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城市群(都市圈)

尊重规律 顺势而为 积极培育发展现代化都市圈时间: 2019-03-05信息来源:TUCSU 清华城镇化智库 2019-03-01 作者:韩云 责编:qgy


培育发展现代化都市圈意义重大


2018年9月,习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上做出“要培育发展现代化都市圈,加强重点区域和重点领域合作”的重要指示。按照习近平总书记重要指示精神,经国务院同意,日前国家发展改革委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。《意见》明确了都市圈的概念,提出了培育发展现代化都市圈的指导思想、基本原则、主要目标、6个方面20项具体任务以及构建一体化发展机制的具体要求,首次从国家层面对都市圈建设做出统筹安排。


2018年我国城镇化率达到59.58%,已进入城镇化快速发展的中后期,这一阶段要把提高城镇化质量放在首要位置。培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要手段,既有利于优化人口和经济的空间格局,又有利于增强内生发展动力。

 

首先,都市圈是供给侧结构性改革的重要平台。推进都市圈建设就是要打破行政壁垒,促进要素有序流动,形成都市圈经济。同时,都市圈是人才等创新要素最为密集的地区,是制造业等实体经济的集聚地,也是先进技术的发源地和应用场。培育发展都市圈,可以有力推动区域产业转型升级和先进制造业发展。

 

其次,都市圈是形成强大国内市场的重要抓手。都市圈是城镇化空间中人口最为密集的区域,消费群体总量大、收入水平高、消费能力强,是各类新消费的策源地,是引领消费升级的重要引擎。缩小中心城市与周边中小城市在教育、医疗、养老等领域的差距,也会激发巨大的市场需求。

 

第三,都市圈是解决大城市病的有效途径。我国一些超大特大城市交通拥堵、房价高企、环境污染严重等大城市病问题日益突出;同时中小城市和小城镇人口、产业吸引力不足,很多地方出现人口外流现象。通过都市圈建设,有利于将中心城市非核心功能疏解到周边中小城市,有效缓解交通拥堵、房价高企等问题,推动解决大城市病。

 

第四,都市圈是推动城乡融合发展的先行区。都市圈内农村发展基础条件较好,城乡差距较小、城乡互动较多,受城市的辐射带动作用明显,是最有条件率先实现城乡融合发展的地区,是协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的重要着力点。


02

要因地制宜培育发展现代化都市圈


党的十九大报告提出,要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。近年来,国家“十三五”规划明确的跨省区城市群发展规划都已出台。城市群发展规划实施以来,我国都市圈建设进程加快,很多地方以都市圈建设为抓手推动城市群规划实施。

 

目前来看,东部地区一些都市圈已经比较成熟,但中西部地区的都市圈大多数尚在培育当中。《指导意见》的5项基本原则中,第1项“尊重规律、顺势而为”和第5项“统筹谋划、地方负责”两次提出“因地制宜推进都市圈建设”。反复强调要深刻认识和把握我国区域发展不平衡和差异性。培育发展现代化都市圈,要遵循城镇化发展规律,顺应产业升级、人口流动和空间演进趋势,充分考虑不同都市圈现有基础和发展潜力的差异性,科学确定都市圈功能定位、发展目标和实现路径,因地制宜推动都市圈建设。 


03

围绕形成区域竞争新优势培育发展现代化都市圈


要以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为方向,以创新体制机制为抓手,着力做好推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展等6方面任务,加快形成区域竞争新优势,为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。

 

一是推进基础设施一体化。交通基础设施一体化是都市圈形成的前提。只有形成了“主动脉”通畅、“毛细血管”发达的综合交通网络,才有可能引导都市圈内人口合理分布、产业有序分工。要以增强都市圈基础设施连接性贯通性为重点,以推动一体化规划建设管护为抓手,织密网络、优化方式、畅通机制,畅通都市圈公路网,打造轨道上的都市圈,提升都市圈物流运行效率,统筹市政和信息网络建设,切实打通“最后一公里”,有效解决城际断头路接通难问题,提升都市圈内通勤效率、降低通勤成本。

