工业总产值的67.5%和8.3%,专业化程度很高;抚顺市的专业化部门是石油加工、黑色冶金、煤炭采掘、有色冶金等,它们的产值分别占全市工业总产值的31、9%、15.4%、8.4%和6.4%,合计为62.1%。这样的大型专业化城市,虽然在进一步的发展中区域性综合功能仍主要依靠与邻近的沈阳、大连等综合工业城市相协调,继续作为它们乃至更大区域的专业性基地发展。但在市场经济全面发展的条件下,区域性或阶段性的产业结构与市场结构变动很容易导致专业化部门受到冲击,造成经济运行困难。因此,积极创造条件,在保持专业化部门正常发展的基础上,设法吸引和布局有利于改善当地产业结构的重点建设项目就显得十分迫切。这不仅对改变现有产业结构的脆弱性是必须的,而且对就业结构、国民收入结构等社会经济问题的改善也是有利的。项目类型以轻工类为宜。并要注意与现有骨干行业的联系和沈阳、大连等协作城市的协调。

(4)布局技术密集型重点建设项目为主的中型综合性城市。指福州、无锡、徐州、洛阳、合肥、南宁、苏州、淮南、呼和浩特、阜新、柳州、汕头、牡丹江、锦州、宁波、西宁、常州、张家口、丹东、开封等21个50~100万人的城市。它们的共同特征是工业发展已有较好的基础,大多已形成2~4个优势工业部门,经济增长势头旺盛,在区域经济发展中的地位日益重要。福州、洛阳;无锡、常州等在全国劳动地域分工中已有比较明确的产业职能。虽然,其中还有象淮南、阜新等这样刚从煤炭城市转化过来的资源型综合性城市,但多数城市的产业重心是加工工业,机械,电子、纺织、化学、石油加工等工业部门发展前景广阔。现有软硬环境条件都比较优越,未来布局技术密集型重大建设项目有比较可靠的依托条件,有利于各市作为区域性经济中心的功能进一步加强。

(5)以配套项目建设为主的中型专业化城市。指人口在50~100万人之间的冶金机械城市包头,森林工业城市伊春,冶金工业城市本溪,石油工业城市大庆,煤炭工业城市大同、鸡西、鹤岗等7个城市。它们的主要特征是矿产资源依托条件较好,资源开采和加工在工业结构中占突出重要的地位,首位资源性工业部门的产值占工业总产值的比例高达45%以上,与资源开发和加工相配套的部门发展薄弱。今后宜适当布局一些与骨干部门配套的建设项目,以促使其产业结构升华。

(6)适当布局重点建设项目的小型综合性城市。指人口20~50万的综合性工业城市,如新乡、平顶山、烟台、襄樊、秦皇岛、桂林、深圳、佛山、连云港等。这类城市的主要特征是工业发展已有一定基础,地区性经济中心的地位比较稳定,城市工业进一步发展的环境容量比较宽松。近些年硬环境改善的速度较快,成为吸纳综合性重点建设项目的省级次重点地域,宜有选择地向这类城市适当布局重点建设项目。

(7)与现有主导产业协调发展项目布局为主的小型专业化城市。指人口20~50万人的装业化工业城市,如攀枝花、安庆、十堰、个旧、鹤壁等。这类城市大多是过去若干项或1项重点工程建设以后发展起来的城市。由于硬环境的约束至今仍一花独秀,产业结构比较单一,未来速一步发展存在有明显的限制因素,投资重点主要是技术改造或设备增容。故宜布局与现有主导产业协调发展的建设项目,短期内形成新的城市职能有一定困难。

(8)全面创造条件逐步吸引重点建设项目的微型城市。指人口20万人以下的城市。这类城市现有经济基础比较薄弱,软硬环境都有待进一步改善,多数城市近期不宜布局重点建设项目。即是少数城市宏观发展条件有了较大变化,如河南商丘市,过去一直是豫东农区一个区域性经济中心,而1992年京九铁路在该市与陇海铁路相交,使该市成为重要的铁路枢纽,宏观发展条件出现了重大变化,但仍需要在改善投资环境方面做大量储备工作,以便为重点建设项目布局提供最基本的依托条件。当然,有些项目布局时特殊因素较多,可以直接布局在小城镇。

以上8类城市投资环境划分与评价方法仍需深入研究,这里只是从本项目研究的需要进行了初步探讨。事实上,有些城市发展变化较快,无论是人口数量,还是产业结构都处于不断的变化之中。分析的资料几年之差,对有些城市的评价就可能出现较大变化。因此,不同的研究报告里面研究结果有异当属正常情况。此处进行城市投资环境综合评价的目的,只是希望从宏观上理出哪类重点项目应主要向哪些城市布局的思路,以便为城市规划的修改和重点建设项目的布局提供总体控制依据,力免在新的重点建设项目布局中出现宏观失误,促使城市发展与重点项目建设更加协调。我国有关部门为适应对外开放的需要,完全采用国际标准对沿海14个开放城市和4个经济特区进行了以城市投资环境评价为主的研究工作。这对我国大中型建设项目布局的可行性论证由传统的国民经济评价和财务评价的方法转向对布局起决定作用的地区条件和城市条件评价,协调项目建设与城市发展的关系,取得微观与宏观的双重效益均具有重要实际意义。


注:

1、陆大道等著:中国工业布局的理论与实践,科学出版社,1990,

2、李文彦:我国矿产资源与地理位置的地区差异,地理研究,1982(2)。

3、李铁:中国城市水危机,经济日报,1992-07-29.·149

4、经济日报,1992.10,30. ·151·

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