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城乡融合

乡村体面城乡平等,才是真正的现代化时间: 2019-05-12信息来源: 财经杂志 2019-5-9 作者:《财经》记者 熊平平 | 文 刘守英  责编:qgy 朱弢

5月5日,中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(下称《意见》)。


《意见》提出,要破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒,促进各类要素更多向乡村流动,在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。从而加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。


中国人民大学经济学院院长、教授刘守英在接受《财经》专访时表示,《意见》提出了多项实质性改革政策,“在破解城乡二元体制上社会各界可期”。


刘守英认为,《意见》背后凸显了中央在乡村振兴与新型城镇上的发展思维转变,原来那种“只要高度城镇化,乡村就能发展起来、现代化就能实现”的观点存在误区,待各项阻碍城乡相通、要素互流的体制机制逐步破除后,城乡关系重新调整,进入“互为需要、共存、互补、各有特点”的城乡融合新阶段。


在刘守英看来,城乡融合存在三条主线:一是赋予乡村业态发展的制度环境,打开农村大门,让乡村汇聚人力、土地、资本、技术各项要素;二是政府在乡村需要投入诸如教育、养老、医疗等公共品,实现城乡平等享受基本公共服务;三是城市打开城门,保障进城农民群体的教育、居住、就业等权利。三条主线并行不悖。


城乡融合新思路


《财经》:能否介绍一下这份《意见》出台的背景和意图?


刘守英:2017年10月,十九大报告提出实施乡村振兴战略,随后国家发改委抓紧研究制定配套政策,2018年9月出台了《乡村振兴战略规划》(下称《规划》)。这次的《意见》应该早就发布,但为了抓住乡村发展实质问题,研究了很久才出台,这也反映了《意见》的分量。


《规划》是一份乡村振兴的具体实施方案,提出2020年、2035年、2050年分别做什么,不同类型主体如何做等等。但要实现乡村振兴,更重要的是怎么破城乡二元对立体制,但这部分“破体制”的内容装不进《规划》里。这次《意见》出台,提出建立城乡融合的体制机制,重构城乡关系。实际回答了两个问题:《规划》怎么推行?乡村振兴战略怎么实现?


在写文件的过程中有过讨论,这份文件到底仅仅是做一件乡村振兴的附属文件,还是要体现出足够的力度?后来的共识是,这份文件还是要有“干货”,如果在破除体制障碍上没有提出实质性政策,乡村振兴是落实不了的。


《财经》:能不能这么理解,这次《意见》出台背后是中央对乡村振兴的认识、发展思路有了根本性的变化?


刘守英:是的,变化很大,乡村振兴不是只发展乡村,还要继续推新型城镇化,而且两者要同时推进,进而牵涉到城乡关系调整。可以说,城乡融合的核心是体制要通,这份文件的意义正在于此,既然要破除阻碍城乡融合的体制机制,战略上就必须要进行调整,不能只有城镇化,也不能只有乡村振兴,要调整原来的那套发展思路,要把城市和乡村两个体系打通。


《财经》:过去的政策也提出过城乡统筹、城乡一体化,这次发布的《意见》提出的城乡融合有什么不同?


刘守英:有非常大差别,过去提的城乡统筹、城乡一体化都没有在体制上作重大突破,仅仅在资金、社保、养老、医疗等方面向乡村加大投入,进而调整城乡关系,主要是解决“城市有,农村没有”的问题。


当然,我们也应该客观看待城乡统筹、城乡一体化,它们在一定程度上平衡了城乡关系,比如通过完善乡村的养老、医疗体系,加大基础设施投入等,弥补乡村的缺板。


但这种弥补作用是有限的,如果不破除城乡二元体制障碍,只靠原有的城乡调整政策,城乡统筹就会变成“城市统农村”。


《财经》:“城市统农村”存在什么问题?


刘守英:从事实上看,城乡差距没缩小,乡村更加衰败。而城乡失衡、乡村衰败的原因,是一直以来的生产要素通通流向城市,乡村变得没有回报,资本往城市跑,农民也纷纷离开村庄。


《财经》:生产要素往城市流动,也是全世界城市化的规律,为什么就会导致乡村衰败?


