中国自由贸易港的演进及发展研究时间： 2018-08-21信息来源：《区域经济评论》 2018年第3期 作者：彭 岚 赵 文 瑜 责编：qgy 平 萍
摘 要：党的十九大明确要求“探索建设自由贸易港”，标志着中国自贸试验区转型升级加快，从理论到实践对自由贸易港的研究正在进入一个崭新的阶段。基于历史视野的比较分析方法，自由经济区的演进经历了保税区、出口加工区、跨境工业区、保税港区、综合保税区、自由贸易区、自由经济区、自由贸易港的演进过程。同时，作为自由经济区发展的崭新阶段，自由贸易港战略实施还存在开放程度有待提高、制度创新质量和效果需进一步提升、管理体制亟待优化等方面问题，建设自由贸易港还需要加快制度创新顶层设计，科学评估国际自由贸易港演化规律，加强自由贸易港理论研究，加快智库建设和人才培养，从而推动自由贸易港战略成为建设全面开放新格局的新引擎。
关键词：自由经济区；自贸试验区；自由贸易港
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：2095-5766（2018）03-0014-07
收稿日期：2018-02-05
作者简介：彭岚，男，成都信息工程大学物流学院副教授，博士（成都 610066）。
赵文瑜，女，成都信息工程大学物流学院硕士生（成都 610066）。
1975年联合国贸易和发展会议把自由经济区定义为：“本国海关关境中，一般设在口岸或国际机场附近的一片地域，进入该地域的外国生产资料、原材料可以不办理任何海关手续，进口产品可以在该地区内进行加工后复出口，海关对此不加任何干预。”根据该定义，自由经济区是具有“境内关外”性质的海关特殊监管区域。随着国际贸易和开放型经济的不断深化，各国各地区出现了多种“本质相同、功能各异”的自由经济区。自由贸易港是自由经济区的一种初始形态，建于1547年的意大利热那亚湾雷格亨港是世界首个正式命名的自由贸易港。由于历史条件、建设目的、功能需求和管理体制不同，自由经济区在演进过程中体现出鲜明的时代特征和功能特征，各种类型的自由经济区可以视为自由贸易港功能拓展、形态异化和制度演化的产物。
2013年后，中国自由贸易港发展战略提速。2013年11月，党的十八届三中全会指出“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区”。2017年3月，国务院公布了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，“自由贸易港区”首次作为完整概念提出。浙江自贸试验区总体方案中明确指出“对接国际标准初步建成自由贸易港区先行区”。2017年10月，党的十九大提出“探索建设自由贸易港”，明确了自由贸易港是“设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区”，进一步凸显了以自由贸易港为抓手推动形成全面开放新格局。
在中国开放型经济体制建设进入关键时期，加强自由贸易港研究具有鲜明的时代特色、重要的现实意义和只争朝夕的紧迫性。本文以自由贸易港为代表的自由经济区作为研究对象，基于历史视野比较分析方法，在对自由经济区发展演进进行系统总结基础上，深入评估自贸试验区的发展成效和面临挑战，在中国特色社会主义政治经济学范式下，提出中国自由贸易港创新发展的战略规划和行动路径。
一、中国主要自由经济区的建设与发展
改革开放40年来，中国在不同时期建立了多种具有海关特殊监管性质的自由经济区，如保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区和综合保税区（见表1）。2015年9月，国务院办公厅发布了《加快海关特殊监管区域整合优化方案》，按照“政策叠加、功能整合”的发展思路，现有各种类型的自由经济区也正在加快功能整合。
2013年上海自贸试验区成立，中国自由经济区发展进入一个新时期，随着第三批7个自贸试验区挂牌成立，目前已经形成三批共11个覆盖东西南北中、陆海统筹的联动发展新格局，中国11个自贸试验区总体情况分析见表2。