 

二是强化城市间产业分工协作。都市圈是高度一体化的经济圈。城市功能互补特别是产业协同发展是都市圈建设的重要动力。要树立“一盘棋”的全局思维,以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向,促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。要推动中心城市产业高端化发展,加快发展居于“微笑曲线”两端、经济效率更高、附加值更大的生产性服务业和技术研发环节。要夯实中小城市制造业基础,提高中小城市的魅力和吸引力。

 

三是加快建设统一开放市场。废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法、促进各类生产要素自由顺畅流动是都市圈建设必然要求。探索户籍准入年限的同城化累积互认,要推进技术市场一体化,推进科技资源整合。推动都市圈金融服务同城化,强化金融监管合作和风险联防联控。联合打击侵权假冒行为,特别是在涉及群众生命健康的食品药品安全领域更要全力合作。

 

四是推进公共服务共建共享。公共服务共建共享是人民群众最为关注的领域,也是检验都市圈成熟度的重要标志。要统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展,持续提高共建共享水平。要促进优质公共服务资源共享,重点是加强中小城市公共服务建设,引导促进中心城市的优质教育医疗资源向周边辐射扩散。加快社会保障接轨衔接,推动养老、医疗、住房等领域信息联通、政策统筹、程序互认。

 

五是强化生态环境共保共治。这是提升都市圈宜居度的重要途径。要以推动都市圈生态环境协同共治、源头防治为重点,强化生态网络共建和环境联防联治,在一体化发展中实现生态环境质量同步提升,共建美丽都市圈。要构建绿色生态网络,推动环境联防联治,加快生态环境监测网络一体化建设。


六是率先实现城乡融合发展。这是培育发展现代化都市圈的应有之义。要以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点,构筑功能一体、空间融合的城乡体系,建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制、有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制、有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制、有利于乡村经济多元化发展的体制机制、有利于农民收入持续增长的体制机制。


04

一体化发展机制是培育发展现代化都市圈的重要保障


都市圈建设必须打破在自己“一亩三分地”上转圈的狭隘思维,站在都市圈乃至城市群整体利益的角度,加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等机制,推动各项重点任务落地。

 

协商合作机制方面,要建立城市间包含决策层、协调层和执行层的多层次合作协商机制,有条件的地方可以探索设立都市圈发展及重点领域协调推进机制,统筹推动重大事项落地。

 

规划协调机制方面,围绕提升都市圈发展质量和现代化水平,探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接,确保协调配合、同向发力。

 

政策协同机制方面,积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制,加强城市间税收优惠政策协调。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。健全都市圈商品房供应体系,强化城市间房地产市场调控政策协同。

 

社会参与机制方面,都市圈规划编制实施和相关配套政策的出台,要广泛听取社会各界特别是利益相关方意见建议,主动接受社会监督,及时回应社会关切。鼓励智库参与都市圈建设决策咨询,建立健全第三方评估机制。加强舆论引导,创新宣传方式,营造有利于都市圈建设的氛围,增强都市圈内社会各方的认同感和积极性,汇聚形成共同参与和支持都市圈建设的强大合力。

 

要强调的是,培育发展现代化都市圈是城镇化工作的新课题。要典型示范,都市圈建设要充分考虑中心城市辐射带动能力和一体化发展程度,不应“一把尺子量到底”,不能一哄而上,要在具备条件的地方做好一体化发展和承接产业转移示范区建设工作。要循序渐进,培育现代化都市圈是面向2035年的任务举措,《意见》提出的2022年阶段性目标重点在体制机制改革上,都市圈建设要先易后难、由表及里、分步有序,不能急功近利,不顾财力盲目攀比、过度超前建设。要市场主导,要充分发挥市场配置资源的决定性作用,政府不能大包大揽,政府作用主要在规划政策引领、空间开发管制、公共资源配置、体制机制改革等4个方面。