刘守英:确实,要素流向城市,人进城,资本到回报高的地方,土地向城市更有效率的地方配置,是城市化的基本规律。但全部要素只往城市单向流动,是个很大的问题。


我们的土地只往城市配置,农业只能种粮食,农民的土地实现不了财产功能,这都是现行城乡土地管理制度导致的,各方面对农村土地进行严格的限制。这一制度环境使得要素流向城市,外在的资本进不了、也没有意愿进入乡村,从而导致乡村衰败。


我们看任何一个现代化国家,在他们城市化的历史过程中,并没有乡村的资源全部流向城市、农民全部跑光的情况。


怎么理解城乡融合?


《财经》:过去我们也提过“以工补农、以城带乡”,先把城市发展起来,城市有钱了,资源更多了,这时候再给乡村一部分,《意见》改变了这种发展思路吗?


刘守英:让政府用行政手段把各种要素配置到乡村,那不是倒退吗?


过去我们提过以工补农、以城带乡,潜台词还是先把城市化发展起来,乡村再给一点资源,通过行政计划将资源补贴到乡村,乡村仍然不能发展起来,因为没有根本上改变城乡分隔的状态,也没有改变城市和乡村这种发展不平衡问题。


所以,乡村衰败背后存在传统的发展思维误区:只要有高度的城市化,就一定能够实现现代化,忽略了乡村在整个城乡关系中应有的地位。要扭转过去错误的思维,应该认识到,在现代化的过程中,城市和乡村两个文明都应该共存,只是有不同的表现形态,两边互为需要、共存、互补,各有特点。


实际上,城乡融合是社会本来就应该有的形态,社会越发达,城乡越是关系紧密。城市这边有创新、高效率,创造高GDP,但乡村有农耕文明、乡村文明,传统的历史记忆,这些都不是可以用GDP来衡量的。我觉得城乡的这种关系,一定要有一个新的理念来体现,城乡融合是城乡关系的一个新阶段。


城乡共存的一个特征,是从城到乡、从乡到城,两个板块各有分工,各有特点,而不是一个高度繁荣一个破败不堪,“城市更像城市,农村更像农村”,这也是城乡融合的核心。


《财经》:从历史上回溯,中国的城乡关系关非一直如此,是怎么一步步发展到今天的?


刘守英:从近代以来,中国的乡村有四次大的改变。


第一个时期是近代时期。就像费孝通老先生所说的,中国传统乡村是一个有机配合的结构,有农业、手工业、副业,农民既种地,又是工匠,整个经济形态是农工互补,农业管饭吃,手工业和副业找生活,而且城乡互通。但近代西方工业形态进入中国后,打破了原有结构,首先就把乡村的手工业击垮了。


因此,农民的生计全部压在农业上,但农业是低回报行业,只解决吃饭问题,不解决生活问题,结果是农民都出村了,年轻人只要一进城,接受的都是现代教育,更不回来了,乡村产业凋敝,农业没有回报,农村和城市的交流互通就断掉了。


第二次是计划经济时期,农业是以粮为钢,工业体制是国家大工业,乡村的功能是为国家低价提供粮食,乡村的副业消失,农业变得更窄,城乡关系变成一个乡村为城市提供低价原料的地方,同时农民也不能流动。农业成为乡村唯一业态,这使得其更贫困。


第三次是上世纪80年代至90年代中期的乡村有机结构恢复期。首先是副业的回归,允许农民在自留地上种地、发展副业,其后是允许兴办乡镇企业,允许农民进入城市,城乡之间的要素交换重新开始,这是这段时期城乡关系较好的根本原因。


第四次是上世纪九十年代后期至现在,城乡关系又开始断裂,原因是完全按照地方政府主导的园区工业化和城镇化。看上去是快速的工业化、城市化,但这种城市化工业化是让城乡资源单向流动,政府主导的工业化,把乡村自发的工业化击垮,而我们的城市化只是把城市建起来了,是土地的城市化,人又在城市待不下来,乡村再次变成一个保证粮食安全的地方。


财经》:从历史中我们能更好理解当下,那应该怎么去判断城乡是不是实现了融合?


刘守英:第一,城市和乡村贫富差距缩小,城市极度繁荣,乡村破破烂烂的,这个是要改变的;第二,城市和乡村两个板块之间,从空间来看,不能是“第一世界”走到“第三世界”,它只是从一种形态到另一种形态;第三,城市和乡村,不是农村落后城市先进,不是只有城市,没有乡村;第四,城市要高质量,乡村要体面。


《财经》:乡村的“体面”怎么理解?


