聂新伟 卢 伟：海南自贸港：制度型开放的基础和使命时间： 2023-05-05信息来源：开放导报 作者：卢伟 聂新伟 责编：GJS
作者简介：聂新伟，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所（国家发展和改革委员会区域发展战略研究中心）助理研究员；卢伟，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所（国家发展和改革委员会区域发展战略研究中心）区域战略研究三室主任、研究员。
[摘 要]海南自由贸易港作为当前我国最高开放形态，在推进我国从商品要素流动型开放向规则等制度型开放转变过程中发挥着示范引领作用。《海南自由贸易港建设总体方案》实施近两年来，围绕“6+1+4”制度设计开展的贸易投资自由化便利化等试点探索，形成了一系列前期成果，有力促进了海南自贸港高质量发展。但也要看到，自贸港建设面临疫情冲击叠加全球经贸规则重构、产业基础薄弱、物流运输成本高、中高端人才缺口较大以及金融基础设施不完善等问题挑战，一系列试点政策在落地实施过程中出现诸多堵点、难点和痛点，激励不相容也使得特殊税收安排的制度红利无法最大化释放。加快推进海南自贸港建设，要着眼于更高水平开放型经济新体制建设，在统筹开放与安全的基础上，继续加大风险压力测试，加快制度集成创新步伐，着力解决试点政策落地“最后一公里”问题，通过改善企业获得感，不断提升高水平开放的国际形象，进而实现全球优质资源要素集聚并赋能自贸港高质量发展的新局面。
[关键词]制度型开放；海南自由贸易港；负面清单；高质量发展
当前，世界百年未有之大变局加速演进，逆全球化潮流的抬头极大冲击了全球治理格局。西方发达国家为谋求国际经济秩序的主导权，力图构建排他性的双边及区域协定规则，通过提高原产地规则、环境、劳工、知识产权、市场开放等制度标准，削弱包括我国在内的发展中国家的竞争力。为此，2018年中央经济工作会议强调，“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。制度型开放是我国关于对外开放的新理念，其顺应了我国由要素红利向制度红利转换的客观需要，是支撑我国由制造为主向服务为主变化的制度安排，适应国际经贸规则重构新趋势，应对西方国家对我实施“高端规则”锁定的重要战略举措。
自2013年中国（上海）自由贸易试验区设立以来，经过近10年的探索实践，我国已经初步形成一整套制度型开放的自主和集成制度创新体系。建设海南自贸港是党中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大战略决策，是彰显中国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措，承担着“主动适应国际经贸规则重构新趋势，对标国际高水平经贸规则，建立与国际接轨的监管标准和规范制度”，从而“加快推动规则等制度型开放”的重大使命，是以高水平开放推动高质量发展的关键一招。海南自贸港建设要持续推进制度集成创新，为全国探索高水平制度型开放和深化改革提供有益的经验积累和路径探索，不断促进中国特色海南自贸港制度体系的构建，实现海南自贸港的顺利封关运作。
随着试点放宽部分进出口货物管理措施、“两正一负”“零关税”商品清单，以及加工增值货物内销免征关税等货物贸易政策的陆续落地，海南自贸港外向型经济呈现出快速增长态势。统计数据显示，2021年海南货物进出口总额首次突破千亿元，达到1476.78亿元，较2020年同比增长57.7%；其中出口同比增长20.1%，进口增长73.6%。2022年一季度，海南对外贸易继续迎来“开门红”，实现进出口总额435.1亿元，同比增长65.4%，增速位居全国首位。与此同时，政策红利也使企业的获得感显著提升。2021年，3张“零关税”清单合计减免税额达到10.3亿元，约占商品货值的五分之一。随着货物贸易规模的大幅增加，海南自贸港的开放型经济发展水平显著提升，2021年贸易开放度达到22.8%，较自贸港建设前的2017年提高了7个百分点。