自贸试验区作为目前中国自由化程度最高的自由经济区，是全面深化改革和扩大开放的重大战略举措。投资体制改革、贸易便利化、金融开放创新、事中事后监管、营商环境完善和服务国家战略等领域的制度创新是自贸试验区的核心要求。4年来，自贸试验区在制度创新方面的成效主要有以下几方面。
投资体制改革。核心是放宽国外和国内资本的市场准入限制，减少事前审批。不断优化“准入前国民待遇+负面清单管理”，负面清单之外的外商投资由审批制转变为备案制，实现了外商投资管理制度的重大变革。同时积极加快推进“证照分离”“三证合一”“一照一码”等现代商事制度改革。
贸易便利化。重点是减少放松管制和加强部门协同。向各自贸试验区管委会下放省级管理权限超过1000项，不断清理规范审批事项。积极探索实践国际贸易“单一窗口”，实现“一站式”办理各种通关事项。“货物状态分类监管”“第三方结果采信”等措施加快推出，通关效率显著提高。
金融开放创新。围绕有效服务实体经济发展目标，出台了多项支持政策，如在上海自贸试验区创设自由贸易账户（FT）系统，推广个人其他经常项下人民币结算、银行办理大宗商品衍生品柜台交易涉及的结售汇和跨境双向人民币资金池等可复制经验，有力支持了园区企业和区域经济社会协同发展。通过金融创新实践，形成了融资租赁、企业集团资金池等新模式。上海自贸试验区金融中心地位更加凸显，西部第一家互联网银行——新网银行入驻四川自贸试验区。
事中事后监管。不断完善以信用为基础的事中事后监管体系，充分发挥社会监督和中介机构的作用。深入推行“互联网+政务”服务，实现政府部门信息共享和综合执法。网上政务大厅、公共信用信息服务、事中事后监管信息等三大互联网平台功能不断完善，执行成效显著。
完善营商环境。探索对接国际最高水平投资贸易规则，不断完善国家和地方两个层次上的相关法律法规，重点包括加强知识产权保护、司法和仲裁的制度建设等。
服务国家战略。各自贸试验区根据自身战略定位，在积极服务“一带一路”建设、长江经济带发展和推动京津冀协同发展等国家重大战略不断探索，不断完善亚太示范电子口岸网络和中欧班列，提升对“一带一路”沿线国家过境货物检验检疫的便利化等。
二、自由贸易港：自由经济区演进的崭新阶段
自由贸易港最早出现在欧洲，欧洲及北美为主的发达国家对以自由贸易港为代表的自由经济区的研究成果体现在以下三方面：一是各类自由经济区的概念、特征、功能定位和区位分析等基本要素的研究（Miyagiwa，1993）；二是自由经济区的通关制度、税收优惠、金融外汇、出入境等政策及法律法规方面的研究（Grubel，1982）；三是自由经济区的设立对区域经济社会的影响效应研究（Hamilton和Svensson，1982）。
中国对以自由贸易港为代表的自由经济区的研究与实施改革开放、建设开放型经济体制一脉相承，大致可以分为以下四个阶段。
初步认识阶段（20世纪80年代）。在改革开放初期建立深圳等经济特区基础上，以郭信昌等为代表的学者对自由贸易港进行了探索性研究，形成了自由贸易港研究的第一次高潮。这一阶段的主要成果分析了世界典型（如新加坡、中国香港和汉堡）自由贸易港的产生和发展，郭信昌（1987）主编的《世界自由港和自由贸易区概论》是国内首部较为系统研究自由贸易港的专著，阐述了自由贸易港的产生和发展，分析了香港自由贸易港的性质和作用。总体分析，这一阶段对自由贸易港的研究还处于“初步认识”阶段。
模拟构建阶段（20世纪90年代）。在1992年年初邓小平南方讲话后，福建、天津、大连、青岛等沿海城市纷纷提出建设国际自由港规划，出现了自由贸易港研究的第二次高潮。此阶段的研究对象更加具体，从第一阶段对自由贸易港的“初步认识”发展到“模拟构建”。张亦春和吉卫民（1993）提出了加快建设厦门自由贸易港的三大对策：启用管理线是前提、开拓金融是突破口、实行特殊体制是关键。黄宝奎（1994）指出建立境外金融市场是自由贸易港发展的关键。刘恩专（1994）分析了建立天津自由贸易港的基础、方案和政策，认为天津自由贸易港发展应采用“港中自由港”模式。
