问计专家 1

广州跌出一线城市了吗？前有杭州上市公司市值超过广州两倍，后有广州GDP被重庆超越降至全国第五城。近段时间，关于广州“竞争力减弱”的争议此起彼伏。近日，南方都市报推出《广州探路》系列报道，从南沙发展之切、工业下滑之忧、科创突破之困、商贸进阶之怅、外贸提质之迫、城市更新之徨、支柱产业之岌等维度切题，探讨当下广州的破局之路，推动广州在高质量发展新征程上行稳致远。

“国家中心城市”广州如何再领改革之先突出重围，备受各界关注。国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长周毅仁就此话题接受南都记者独家专访时表示，广州要以都市圈建设为抓手，集约开发好增量空间，确保“好项目不缺土地”，让城市规划发挥协助制造业发展升级的关键作用。

就在上个月，周毅仁受邀来穗，参与了广州市举行的城市发展战略座谈会，和其他专家学者们就编制面向2049的城市发展战略规划进行深入研讨，他在会上强调，广州等珠三角城市，传统产业占比较大，要补齐产业短板，加快传统产业数字化转型和推动数字技术产业化落地。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长周毅仁

制造业部分环节具有脆弱性

传统产业亟待突破转型升级困局

南都：过去十年，广州制造业在经济结构中的占比持续下降，您觉得这一现象背后的原因有哪些？

周毅仁：制造业占比下降和服务业比例提升，符合城市发展的一般规律。但广州在金融、科技等生产性服务业不够强的背景下，制造业特别是规上工业增加值过速下滑，反映了制造业在某些环节具有脆弱性。

我认为，一是经济上对外贸外资的依赖较强。近年来受国际形势影响，外贸订单流失、产业链制造环节外迁，对进出口和投资带来较大冲击。2022年，广州实际利用外资同比增长（5.7%）已低于全国平均增速（6.3%）。

二是传统产业转型升级受限，大集群、大龙头培育速度和质量不如预期。2020年，广州工业增加值仅占全市经济总量的22.87%，远低于深圳（34.43%）、佛山（53.33%）和东莞（51.03%)。例如服装等传统行业，广州借助电商和直播带货赋能的能力不如杭州等新一线城市。

三是传统产业优势加速消失，战略性新兴产业发展也存在瓶颈，基础元器件、原材料、核心装备、高端工业软件等对外技术依存度较高，部分领域关键核心技术受制于人，造成产业动能接续不力。

应对产业链外迁

打造全球制造业“最高性价比黄金带”

南都：近两年，广州连续提出“制造业立市”的目标，您认为广州要变革制造业发展，可以从哪些方面入手？

周毅仁：一方面，强化金融服务能力。制造业往往具有较强的规模经济效应，早期高度依赖金融行业的资金支持，战略性新兴产业领域要突破“卡脖子”环节，更需要完善的金融体系和风险资本支持。

然而，广州金融业的实力与其经济地位不匹配，金融业增加值占GDP比重在9%左右，大幅低于北京的19.7%、上海的19.3%、深圳的15.9%，甚至还要低于杭州、南京等新一线城市。资本市场发展水平不高，截至2022年10月，广州共有持牌金融机构329家，与上海的1600家、北京的800家、深圳的500家差距较大。这就需要加快发挥金融行业支持实体经济高质量发展的作用。

为此，广州可推动建设五大中国特色国际金融中心：一是围绕国家面向2050碳中和目标，依托碳交易中心等国家平台，打造全球碳金融中心；二是围绕国家推进“一带一路”建设的资金融通战略需求，打造“一带一路”人民币金融中心；三是率先探索打造国家文化金融中心，为物质文明和精神文明协调发展提供动力；四是围绕全球航运中心功能和海洋强国战略需求，打造国家海洋金融中心；五是针对创新创业活力不足问题，打造面向广州高端制造和现代服务的风险投资中心。

另一方面，吸引先进制造业项目落地，以大项目引领产业结构转型升级。例如，推动国家重大生产力布局广州。立足第三代半导体、新材料、高端装备、软件、生物大健康等广州具有产业链供应链比较优势的领域，争取国家布局中台相关重点项目、核心科研机构、关键市场主体。发挥通向21世纪海上丝绸之路最近的国家中心城市的优势，争取国家布局“一带一路”重大项目。

当前，部分产业链、供应链环节加速外流至越南等地，冲击我国外贸订单和城市就业。对此，广州也可探索引领珠江—西江经济带打造全球制造业“最高性价比黄金带”，提升相关产业和重资产环节根植性。