海南自贸港以服务业开放为重点，加快推动服务业国内规则与国际规则的衔接，极大地提升了服务贸易水平。在外商准入负面清单和跨境服务贸易负面清单政策优势的叠加下，海南自贸港服务贸易规模不断扩大。2021年，海南服务贸易总额为287.79亿元，较2020年和2019年分别增长55.5%和131%。从服务贸易结构来看，在国际旅游消费中心建设和入境落地免签政策的推动下，运输和旅游服务贸易规模及占比明显提升。与此同时，在金融、电信、科技服务等服务业扩大开放的带动下，自贸港跨境服务贸易结构不断优化，表现为知识密集型服务贸易占比显著提升。其中，2020年知识产权使用费占服务贸易总额的比重达16.7%，超过旅游服务15.6%的比重。一是东盟成为最大贸易伙伴。得益于地理毗邻优势和近年来航空、港口等基础设施的互联互通，海南与东盟国家的贸易潜力进一步激发。2020年在疫情严重的冲击下，海南与东盟国家的贸易额仍呈现逆势上涨态势，尤其是与越南、印度尼西亚、泰国等国家的双边贸易规模均出现了扩大态势。2021年海南与东盟双边贸易继续保持稳中向好态势，贸易规模提升至290.7亿元，较2020年增长6.6%，占当年海南货物进出口总额的19.7%。随着RCEP的生效实施和自贸港政策的叠加优势，东盟成为海南对外贸易压舱石的地位将愈发突出。二是与中东地区贸易呈现高速增长势头。一方面，在国际空港枢纽打造的带动下，自贸港保税油政策优惠不断带动下游油品销售快速增长；另一方面，洋浦经开区围绕“油头化尾”全产业链加快打造石化产业高地，有力推动了油气对外合作。受此利好影响，海南与中东国家贸易规模出现了快速增长态势。2021年双边贸易规模达到90.1亿元，同比增长1.6倍，其中，海南自中东进口同比增长270.6%。
习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议强调，“我们提出建设开放型经济新体制，一个重要目的就是通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力”。近年来，海南把营商环境同生态环境、政策环境作为自由贸易港建设三大核心竞争力来打造，有力推动了营商环境不断优化、社会治理水平不断提升、市场主体活力不断增强。作为制度型开放的“试验田”，海南自贸港版外商投资准入负面清单限制条目明显低于全国自贸区版负面清单，加之在一些服务业领域外商股比限制实现了更大程度的放开，极大地激发了外商投资的活力。根据统计数据，2018年海南外商直接投资新设企业167家，同比增长92%；2019年新设企业跃升至338家，同比增长102.3%；2020年新设企业数量首次突破1000家，达到1005家，同比增长近200%；2021年新设企业继续保持高速增长态势，企业数量接近2000家，同比增长92.6%。与此同时，在海南自贸港加快推动一流营商环境建设的有力促进下，越来越多的经济体更加青睐自贸港建设带来的开放红利，投资兴业的意愿和行动显著增强。2021年，在海南投资的国家和地区已扩增至113个，基本覆盖了全球重要发达经济体和主要新兴经济体。房地产业曾经是海南引资较高的行业，自《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）落地以来，围绕“3+1”主导产业加快构建现代产业体系的目标定位，在放宽市场准入若干特别措施和鼓励类产业目录等开放政策叠加赋能下，外商投资结构持续优化。2018年房地产实际利用外资占比达到25%，2019年下降到9.7%，到2021年则降至2.2%。与此同时，现代服务业利用外资规模和比重出现了双提升，2021年现代服务业利用外资规模达到33.2亿美元，占当年全省利用外资的比重高达96%，较2018年提升了81个百分点。此外，随着金融业扩大开放走向深入，尤其是跨境资金双向流动便利化举措的加快实施，使得QFLP基金等股权投资也成为促进境外资本进行多元化投资选择的重要方式。