转型发展阶段（2000—2012年）。随着中国加入世贸组织和自由经济区整合加快，自由经济区转型发展成为重点研究领域。张凤清（2000）认为应尽快制定《中国保税区法》，积极面对入世挑战和机遇，尽快推动保税区向自由贸易园区转变。刘辉群（2005）在分析了保税区向自由贸易园区转型的指导思想和基本原则基础上，提出了转型的具体步骤。李文增（2012）指出，加快发展离岸金融业务是东疆港构建北方国际航运中心核心功能区的关键。黄志勇（2012）对保税港区与自由贸易区在制度、政策、模式、管理等方面进行了比较分析，提出了创新保税港区政策制度和管理体制机制的思路建议。
创新升级阶段（2013—2017年）。2013年后，自贸试验区成为学者关注焦点。任燕（2015）对上海自贸试验区服务贸易的发展模式进行了研究，总结了影响服务贸易的七大因素，同时通过与中国香港、新加坡的对比分析，提出了加快发展上海自贸试验区的政策建议。孟广文（2015）认为从理论到实践，建立“境内关外”型自贸试验区是分级主权管理政策在经济领域内的新发展和新探索。孙久文和唐泽地（2016）对中国11个自贸试验区的设立背景进行了分析，认为由沿海向内陆、沿边逐步扩展是自贸试验区加快布局的规律，同时也是不断提高经济外向度的内在要求。张幼文（2016）分析了中国推进自贸试验区战略的历史背景，从投资体制、开放模式、外贸外资、推进方式、增长结构、分工地位和发展空间七方面论述了自贸试验区对于建设开放型经济新体制和实现改革开放发展新目标的战略意义。
党的十九大明确要求“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，标志着自贸试验区转型升级加快，自由贸易港战略上升为国家战略。宫敏丽和刘昭娟（2016）提出舟山港区应坚持差异化发展道路，推动以油品为核心的国际大宗商品贸易自由化，积极发展跨境电子商务。沈玉良和彭羽（2017）分析了在上海自贸试验区基础上建设自由贸易港的实施对策。胡蓉等（2017）基于舱单视角，初步构建了上海自由贸易港海关监管制度。目前，上海、浙江等地已经在抓紧制定自由贸易港的实施方案，四川等地也提出建设“内陆自由贸易港”，至少已有10个地区启动研究申报自由贸易港。从理论到实践，自由贸易港发展研究正在进入一个崭新的阶段。
综上，中国对以自由贸易港为代表的自由经济区的研究具有如下特点：一是研究对象主要集中在沿海港口城市和上海自贸试验区，基于内陆和沿边地区的研究成果不多；二是研究领域集中在对自由经济区的功能特征和管理体制的描述，主要目的是形成可复制可推广经验，具有较强的“实用主义”色彩；三是从研究层次和研究方法上分析，宏观层面的比较分析和探索性研究居多。应该指出，现有一系列成果为站在新的历史起点下深入研究自由贸易港具有重要意义，但同时也存在以下不足：一是对以自由贸易港为代表的自由经济区的整体认识较为模糊，缺乏系统研究的概念体系和研究范式；二是忽视了自由贸易港制度具有的国际制度和国际公共物品属性，对其制度演化缺乏系统和动态把握；三是在制度创新和区域协同发展等领域，高质量的实证研究和定量分析成果还比较缺乏。
三、实施自由贸易港战略存在的问题
自由贸易港的核心要求是实现货物、服务、资本、人员的自由流动并促进区域协同发展与国际经济一体化。按此要求，以自贸试验区发展作为评估，加快实施自由贸易港战略存在的问题。
开放程度有待提高。以上海自贸试验区实施负面清单为例，尽管在数量上大幅减少（从2013版的190项降低为2017版的95项）。但在禁止投资、股权限制和数量型经营限制等限制程度较高的措施占比偏高，对金融业、交通运输、教育、医疗等现代服务业的外资准入限制也较高。同时，负面清单中管理措施缺乏具体的国家和地方法律法规依据。
制度创新质量和效果需进一步提升。需进一步明确创新的方向、主体和边界，有效激发创新动力，不断提高创新的质量和效应。目前各自贸试验区的制度创新大部分属于操作层面（如简化流程、缩减时间等）和技术层面（如网上办理、提交电子文件等），政策体制方面的重要创新（如国际贸易单一窗口、自由贸易账户、人才流动制度等）数量较低，且在实践中的效果还需要增强。部分重要创新政策仍未落实，如2013年提出的境外股权投资和离岸业务税收政策。
管理体制亟待优化。目前自贸试验区的管理体制主要有分离型（如福建自贸试验区的福州片区）和合署型（如上海自贸试验区）两大类。从实际效果分析，分离型管理模式运营效率较低，更多是发挥协调政府部门的作用，本身不具备推进改革的行政权力。因此，须进一步向自贸试验区放权，支持建立完善合署型管理模式。同时，应强化统筹领导，避免多头管理和交叉管理。在各自贸试验区内普遍存在多片区情况下，特别要避免区内各片区的无序竞争和雷同建设。