刘守英:体面就是在乡村里的人要有希望。现在留守在乡村的人很绝望,离开的人是弃家而逃,这就是乡村的不体面。


在乡村的人一定要对乡村充满希望,走出乡村的人也要对这个地方充满自豪,我走到哪,我说自己是哪个村的。过去农村出来的人都难以启齿,因为农村太贫困了,搞农业没收成,村里破败,只有老人和狗。


因此,城乡融合很重要的一件事,是城乡两个板块应该在整个现代化的过程中长期共存,城市是高质量、高效率、创造力活跃,财富聚集、充满机会的地方,给所有的人都要提供,乡村要体面,在乡村的人要充满希望,走的人不是被迫背井离乡,只是为了寻找更好的机会,但是他对乡村还是充满情感。


怎么促进城乡融合?


《财经》:实现城乡融合的第一步是什么?


刘守英:城乡要融起来,整个体制机制要围着这个目标来。首先,在整个城乡关系中,乡村也应该是有活力的地方,既然要有活力,政策就不能什么都不让农民做。


过去农村政策体制赋予乡村的功能是种粮食,外加用地管制,把农村管成一个只能耕地保护、提供粮食安全的封闭空间,其他所有的发展机会都被堵死。


《财经》:说到底,破除体制障碍是最重要的一步。


刘守英:原有的体制下,人往外跑、资本往外跑、土地往城市配置,乡村的产业发展被限制,人就更往外跑了。因此这一轮的整个乡村凋敝,城乡的差距拉大,实际上是这个体制的结果。


我们应该认识到,光有城镇化、工业化,并不一定有现代化。而且,只有城市化也是不可持续的,现在的各种“城市病”,比如人留不下、政府大量负债、城市不宜居等等等问题,也是城乡不融所致。所以,城乡融合也不只是解决乡村的问题,也要解决城市的毛病,只要原来这套体制在,“城市病”就会继续存在,城市结构就会更不合理。


《财经》:怎么促进城乡融合?


刘守英:对的,《意见》里写到了很多新东西。但其中最重要的是赋予乡村发展机会,乡村的业态要变,原来的农业形态要变,乡村的产业形态要变。


《财经》:如何赋予农村发展机会?


刘守英:先是给“业”,农村的业态要变,否则喊什么口号都没用。其中,很重要的一个基础是农业要变,农村不能只是提供粮食的地方,农业也不仅仅只是简单的种植业,农业要提高单位土地回报率,否则农业没人做,农村没人去。


传统农业原来一亩地只能赚几百元,现在已经有人实现一亩地赚几万元,核心要看谁来从事农业。


农村的业态要活起来,实现农、工、副有机结合,乡村和农业配合的工业、副业、传统特色产业都要发展起来,这样乡村的产业自然就活。


《财经》:要让农村的业态活起来,背后的政策制度应该如何变?


刘守英:农地的制度安排,支持乡村产业的各项制度安排,都必须要跟上,比如,农地制度的改革,集体建设用地、宅基地制度都要改革。


只有业态活了以后,人才会来,比如资本下乡、人才进村,前提一定是乡村的产业有回报、有价值,一旦新的主体进入乡村后,资本也随之进村,人地钱便汇聚到乡村这个平台,乡村才有希望。


《财经》:能否更清晰地梳理出《意见》的政策逻辑和思路?


刘守英:城乡融合有三条并行不悖的主线。


第一,乡村业态要变,业变需要制度通,制度通了后,业才能长出来,业长出来后,才能有要素进来,才有所谓的工商资本下乡、新型主体下乡、城里人进村,这样乡村的结构就会改变,原来封闭的村庄,现在需要打开大门。为了实现这一点,相关制度就需要改变,比如,宅基地原来实现的是居住功能,现在就要赋予它物权和财产权功能,变得可交易。试想,外来人进入村庄后投资,如果制度上没有保障,谁还敢投资?


再强调一点,宅基地制度改革这件事,一定是由于“业态活、要素通”,要素进入村乡后,宅地基制度的特性就要变,把原来的无偿获得变为可交易、财产性来满足要素通以后的乡村结构。


第二是乡村要体面,政府就要去投入,实现基本公共服务均等化,比如乡村老人的养老需要保障,投入这些公共品的目的是让城乡居民平等享有平等权利。


第三,要让进城农民在城市留得下来,教育、居住、就业等权利就要得到保障。乡村振兴不是说要把进城农民都给撵回农村。需要注意的是,未来概要实现农民进得了城,也要实现城里人进得了村,城乡要相互开放。


总而言之,“要素流通、村庄体面、城乡平等”,是通过建立新的迁徙、土地、公共服务体制机制,达成城乡融合的要义和结果,也是中国实现现代化的标志。&