截至2021年底，54家（支）QFLP基金落地，注册资本共计51.3亿美元；37家企业成为QDLP首批试点，获得额度共计49.9亿美元。此外，近年来随着11个重点产业园区特色优势产业加快发展，制造业引资能力也出现了较快增长态势。2021年，制造业实际利用外资同比增长259.5%。（一）高水平开放安排面临全球经贸规则加速重构带来的挑战1. 对标CPTPP等高标准规则体系，仍存在明显差距从《总体方案》的制度设计来看，海南自贸港制度型开放探索的核心是投资贸易自由化便利化。货物贸易实行“零关税”清单等措施，实质上仍是关税减让等“边境”规则，在国有企业、环境保护、电子商务（数字贸易）等“边境后”规则的先行先试探索上仍然不够。如在旨在促进各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动（即“五个自由便利、一个有序流动”）的开放安排中，数字贸易规则衔接及先行试点探索仍面临数据跨境流动的诸多政策限制，且由于涉及国家经济主权安全，作为试点平台开放权限较为有限。2. 与国际一流自贸港相比，制度开放竞争优势并不突出外商投资准入方面，海南自贸港股比限制等制度性壁垒依然较高，而国际一流自贸港如迪拜除了矿产、金融、零售等少数行业，其余行业投资准入均已放开，自贸区内外资企业可100%独资，不受阿联酋的《商业公司法》限制。互联网信息服务方面，相比中国香港对电信实行有条件进入但不要求股比限制而言，海南自贸港开放领域仍集中在特定区域增值电信业务领域的特定业务，且由于我国电信等网络型产业普遍存在竞争性业务放开不够的共性问题，使得外商投资企业对试点政策的整体感知度不高。与此同时，部分高水平开放政策试点空间单元比较有限。相比新加坡在全境范围而不是单个产业园区内实施自贸港特殊政策而言，海南自贸港政策承接空间仍无法做到重点产业园区全覆盖，使得试点政策的效果大打折扣。如“一线”放开、“二线”管住进出口管理制度试点虽然已从洋浦保税港区物理扩围到海口综合保税区、海口空港综合保税区，但政策实施成效并不明显。2021年，特殊监管区内加工增值30%（含）以上享受免征关税政策的贸易货物为6.2亿元，仅占当年货物贸易进出口总额的0.4%。3. 海南自贸港制度型开放先发优势的窗口期在相对收窄一方面，作为我国最高开放形态，海南自贸港的市场准入负面清单与全国、自贸区的负面清单差距并不大，约束了投资“引力场”作用的发挥。另一方面，高水平开放平台之间的竞争明显加剧。近年来，我国在“顶层设计+摸着石头过河”重要方法论的指引下，陆续在服务业扩大开放、服务贸易创新发展等方面进行了定制化平台设计，相关的开放权限也随着开放形态的高级演进而呈现出更大程度的放开，使得高水平开放平台之间围绕优化要素资源配置的竞争显著加快。以上海临港新片区为例，以投资贸易自由化为核心的“五自由一便利”的制度体系与海南自贸港相关制度体系基本一致，加之上海浦东地区外向型经济发展基础优势大，产业基础和设施水平高，试点政策承接能力强，在制度集成创新方面具有显著优势。（二）要素禀赋难以适应自贸港跨越式制度型开放新要求2021年，海南三次产业比重为19.4∶19.1∶61.5，产业结构以第三产业为主，第二产业不发达，第一产业比重较大。由于诸多历史原因的影响，海南制造业长期以来没有形成完整的产业链和产业集群，很多企业处在产业链的中低端环节，缺乏具有核心竞争力的高端产品。第三产业多为低端服务业，旅游服务附加值不高，如博鳌乐城国际医疗旅游先行区，其进口药品与器械均为“少量、急需”审批使用，没有形成规模效应。由于第二产业发展相对滞后，尤其是制造业基础比较薄弱，使得在利用外资和国内资金时缺乏必要的配套企业主体或产业门类，影响了外资进入和实际到资率水平。2021年，海南制造业实际使用外资为3786万美元，仅占全年实际利用外资总额的1.07%，较2020年仅高出0.45个百分点，低于同期房地产业2.2%的比重。海南腹地小、人口少、经济总量不大，是典型的岛屿经济体，对内陆经济的依存度高达70%，对出入本岛的交通运输需求相对较高。