此外，对标香港、新加坡等国际一流自由贸易港，必须正视在管理体制、政府效率和国际化服务等方面的差距。加快自由贸易港发展战略亟待在准入、监管、通关、金融、税收、人员流动、离岸业务等多个领域做出一系列特殊的制度安排，有效解决制度创新过程中的中央授权与地方执行、系统集成与条块监管、改革推进与法律调整、市场开放与行业规制、扩大开放与同步监管等主要矛盾，不断增强核心竞争力。
四、加快实施自由贸易港战略的对策建议
1.以提高货物、服务、资金、人才自由度为核心，加快制度创新顶层设计
通过对自贸试验区货物监管制度创新改革的实践分析，在部门协同、信息共享等方面离“一线放开、二线管住”的制度设计目标尚存在距离。与自贸试验区相比，自由贸易港战略意味着更大程度、更高层次和更广领域开放，货物、资金、信息和人才进出更加自由，对制度创新顶层设计提出了更高、更紧迫的要求。
综观世界成熟自由贸易港的发展经验，结合实际进行制度创新设计是成功的关键。自由贸易港制度设计涉及国家和国际层面，是国家与国际制度安排的综合体，具有国内和国际公共物品双重属性。自由港制度设计既包括自上而下的管理和特别限制，又包括通过立法和行政手段将内在制度外在化，将本国政策与国际惯例相接轨。必须在中国特色政治经济学范式下深入研究自由港制度涉及的区域性质、法律地位、功能定位以及专门性法律法规，紧紧围绕提高货物、服务、资金、人才的进出自由度和制度溢出及区域协同在以下方面加快制度创新设计。
继续深入推进货物和服务便利化。依托电子口岸公共服务平台建设国际贸易单一窗口，完善单一窗口免费申报机制，根据政府工作报告要求将整体通关时间再压缩三分之一；加强知识产权保护，打造民事程序、临时措施和边境措施等执法体系，加大对伪造商标和版权剽窃等行为的处罚。对标国际最高水平，减少负面清单中的限制措施，不断完善负面清单模式下的开放管理体系。提高透明度和开放度，逐步取消或放宽一批对外资的限制措施。积极推进金融创新，完善自由贸易账户体系，促进跨境资金安全流动，积极发展离岸金融业务。坚持“一线完全放开，二线有效管住”的原则，在安全可控条件下鼓励金融机构参与国际金融市场衍生工具交易，分账核算单元在一定额度内进入境内银行间市场开展拆借或回购交易。不断完善国际人才服务体系和流动通行制度，进一步提高外籍人才“绿卡”制度和人才“双创”特区等措施的落地效果。
2.科学评估国际自由贸易港演化规律，积极推进自由贸易港落地
按照港口代际演化理论，自由贸易港经历了第一代“航运中转型”、第二代“加工增值型”和第三代“资源配置型”三个主要阶段，目前自由贸易港的功能、范围、产业和政策都在不断演进，第四代自由贸易港正在加快形成。
实施自由贸易港战略，必须首先深入研究国际自由贸易港的代际演化规律，在新自由制度主义视角下对其功能扩展、范围延伸、政策调整、产业转型等方面进行深入分析。如对于自由贸易港的功能而言，其功能演化体现为多方向的功能拓展和多样化的功能组合，是自由经济区形式多样化的主要原因。目前既有上海、浙江、广东、天津、福建等沿海地区，也有中西部地区如辽宁、海南、湖北、四川、陕西等地都在积极研究申报自由贸易港。必须根据区位条件和战略定位，预判其在区域经济发展和服务国家战略中的作用，科学进行价值评估和效益分析，既不能裹足不前，也不能一哄而上。在制订自由贸易港实施方案过程中，必须做好战略定位和功能定位工作，重点研究拟建设自由贸易港的基本功能、拓展功能和派生功能。在功能定位基础上，明确自由贸易港的业务范围，针对海港型、陆港型、空港型和混合型不同类型的自由贸易港进行功能设计。同时，全面科学系统评估现有保税港和自贸试验区的核心竞争力，坚持自由贸易港推进港城一体、区域协同和服务国家“一带一路”倡议，积极推动自由贸易港落地。
3.加强自由贸易港理论研究，加快智库建设和人才培养