此外，推动制造业升级。一是智能化，围绕重点产业形成一批具有全球竞争力的产业集群。二是服务化，定制化培育相关研发、设计、科技成果转化服务、知识产权应用等生产性服务业。三是绿色化，面向“双碳”目标，在全国率先挖掘培育适应未来绿色制造发展要求，厚植碳中和技术优势的战略性新兴产业。

利用好城市新核心区建设契机

统筹土地开发与保护

南都：您长期研究区域规划与生产力布局，城市规划如何引领产业发展？

周毅仁：好的城市规划可以从两方面有力引领城市制造业高质量发展。

一方面，结合本地比较优势和全球发展态势，因地制宜地引领城市加速培育具有全球竞争力、策源力的产业集群和创新集群。这要统筹社会经济发展，将产业区位、交通区位、城市区位与产业发展紧密衔接，立足当下、面向未来做规划。

广州应该用好南沙作为城市新核心区等增长极建设的契机，通过合理规划和布局产业空间，集聚具有新比较优势的产业，为打造更多千亿级产业集群提供优质区位和载体。我特别建议，以南沙为发力点，稳固全球航运中心地位，锻造我国建设海洋强国和构建新发展格局的关键载体。

另一方面，从增量和存量双管齐下，通过高质量统筹土地开发与保护，保障制造业发展空间。

为此，广州要以都市圈建设为抓手，集约开发好增量空间，确保“好项目不缺土地”，让城市规划发挥协助制造业发展升级的关键作用。同时，以城市更新为抓手，仔细梳理并用好存量空间，腾退老旧的厂房、楼宇和低效产业园区中的低端产业，导入高端制造业和生产性服务业。

广州存在大量需要更新改造地带

破解人、地、钱三重约束

南都：今年的国务院政府工作报告将“实施城市更新行动”作为经济社会发展工作一大重点，广州在城市更新方面需要重视哪些问题？

周毅仁：国家“十四五”规划纲要提出，要完善新型城镇化战略、提升城镇化发展质量，强调全面提升城市品质、加快转变城市发展方式、统筹城市规划建设管理、实施城市更新行动、推动城市空间结构优化和品质提升。

广州城市发展较早，存在大量需要更新改造的地区。截至2022年9月，广州纳入广东省“三旧”改造地块标图建库总库用地面积共606平方公里，占全市现状建设用地的32％。根据规划，广州计划至2025年累计推进城市更新约100平方公里，至2030年累计推进约200平方公里，至2035年推进约300平方公里。其主要方法为，强力推进中心城区城中村改造、大力推动重点片区改造，以及继续推动老旧小区改造提质增效。

广州城市更新面临人、地、钱三重约束，这些约束正在同时收紧，带来更大挑战。

对于人口约束，城市更新应牢记“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，既要满足人民群众对宜居生活的期待，通过提供更易支付、更高品质的住宅空间和社区空间，吸纳高素质人才。又要应对人口老龄化，更注重“老年友好型”社区建设，构建宜居宜业的社区生活圈。

对于地力约束，需要重新规划利用土地，让城市更新更加精细化、高效化和可持续化。疏解中心地区人口和功能，适当提升郊区用地效率，形成多中心、网络化、均衡协同的格局。

对于资金约束，需要创新建设运营模式。摒弃大拆大建的更新思路，探索以综合价值提升、资产长期增值为核心，实现城市资源盘活、业态升级以及可持续性运营的新模式。同时，强化政府统筹，推动政府、开发商、社区、居民多方协商、多方共赢。

此外，对于广州这类大城市，城市更新还应考虑项目持续盈利、历史文化保护、生态环境保护等方面。

国际形势给广州对外开放带来变化

要谋划用好“两种资源、两个市场”

南都：2000年，站在中国“入世”关口，广州在全国率先编制大城市战略规划；2009年启动第二轮规划，在原有规划基础上确定“国家中心城市”的发展定位，强调内涵的优化提升。此次，广州高标准编制面向2049的城市发展战略规划，您认为有何意义？

周毅仁：2049年是我国实现中国式现代化百年目标的一个新阶段，党的二十大报告提出了我国未来“两步走”的战略目标。而城市发展战略事关长远，是一项基础性、关键性工作，对提升城市综合竞争力具有重要的引领和推动作用。

广州是我国改革开放的探路者、排头兵，在改革开放四十多年的进程中，政府特别重视战略性规划研究，体现了长远眼光和战略思维。在前两版战略规划指导下，广州实现了跨越式发展，已成为我国重要的增长极、经济社会发展最前沿的城市。

现阶段，广州与全国有很多发展共性问题，经济总量位居全国前列，但从劳动效率、土地效率、资本效率、技术创新能力、人才存量和人均产出等反映经济社会质量的指标来说，广州与世界先进水平仍有差距。因此，广州研究面向2049的城市发展战略，对于破解广州转型发展难题、实现未来目标愿景意义重大，正当其时，但首先要对中国式现代化的本质内涵、实现路径、面临挑战有深刻清醒的认识。