随着自贸港建设的深入推进，大量的客流、物流在海南高度集聚和流动，内陆通往海南的唯一铁路通道——粤海铁路将面临越来越大的运输压力，琼州海峡的通航能力瓶颈制约将日益凸显。由于物流成本较高和运输通道遭遇瓶颈，造成输出货物破损度较高。以果蔬为例，海南是我国热带亚热带果蔬生产大省，但果蔬产地清洗、分级、保鲜、包装、储藏等产地初加工设施建设滞后、技术较为落后，农产品产地采后处理损失率较高。2019年，全省农产品果蔬冷链流通率低于全国8.7个百分点，冷链运输率低于全国17个百分点，流通断链现象普遍存在，“冰块+棉被”运输仍是农产品保鲜运输的主要方式，农产品流通环节腐损率约18%，高于全国3个百分点。海南目前拥有普通高等院校21所，其中13所为大专层次，公办本科院校仅为5所，相比之下，新加坡和中国香港均拥有全球顶尖高等院校。海南全省大专以上文化程度的人口占常住人口的比重不到15%，新加坡、中国香港、深圳南山区、上海浦东新区、珠海横琴、广州南沙大专以上文化程度基本人才占常住人口比重分别达58.2%、32.7%、46.2%、35.8%、21.2%、17.89%。海南本地20多所高校毕业生中，毕业后留在海南工作的本科生不到五成，硕士和博士不到四成。海南目前已开始推进“百万人才进海南”项目并取得一定成效，但海南高校中支撑保税、航天、南繁、深海的对口专业较少，来自内陆的高层次人才根植性弱，候鸟型服务形式突出。（三）服务业扩大开放试点政策落地存在“堵点”“难点”“痛点”从全球来看，疫情对旅游、航空运输等服务业的冲击较大。海南作为国际旅游岛和国际旅游消费中心，受疫情的影响极为明显。2022年2月，海南受输入型病例影响，当月接待游客和旅游收入增速环比分别回落5.9和11.7个百分点。与此同时，在全球疫情影响下，海南自贸港依托航权开放政策着力构筑的国际航运网络也将面临入座率低、运营成本加大、货运量下降的状况，甚至一些国际航空线路不得不关停。2021年，海南机场货物吞吐量分别为中国香港和新加坡的5.1%和13%。2022年以来，随着越来越多的国家选择与病毒共存的开放安排成为常态化，海南自贸港作为面向全球的高水平开放高地将面临两难抉择，统筹开放与安全的压力空前增大，旅客消费、航空运输等流量经济的波动性也持续加大。
2. 重点服务业部门开放进程中仍面临“最后一公里”问题文化旅游方面，虽然被赋予了59国人员入境免签和文化对外贸易试点等政策利好，但在实施过程中却面临签证办理烦琐、拒签风险较高、部分国家移民局不认可海南口岸落地签证政策等问题。同时，由于文化产业国际化水平较低，外资企业无法匹配合适的产业合作项目。法律等专业服务方面，外籍人才来华工作享受个人所得税优惠规定受到限制，需要提供与在海南自由贸易港注册并实质性运营的企业或单位签订的1年以上劳动合同或聘用协议等劳动关系证明材料。教育服务贸易方面，国际教育存在留学生规模小、来源国不平衡等问题。此外，海南已明确，未经批准义务教育阶段不得以“国际部”“国际课程班”“境外班”等名义招生教学。金融业方面，FT（自由贸易账户）、离岸金融、QDLP（合格境内有限合伙人）和QFLP（合格境外有限合伙人）试点均涉及中央事权，开放力度明显不足，且投资准入要求实体存在。2020年9月13日，中国银行发布了《中国银行海南自贸港综合金融服务方案》，提出30条具体金融措施支持自贸港建设。但海南金融业基础较弱，与国际一流自由贸易港的金融业水平有较大差距。2020年，海南金融业增加值占全省GDP的比重约为7.45%，而香港、上海、深圳占比均达到13%以上，缺乏竞争优势。同时，海南金融法人机构不足、地方法人银行规模较小。此外，FT账户受交易额度限制且试点政策适用范围有限，加之金融基础设施不完善和金融业发展层次水平不高，造成金融开放的承接力存在明显短板。目前来看，现有金融机构体系难以充分满足市场主体的投融资需求。2019年，海南自贸港FT 账户全年累计结余额为51亿元，远低于上海FT 账户1.83万亿元的水平。4. 