国土规划与城市发展 下 跨世纪时期我国城市发展中需要注意的三个问题时间： 2019-08-14信息来源：中国环境科学出版社 1995年12月　作者：张占仓 蔡建霞　责编：qgy

我国城市发展目前所依据的基本背景，一是人口压力特别大，这是我国的基本国情所致，二是社会主义市场经济体制的迅速建立，在跨世纪时期将有重大进展，由此而引发的全社会运作效率将大幅度提高；三是全国人民的基本生活水平在迅速提高，而人均生活水平越过温饱阶段之后广大民众对生活质量、居住环境等问题的要求越来越高；四是我国对外开放步伐还在加快，城市经济发展与市场的联系更加频繁。面对这四大背景，我们认为我国未来城市发展中需要对以下三个问题引起特别注意。

一、人口规模的迅速膨胀

从我国的基本国情分析，最突出的特征就是人口众多，这是一个全球都关注的问题。由于全国人口数量巨大，且过去历史原因导致绝大部分人口以超稳定的方式滞留在农村，在改革开放和城市迅速发展的条件下，农村人口以多种方式向城市迁移是历史的必然。从80年代初期以来的实践已经证明，无论我们在主观上怎么控制大城市发展，可事实上各类城市，尤其是大城市都要以超常规的速度发展，其实国外人口数量较大的多数国家在其经济迅速增长阶段也都经历了这个过程。处在这样特殊的历史阶段，面对城市人口规模迅速膨胀的事实，唯一的办法就是实事求是正视这个问题，并尽快采取措施解决这个问题。

从全国城市发展的形势分析，继续控制大城市人口增长，加快中小城市建设步伐的基本方针仍然是正确的，且需要长期坚持下去。但是就全国不同区域而言，必须认真分析区域条件与城市发展的关系，灵活处理大、甲，小城市之间的发展关系。一般来说，在我国京、津、沪及沿海经济发达地区，大城市（含特大城市，下同）应属于严格控制发展的对象。因为这类地区多数大城市所依托的区域条件均已负荷较重，继续扩大人口规模在经济上、生态上都面临较大的问题。而中、小城市发展的条件优越，发展态势也较好，应作为未来发展的重点。在我国中西部地区，由于经济发展的平均水平较低，城市化水平很有限，控制大城市发展的方针则需要更加灵活地理解与运用。因为现代城市是人类进步的产物，城市有更有效的生产力优化组合的环境，有利于生产要素发挥更大的作用。所以在经济相对落后的中西部地区就不能一概而论控制大城市发展。

按照腹地条件的支撑能力，我们认为中西部多数地区大城市发展并不充分，大城市对腹地的带动作用尚没有充分发挥出来，不少地区仍需要进一步培育骨干经济生长点——大城市的健康发展。这样，有利于当地经济的快速增长。以河南省为例，一个拥有9000多万人的大省，省会郑州市虽在全省最大，但却只有100多万人，人日数量与国民经济发展总量对全省的影响很有限。在这样的条件下，也提控糊郑州人日增长显然是不合适的。类似情况在河北省、湖南省、江西省、陕西省等都存在。对这类地区来说，随着整体经济实力的增强，全省中心城市规模迅速扩大是必然的。不管你在主观上承认不承认，客观上都要成为事实。因此，与其不切实际谈论控制，不如按照客观规律做好规划与引导工作，以利城市健康发展。当然，对这些地区来说，也不能随意放纵大城市的发展，城市发展的速度也必须与腹地支撑能力相适应。否则，中心城市对腹地的带动作用不仅不能正常发挥，而且还由于过多地集中了腹地的生产要素，阻碍腹地全区域的顺利发展。总之，在我国中西部地区，随着经济水平的迅速提高，适度发展省域中心大城市是客观需要的，我们要为之做好充分的准备工作。