我理解的中国式现代化的特征和本质要求不是降低现代化的标准，而是突出实现中国式现代化的难度所在。这不仅是生产领域的现代化，更是人民生活的现代化。

南都：面向2049的城市发展战略规划，可能给广州带来哪些改变？

周毅仁：我认为，一是有利于应对国际发展形势给广州对外开放带来的重大变化。受多重因素叠加影响，目前，很多市场主体反映对外贸易订单下降明显。广东是我国进出口贸易最大省份，历史上进出口大体上占全国40%左右，现在已经下降到不足20%。

广州是我国对外开放前沿，外贸对象国集中在西方发达国家。在此历史节点，以更大决心和勇气谋划广州未来发展战略，融入新发展格局，可引领广州更好地利用“两种资源、两个市场”。

二是有利于稳健、强化粤港澳大湾区的全球竞争力。当前，粤港澳大湾区发展也面临新环境新形势。就香港与新加坡对比，从创新能力看，2021年新加坡在全球创新指数排名中位列第8，香港排第14；从跨国公司吸引力看，新加坡现今有7000多家跨国企业总部和办事机构，香港目前有3900多家。在此环境中，亟需推动粤港澳大湾区各地发挥比较优势，通过战略规划，研究加强广州与珠三角相关城市和港澳的合作联动。

三是有利于应对我国人口达峰、结构老化、分布极化，对广州产业动能接续和城市品质提升带来的挑战。目前，广州已面临人口老龄化加快、外来人口流入减少、本地人口自然增长率快速下降的问题，2021年的户籍人口增速（6.26%）已不及2017年（15.8%）的一半，老龄化人口在“七普”时已经超10%，较“六普”增加1.67个百分点，亟需谋划应对人口数量、结构、分布变化“三期叠加”冲击经济和产业发展的战略思路和战略任务。

四是有利于迎接新的技术革命和能源革命对地区经济带来的变革性影响。在新一轮技术革命中，广州应及时从战略高度引导传统产业转型升级，实现“转危为机”。未来新一轮能源革命也呼之欲出，可控核聚变等重大技术加速突破，全球能源结构清洁化等产业需求加速变动。核能和汽车产业走在全国前列的广州亟需谋划适应新要求的发展战略。

南都：此次规划将深刻影响广州构建城市竞合新格局。作为国家中心城市，要连接好国内国际“两种资源、两个市场”，广州如何做好对外开放与区域协同“两手硬”？

周毅仁：我认为，在利用“两种资源、两个市场”方面，广州可以从四个方面考虑。一是通过“外资源+内市场”，推动外贸由“出口主导型”向“进出口均衡型”跃升。二是通过“外市场+内资源”，把握珠江—西江经济带出海口和广西、湖南、江西等地对接融入粤港澳大湾区门户的地位，在生产要素成本新的空间分布格局下，打造国内资源产品开拓国际市场的桥头堡和关键枢纽。三是通过“内资源+外资源”，在国内外资源协同形成产业链、供应链中扮演更关键和不可替代的角色。广州是整个华南地区生产制造业的重要产业链总部基地和供应链中心，民营市场主体活跃，有能力、有环境、有机会培育更多细分领域的单向冠军。四是通过“内市场+外市场”，推动产品和服务同时满足国内外市场需要，实现腹地融通。

在区域协同发展方面，广州作为大湾区重要核心，应进一步畅通粤港澳三地资源要素流通渠道，推动珠江口东西两岸的城市深度融合发展，努力形成优势互补、高质量发展的对外开放新格局。

一是建设“循环畅通湾区”。以联通粤港澳和珠江口东西岸为重点，加密并畅通交通网，构建大湾区主要城市间1小时通达、主要城市至广东省内地级城市2小时通达、主要城市至相邻省会城市3小时通达的交通圈，并推动核心城市协同共建世界级航空和海运门户枢纽。二是建设“产业链安全湾区”。高水平建设广深港、广珠澳科创走廊，统筹利用港澳优质科技创新资源，打造一批粤港澳联合实验室，推动“卡脖子”技术领域的联合攻关。并且，建设国际技术交易市场，吸引全球创新要素向大湾区聚集。三是建设“协同发展湾区”。着力推进广州都市圈建设，着力提升补齐全球文化创意、高端物流、高端商务、国际金融等多种高端生产性服务功能。四是建设“制度融合湾区”。积极推动粤港澳三地在经贸规则、市场机制和法律法规等层面的深入对接。

广州要从更大范围内，为持续高质量发展提供优势互补的战略空间，打造全国都市圈高质量发展样板，为全国都市圈建设提供务实的“广州经验”。