跨境服务贸易负面清单制度实施还需配套措施和下放权限《海南自由贸易港跨境服务贸易负面清单》发布以来，由于没有及时制定相应的配套管理措施、风险防控措施、操作指南和规则流程，导致在开放措施领域的执行上存在一定程度的障碍或风险。有些行使权限则在国家部委层面，对推进相关工作存在一定难度。同时，在外汇支持跨境服务贸易发展过程中，银行也对真实性审核转为事后核查的管理方式存在顾虑，部分银行展业能力不足。1. 进口营运用交通工具及游艇“零关税”政策难以落地《总体方案》提出，对岛内进口用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇，实行“零关税”正面清单管理。但由于部分进口营运用交通工具只能在外企中国代理商处购买，不能直接向国外工厂购买，而代理商进口的设备已经缴纳过关税，使得自贸港免征进口关税政策无法实行。同时，当前国内销售进口游艇最新的国内环节增值税税率为13%、消费税税率为10%、海关税税率为10%，因此总长大于8米的进口游艇的三个税种复合计算税率约为37%，小于8米的为26%。游艇企业在自贸港销售游艇有13%的国内环节增值税，而从香港销售到内地则没有，因此外资游艇企业不愿在海南自贸港内设立经销点。2021年8月，海南颁布实施《海南邮轮港口中资方便旗邮轮海上游航线试点管理办法（试行）》，希望进一步扩展海南邮轮旅游消费发展空间，促进海南国际旅游消费中心建设，推动三亚加快向邮轮母港方向发展。由于在中国大陆运行的邮轮均属于挂方便旗的外籍船只，其在我国的经济行为属于境外经济活动，除了缴纳少量的港口服务费，并不需要支付其他的税费。邮轮公司认为在海南自贸港开展海上游航行业务，外籍邮轮能够作为进口营运用交通工具享受相关免税政策，但我国海关并未对此作出认定，而按照国家规定，作为购进中国的邮轮需要缴纳27.53%的合并税率，这将大幅增加邮轮公司的运营成本，导致邮轮公司在海南开行海上游航线的积极性不高。离岛免税政策存在限制，免税商品种类有待丰富。《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》（财政部2020年第33号）对于海南自贸港离岛免税制定了详细的免税额度、免税对象以及包括新增的电子产品在内的45类离岛免税商品种类。但对比中国香港、新加坡等自由贸易港，以及韩国、欧洲等成熟的免税市场和更为多样化的国际商品品类，目前制定的离岛免税商品目录存在一定局限，尚需进一步丰富，且缺乏本地生产的国际知名品牌。同时，海南自贸港对离境退税的政策设计考虑不足。离境退税更多地是面向国际市场的境外旅客，适用离岛免税的本国公民不适用离境退税。对于离境退税对象要求限定于居住不超过183天的境外旅客，这一要求较为严苛，使得一些在华求学的外籍留学生无法适用离境退税政策。同时，一些税收优惠政策的设计因忽视国外品牌代理商国内布局的客观实际，而造成对国内渠道采购的歧视，严重影响了政策实施效果。在高端和紧缺型人才的个人所得税超税负减免方面，海南自贸港制定了正面人才管理清单以及包括缴纳 6个月以上社会保险和签订1年以上劳务合同在内的相对严密的规定，这虽然规范了海南自贸港的人才引进政策，但也设定了一定的享受政策门槛，对高端、紧缺人才的引进形成一定阻碍。同时，由于海南的产业基础相对薄弱，市场主体规模较小，难以达到享受所得税15%优惠政策的门槛。以金融业为例，目前海南内外资银行、基金、信托，内资证券、期货、财险均无法享受15%的企业所得税优惠，短时间内难以依靠海南自身吸引境内外金融机构和人才落地。
以高水平制度型开放加快推动海南
自贸港高质量发展的对策建议