必须坚持“国际视野、中国特色”，在中国特色政治经济学范式下加强自由贸易港理论研究，同时加快智库建设和人才培养。党的十九大提出自由贸易港国家战略后，学术界和政府部门都在积极思考自由贸易港的发展规划和实施方案，自由贸易港的研究和实践正进入一个崭新的阶段，必须加强自由贸易港的理论研究和应用实践。比如，由于具体国情、设区目的、功能需求、产业结构和管理体制等方面的差异，各种类型自由贸易港的概念层出不穷，容易导致对自由贸易港在政策、功能和制度等方面的认识出现偏差。因此，理论和实践上都迫切要求加快对各类自由贸易港进行概念抽象，从开放度、自由度、功能完备度、制度健全度四个维度尽快构建系统完整的自由贸易港概念体系，对政府制定科学政策提供有效智力支持。此外，随着中国自贸试验区转型升级和自由贸易港战略的提出，必须做好智库和人才建设工作，科研院所和高等学校应顺应发展战略，积极培养符合产业发展的跨境电商、国际商务、国际金融、知识产权等领域的领军和应用型人才，为中国自由贸易港发展战略提供有效的人才支撑。
总之，对标国际最高水平，探索建设自由贸易港是党的十九大明确提出的最新要求，是中国在新形势下不断深化改革，建设开放型经济体系的重要抓手。必须系统总结改革开放40年来各类自由经济区建设经验，对现有自贸试验区进行深入评估。同时，加强制度创新顶层设计、科学评估国际成功自由贸易港演化规律、不断深化自由贸易港理论研究、加强智库建设和人才培养，从而推动自由贸易港战略成为建设全面开放新格局的新引擎。
参考文献
［1］Miyagiwa K. The Locational Choice for Free-trade Zones：Rural Versus Urban Options［J］. Journal of Development Economics，1993，（1）.
［2］Grubel H G.. Towards a Theory of Free Economic Zones［J］. Weltwirtschaftliches Archiv，1982，（1）.
［3］Hamilton C，Svensson L E O.. On the welfare effects of a ‘duty-free zone’［J］. Journal of International Economics，1982，（1）.
［4］郭信昌.世界自由港和自由贸易区概论［M］.北京：北京航空学院出版社，1987.
［5］张亦春，吉卫民.加速建设厦门自由港若干对策探析［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），1993，（1）.
［6］黄宝奎.加快建设厦门自由港和境外金融市场的设想［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），1994，（1）.
［7］刘恩专.论天津建立自由港的方案与政策［J］.南开经济研究，1994，（6）.
［8］张凤清.加入世界贸易组织对中国保税区的影响及其对策［J］.外国经济与管理，2000，（5）.
［9］刘辉群.中国保税区向自由贸易区转型的研究［J］.中国软科学，2005，（5）.
［10］李文增.加快北方国际航运中心核心功能区建设——必须推进与东疆港向自由贸易港转型相适应的离岸金融业务发展［J］.环渤海经济瞭望，2012，（8）.
［11］黄志勇.中国保税港区管理体制机制创新研究［J］.宏观经济研究，2012，（4）.
［12］任燕.上海自贸区服务贸易发展模式研究［D］.兰州财经大学，2015.
［13］孟广文.建立中国自由贸易区的政治地理学理论基础及模式选择［J］.地理科学，2015，（1）.
［14］孙久文，唐泽地.中国内陆沿边地区建设自贸区的路径探讨［J］.上海经济研究，2016，（10）.
［15］张幼文.自贸区试验的战略内涵与理论意义［J］.世界经济研究，2016，（7）.
［16］宫敏丽，刘昭娟.舟山自由贸易港区发展路径与制度创新探索［J］.浙江海洋学院学报（人文科学版），2016，（4）.
［17］沈玉良，彭羽.上海自由贸易试验区建设自由贸易港区路径分析［J］.上海经济，2017，（4）.
［18］胡蓉，干春晖，李华东.上海自由贸易港海关监管制度构建初探——基于舱单视角［J］.海关与经贸研究，2017，（6）.
Research on the Evolution and Development of China