二、城市生态环境优化

改革开放以来，大凡出国到发达国家考察回来的各界人士都议论到国外城市如何漂亮，生态环境如何优越等等。相比之下，我们的城市，包括京、津、沪等老牌城市在生态环境方面与国外相差甚远。为什么呢?这是经济发展的规律所制约的。且不要忘记我们是个经济上综合实力很有限的国家，全国基本解决温饱问题也才是近几年的事。现在的问题是，解决温饱问题之后，人们开始关注生活质量的提高，广大民众，尤其是城市居民生态环境意识迅速增强。人们再不满足于谈论高楼大厦，或在节假日潮水般涌向购物中心，而是希望在紧张的工作之余，要有一个优美安静的休闲和娱乐场所。所以，优化城市生态环境成为未来城市发展中突出的问题之一。

对我国多数城市来说，优化生态环境的首要任务就是现有“三废”污染治理问题。根据近些年已有的实践经验，城市废气、废渣防治速度较快，难度较小，主要是各地政府主管部门继续按照国家有关法规坚持工作问题。而废水治理难度相当大，且危害也特别严重。在我国多数城市现有的江、河、湖泊不污染者甚少，城市工业废水与生活废水综合处理者也甚少。因此，下一步三废治理的攻坚战是废水治理。哪个城市优先解决了这个问题，其城市环境质量将跨上一个大的台阶。当然，众所周知，环境保护工作需要大量投资，三废治理的根本出路在于加快经济发展速度，没有经济高速发展所提供的资金支撑，三废治理就无从谈起。

其次，城市内部社区性公共活动场所建设已迫在眉睫。因为受人口众多的国情影响，我国城市平均居住的人口密度较高。过去几十年，在城市建设过程中，与国民经济运行紧密相连，城市建设标准普遍偏低，客观上导致城市建设只是给城市居民提供一个能工作和能生活的空间；还没有认真考虑过为城市居民提供一个更好的工作和生活空间，这也是由经济发展的阶段性特征所决定的。在全国基本越过温饱水平，城市发展进入提高质量占较大份额的今天，改善工作与居住环境迅速成为集中关注的问题之一。考虑到国外的经验和我国城市发展的实际需要与可能，我们认为近期为城市做大手术，建多少绿地，建多少休闲场所，推掉多少现有设施不大可能。而可行的途径是从整体规划入手，从局部操作开始，先行规划建设一批社区性公共活动场所(不是观赏性的)，以迅速解决城市居民三块板（地板、天花板、墙板）式的工作与居住空间约束，有一块与大自然接触的空间。这种改善环境的措施见效较快，无论是城市老区改造，还是城市新区建设都能做到。其起步与保证实施的办法是通过城市地方政府立法，由规划部门在调查研究的基础上提出方案，由城市各部门与单位共同参与实施，依靠社会力量完成这种全社会都关注的公共问题。

第三，城市灾害防治。根据我国城市建设基础，对城市危害较大的主要是地震、洪灾等。这些灾害往往给城市生态环境造成较大破坏。其中，地震灾害虽然具有偶然性、突发性，但防治还是要坚持普遍性的。关键措施之一，是要提高城市建筑物的抗震能力。对现有抗震能力偏低的建筑物做出规划定期改造，对新上建筑物必须严把设计审批关，规定与当地实际条件相适应的抗震等级，保证抗震能力。措施之二，就是加强地震灾害的预测预报工作，以防患于未然。城市洪灾过去不太突出，近些年逐步成为比较普遍的问题。其原因一是城市规模近些年扩大速度较快，而原排泄工程设计标准偏低，甚至年久失修，泄洪能力严重不足。二是近些年城市建设标准有所提高，尤其是地表硬化面积增大，致使雨后地表集流量特大，不少城市常常出现一阵大雨过后大面积积水，甚至出现长时间交通中断，污水四溢，损失严重。三是城市地下管线管理有漏洞：不少地段没人管。如部分新居民区房地产商只管把房子建好卖掉即可，而居民区的公共设施管理就没人顾问了，很容易出现洪灾，甚至在没有雨时也出现污水乱流现象。解决城市洪灾除大家均已意识到的加强管理，提高泄洪能力外，我们认为提高城市本身调节洪水的能力似乎也可以提上议事日程了。基本思路是根据不同城市的特点，在容易集水的区域规划建设若干人工湖泊或地表疏导工程。这样既可以在雨季蓄水防洪，又可增大城市水域面积，解决城市无水不秀的问题。当然实施这种规划的前提是城市废水治理基本有所保障，或在规划集水区以内没有较严重的废水污染。否则，新规划建设的人工湖将再度成为污水池。不仅起不到优化环境的作用，而将成为新的污染集中地。