（一）综合施策着力打通试点政策落地的“最后一公里”坚持目标导向、问题导向和结果导向相统一，始终把“落实好早期安排，争取早期收获”作为封关前开展政策落地堵点卡点化解行动的出发点和落脚点。加强试点政策推进效果阶段性评估，重点围绕市场主体反馈和一线执行机构（人员）推进过程中反映的突出问题、关键症结、推进难点等堵点卡点问题，进行分类梳理与重点研究，明确影响政策落地生效症结问题的权责归属，形成协力解决机制，全力打通影响政策落地生效的“最后一公里”问题。目前海南自贸港涉及服务业开放的门类领域最广、开放力度最大，被充分赋予了“大胆试、大胆闯、自主改”的高水平开放权限，落地并用足用好现有试点政策是当前的重要任务。以服务业为例，推动实现外商投资旅游业在准入资格、投资占比、经营范围与国内市场主体一致；互联网信息服务方面，加快增值电信业务放开和基础电信业务有序放开，积极推动数字贸易与数字服务发展，试点开展在线数据梳理与交易处理等业务；依托陵水黎安国际教育创新试验区，积极探索境外理工农医大学及职业院校在海南独立办学等。3. 加快形成全国上下共同参与海南自贸港建设的合作局面站在国内国际全局视角来看，海南自由贸易港建设是重大国家战略，是彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化决心的重大举措，全国上下共同推动《总体方案》健康有序实施是应有之义。要以实现2025年封关运作为导向，全面科学认识自贸港建设封关运作前面临的内外部新挑战，客观评价发展现状与完成封关运作要求的差距短板，坚持争取中央部委支持和自身“大胆试、大胆闯、自主改”相结合，按照“6+1+4”总体建设要求，继续保持高质量发展的战略定力，分步骤分阶段推动自贸港建设不断取得新进展。加快布局有助于增强自贸港承接先行先试任务能力的重大项目、重大平台、重大工程，积极引导涉外央企在海南布局面向全球、对接高标准的前瞻性项目，加快制度集成创新，推动更多成果尽早收获。以提升海南自贸港承接试点政策的基础能力为导向，全面提升各地区对海南自贸港“为国家试制度”的战略认识，积极参与到自贸港建设进程中来，通过人才支援、“飞地”投资、共建园区等方式，探索形成共同应对风险压力测试、共同享受制度型开放红利的省际互利合作新格局。与此同时，要在各地“为国家试制度”新开放平台的制度设计上，更加注重激励平台之间加快协同开放优势的构筑，避免出现争做“政策洼地”下的恶性竞争。（二）对标国际高标准经贸规则，加快高水平制度型开放先行先试探索要着力发挥“为国家试制度”的试验田作用，始终以对标国际高标准经贸规则开展前瞻性探索，通过制度集成创新为全国开展国际高水平自由贸易协定规则对接提供“样本”。积极推动在低（零）碳贸易、劳工、环境保护、知识产权、竞争中性、数字经济、政府采购等国际经贸新议题领域的先行先试，着力避免并积极对冲西方国家所谓以“环境牌”“人权牌”“产权牌”为借口，实施针对我国的新贸易壁垒。在国有企业、财政补贴、知识产权保护等“边境后”规则领域，有选择地借鉴国际高水平规则标准，试点“竞争中性”原则，促进国企分类改革深化，逐步削减不符合WTO专向性要求的地方补贴，加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。在电信监管框架、透明度纪律、市场准入特别是国有控股比例等领域，逐步对接CPTPP规则。在临时商业访客的签证发放、允许境外人士参与我国的资格考试等人员流动便利化领域进一步加大开放力度。依托服务业扩大开放新增试点和跨境服务贸易负面清单等开放安排叠加优势，坚持“管得住”才能“放得开”的原则，继续在统筹开放与安全的基础上，做好高水平制度型开放压力测试。进一步扩大金融、电信、医疗、教育等服务业领域开放，继续加大跨境数据流动、资金流动、自然人流动等敏感领域的风险压力测试。对标国际高水平开放自贸港制定简化税制方案，探索建立销售税登记制度，在离岸金融、知识产权交易、部分资产交易、住房租赁、数字支付代币租赁等领域完善税收豁免、延期缴税等制度设计。完善离境购物销售税退税体系，增设退税代理点，扩大退税对象适用范围，增加退税物品种类。参照部分区域贸易协定对数据本地化和数据自由流动的例外规定，支持自贸港探索对个人信息、重大数据进行分类管理，对健康、职业、个性等敏感数据实行跨境传输评估许可，对非敏感数据率先允许其自由流动及非本地化存储。探索以负面清单为基础的更高水平金融业开放，研究快速提供保险服务、邮政保险实体提供保险服务等规则，进一步推动国有控股金融机构的公司治理改革。提升本外币一体化账户服务能力，支持QFLP按照余额管理模式自由汇出汇入资金，推动QDLP试点每年可按一定规则增发额度。推动央行数字人民币试点工作有序展开，加快应用区块链技术发展离岸金融和跨境结算，实现跨境支付线上申报材料、购汇、支付。在实施洋浦全球贸易商计划的基础上，优化离岸贸易商“白名单制度”，对离岸业务密集且信用良好的大型央企、世界500强跨国企业给予更为优惠的条件。在离岸转手买卖、承包工程境外购买货物、面向东南亚的资源调配中心、航运转口等领域提升综合管理能力。拓展对离岸贸易企业和人才的激励机制，通过限制离岸贸易对象、控制离岸账户资金流动等方式持续完善离岸业务事中事后监管制度。（三）着力补短板强弱项，全面提升自贸港“为国家试制度”的能力和水平1. 以重点产业园区建设为抓手，加快构建现代产业生态系统自贸港建设成败的关键在于现代产业体系的构建，没有对应的产业体系，一系列开放安排也将因试点对象缺乏而束之高阁。要立足自贸港11个重点产业园区，围绕加快构建以旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业为主导的“3+1”现代产业体系，全面落实外商投资准入负面清单、放宽市场准入若干特别措施和鼓励类产业目录等自贸港投资自由便利政策，加大对国内外龙头企业的招引，推动重点产业园区全产业链集聚集群化发展。加大对科技创新资源的引育力度，围绕产业链部署创新链，不断壮大南繁、深海、航天“陆海空”三大未来产业。继续加强制度集成创新，推动乐城先行区医疗健康产业做大做强。认真落实跨境服务贸易负面清单，围绕数字贸易、运输服务、教育服务、专业服务等准入政策，加快现代服务业新业态新模式快速成长，争取国家服务贸易创新发展示范区和数字贸易示范区率先落地。人才是海南自由贸易港建设的决定性因素。首先，按照“举全国之力、聚四方之才”的要求，加大对全国高校毕业生的引入力度，打造海南成为青年人才创新创业的集聚高地。要重点围绕洋浦经济开发区、海口江东新区等11个重点园区发展需要，积极设置就业岗位，研究制定并积极落实人才优惠政策，推动更多优秀人才以业而居，不断平衡海南候鸟型消费人口季节性涨落的不合理状况，切实为干事创业的青年人才提供施展舞台的空间平台，不断提升人才集聚的吸引力。其次，用好海南气候和适宜休闲度假的独特优势，着力加强候鸟型人才的引育能力，注重对退居二线的专家学者进行吸引，以定期定量在海南服务为导向，试点开展中高层次人才短期交流客座机制，打造一批以服务海南自贸港建设为初心使命的候鸟型人才队伍。再次，以加快推进海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区建设和陵水黎安国际教育创新示范区建设为契机，全面加强海南国际化人才居住环境设施建设，依托自贸港外籍人才出入便利化举措，加大对国际中高端人才的集聚能力。
3. 以土地资源集约节约利用为重点，优化产业空间开发模式立足海南地理空间狭小的岛屿经济特点，着眼于自贸港建设带动全球优质高端要素加快集聚的趋势，统筹短期与长远，按照“全省一盘棋、全岛同城化”的总体部署要求，不断优化配置全岛土地资源利用效率。积极借鉴中国香港、新加坡、中国台湾等小经济体土地资源高效开发利用和可持续发展的经验启示，坚持以“亩产论英雄”或“腾笼换鸟”的超前谋划来推进高端产业、先进要素的集聚集群化发展。加大自贸港政策压力风险测试的同时，适时推动以试点政策覆盖扩围来实现空间扩围（扩区），最终实现全岛覆盖。着眼于现代产业体系构建，逐步扭转过度依赖房地产业发展的传统路径。多措并举全面落实“房住不炒”，积极引导社会资本向实体经济投资转型，不断推动产业结构多元化。以促进海南自贸港与粤港澳大湾区联动发展为导向，加快提升琼州海峡运输通道过海运输能力，推进琼州海峡港行高质量一体化。加快融入西部陆海新通道建设，着力打造洋浦港成为西部陆海新通道的自贸港端航运枢纽和面向印度洋、太平洋的区域国际集装箱中转枢纽港，助力“21世纪海上丝绸之路”战略支点建设。重点加强美兰、博鳌、凤凰等机场能力建设，进一步放宽空域管制与航路航权限制，加快推进航空区域门户枢纽建设。