完成上述三个方面的环境治理工作，需要有一个艰苦努力的过程，尤其是需要大量的资金。因此，完成这些任务，要与城市经济发展水平相适应。作为对现代城市的管理与规划，及早明确这样的方向与任务是必要的，集中可能的财力启动这项事业也是十分紧迫的。

三、内外联系的高速通道建设

经济发展水平的高低与其对交通的依赖性成正相关关系。经济发展水平越高，交通条件越要完善。改革开放之前，我国整体经济水平与交通水平都较低，高速公路、专用公路对国人来说都是一个比较陌生的概念。改革开放以来，经济的高速发展已经使高速公路这样的现代交通手段进入我国不少地区的经济生活。城市是经济联系的结点，是现代经济最集中的表现地域，理所当然地应该建设高速通道（公路）。事实上，我国北京、天津、广州等大城市都是通过建设高速通道较好地解决了城市交通问题，并为城市的进一步发展提供了交通支持。其它大中城市怎么办？选择只有一个，就是及早规划与建设高速通道。这一观点应该说不用再讨论，因为国内外的实践都早已证明这是切实可行的办法。现在的问题是哪些城市应该建高速通道?建多大规模?据我们初步分析，在我国现有条件下，多数城市人口规模（实际规模，而不是按非农业人日统计的规模）超过100万时，就必须建设市内高速通道。否则，城市交通的综合通过水平就落后于城市发展，就要成为城市经济增长的障碍因素。只所以有些城市市内几公里路程汽车跑起来就需要消耗市外几十公里的时间，就是城市交通建设滞后，尤其是高速通道建设没有适应城市发展需要的典型表现。关于城市高速通道的建设规模，暂还无法以量的方式确定，因为各个城市原有道路系统规划建设标准、城市产业结构、城市对外主要联络方式（如铁路、干线公路、航空、港口等）、城市工业区、商业区、居住区的布局等因素差异很大，目前尚没有筛选出每万人应该有多长的高速通道能满足什么样水平的城市发展需要的参数。

但参照国外的经验，对城市高速通道规划布局时起码要考虑以下三个因素：（1）主要进出集散地与城市的联络线应该是高速通道，如民用机场与城市联络的干线，大中型火车站或港口与城市人口密集地区的联络线等。（2）市内最高级别的行政区与主要居民区之间应该有高速通道，这在轿车成为管理工作者主要代步工具的条件下显得更为重要。（3）在特大型城市，各主要功能区之间要考虑规划建设环形高速通道，并随着城市规模的扩大进一步规划新的高速外环线。除此之外，个别城市还要根据自身的特点，规划建设有特色的高速通道，如新开发区与老市区的联络干线、特殊基地与城市联络的通道等。由于交通联系是城市正常运行的动脉，健康的城市必须拥有健全的交通动脉。所以，增强高速通道意识，健全大城市的高速通道系统，是现代城市发展中急待解决的问题之一，是一项战略性任务，必须用战略的眼光解决之。

以上三大问题存在着紧密的内在联系，共同影响我国未来城市发展，特别是大城市发展的全局。谁及早意识到这些问题，并采取得力措施尽快妥善地解决这些问题，谁就有可能在下一轮城市发展中处于主动地位，保证城市的健康发展。否则，在新形势下使城市发展走弯路，甚至再出现明显失误将是不可避免的。&

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